公建民營養(yǎng)老機構(gòu)國有資產(chǎn)管理探究

李思佳

摘要：隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及社會福利社會化的深化，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)運而生，本文從公建民營養(yǎng)老機構(gòu)概念及國有資產(chǎn)使用效益提升方面進行深入分析，指出這一新型運營模式下國有資產(chǎn)管理存在的問題，提出建議措施，有效破解管理障礙，確保國有資產(chǎn)保值增值。

關(guān)鍵詞：公建民營；養(yǎng)老機構(gòu)；國有資產(chǎn)；管理

一、公建民營養(yǎng)老機構(gòu)的概念

公建民營養(yǎng)老機構(gòu)是政府將出資新建的養(yǎng)老機構(gòu)，委托給符合資質(zhì)的社會主體運營管理，充分發(fā)揮政府和社會主體各自優(yōu)勢，在履行政府職能的同時，解決公辦養(yǎng)老機構(gòu)一直存在的體制僵化、效能低下、服務(wù)質(zhì)量欠佳等問題。

二、公建民營養(yǎng)老機構(gòu)國有資產(chǎn)使用效益提升分析

（一）產(chǎn)權(quán)制度安排提高資產(chǎn)使用效率

實施公建民營是對養(yǎng)老機構(gòu)舉辦權(quán)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分離，政府出資建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)享有舉辦權(quán)，政府設(shè)立的事業(yè)法人享有所有權(quán)，社會力量享有經(jīng)營權(quán)。這一產(chǎn)權(quán)制度安排，有利于公辦養(yǎng)老機構(gòu)按照市場機制運營，切實提高資產(chǎn)使用效率，為老人提供高效的服務(wù)。

（二）委托代理關(guān)系激活運營機制

政府將部分權(quán)力資源委托給事業(yè)單位，但現(xiàn)有管理體制下，委托與代理雙方是上下級行政關(guān)系，是不允許也不可能隨意退出，制度激勵功能弱化，控制成本和信息成本增加。養(yǎng)老機構(gòu)公辦民營是事業(yè)單位將權(quán)利再次讓渡，委托人與代理人是平等的主體，是一種合同契約關(guān)系，任何一方違反合約，另一方則可以自由退出，由此形成制約監(jiān)督作用，真正解決養(yǎng)老機構(gòu)運營效能問題。

（三）優(yōu)勢互補提高服務(wù)管理

推行公建民營是有機結(jié)合政府的政策優(yōu)勢和社會的專業(yè)能力。政府自己管理養(yǎng)老機構(gòu)存在人員編制增加、管理體制僵化、服務(wù)低效的問題。而社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)成本較大，贏利能力較弱，回收周期較長，運營比較困難。雖然政府給予財政補貼及稅收減免、土地保障等政策優(yōu)惠，但扶持力度不足，如果政府將建好的養(yǎng)老機構(gòu)移交給社會主體運營，將大大減輕社會主體基礎(chǔ)建設(shè)的負(fù)擔(dān)，積蓄資金加強管理和服務(wù)。

三、養(yǎng)老機構(gòu)公建民營中資產(chǎn)管理存在的問題

（一）設(shè)施使用費等相關(guān)費用收取缺乏標(biāo)準(zhǔn)

“公建民營”養(yǎng)老機構(gòu)將國有資產(chǎn)交由社會力量運營會收取設(shè)施使用費，有的地方也稱為租金或承包費。由于缺乏測算標(biāo)準(zhǔn)，各地收取數(shù)額相差較大。公建民營養(yǎng)老機構(gòu)雖然引入社會力量運行，但養(yǎng)老服務(wù)兼具公益性及福利性，在制定標(biāo)準(zhǔn)時既不能低估國有資產(chǎn)價值，也不能過高收取，造成社會主體提高服務(wù)價格。另外為了防止國有資產(chǎn)流失或社會主體惡意毀約，社會主體中標(biāo)后，當(dāng)?shù)卣笃浣患{一定數(shù)額的押金，當(dāng)押金數(shù)額過高時，將加重社會主體運營成本。還有一些政府要求社會主體投入前期資金用于裝修和設(shè)施設(shè)備配置等，過高的前期投入對機構(gòu)后續(xù)運營和服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。

（二）國有資產(chǎn)出租報批規(guī)定執(zhí)行不到位

公建民營養(yǎng)老機構(gòu)將國有資產(chǎn)交由社會力量運營，資產(chǎn)從本質(zhì)上看是國有資產(chǎn)出租，但因它又不是傳統(tǒng)意義上的房屋設(shè)施租賃，事務(wù)中很多機構(gòu)未按規(guī)定履行資產(chǎn)出租報批手續(xù)。有的機構(gòu)將本應(yīng)上繳國庫的租金收入自行用于機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

（三）招租程序存在問題

部分機構(gòu)實施公建民營招租程序存在問題，主要表現(xiàn)在：一是對外選聘社會團體存在直接委托經(jīng)營的現(xiàn)象，操作不透明，資產(chǎn)出租缺乏競價機制，存在國有資產(chǎn)收益流失的潛在風(fēng)險。二是按照規(guī)定事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租應(yīng)實行公開招租，但養(yǎng)老服務(wù)有其特殊性及復(fù)雜性，通過公開招標(biāo)擇定的機構(gòu)，可能是非業(yè)內(nèi)公認(rèn)的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營者。

（四）合同管理不規(guī)范

一是部分社會主體的履約能力及信譽難以保障。不能按照合同提供符合質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，不能按期上交租金，退出服務(wù)沒有約束機制。二是部分合同租期過長不符合相關(guān)規(guī)定。如寧夏規(guī)定“行政事業(yè)單位土地房屋資產(chǎn)出租、出借的，期限一般不得超過2年，特殊情況不得超過5年；其他資產(chǎn)出租出借期限不得超過1年?！钡F(xiàn)實是承租人出于裝修、設(shè)備投入及經(jīng)營回報等方面的考慮，往往不愿按規(guī)定年限簽訂租期，合同簽訂租期過長為以后合同履行帶來隱患。三是部分合同租金長期固定不變。未充分考慮政策因素、市場因素、發(fā)展因素，未明確收益隨行就市的條款。四是合同履行過程中，存在擅自變更合同主體、轉(zhuǎn)租、分租、且未根據(jù)市場行情及時進行出租價格評估等情況。五是責(zé)任及義務(wù)劃分不明晰。例如設(shè)施使用中毀損、維修等責(zé)任及責(zé)任主體劃分不明確。

（五）國有資產(chǎn)日常監(jiān)管不嚴(yán)

當(dāng)選聘的社會主體確定后，對其使用國有資產(chǎn)監(jiān)管不嚴(yán)，主要表現(xiàn)在：一是資產(chǎn)移交手續(xù)缺失，很多機構(gòu)在簽訂合同前雙方并未對資產(chǎn)進行詳細盤點，或者雖進行盤點但未作移交手續(xù)，造成日后推諉扯皮。二是對社會主體資產(chǎn)定期檢查不夠，有些社會主體將移交的設(shè)施設(shè)備用于其他用途，租金長期不繳納也不及時催促。三是國有資產(chǎn)交給社會主體運營是否能真正的發(fā)揮效益，提供的服務(wù)能否得到社會認(rèn)可也是目前比較擔(dān)憂的問題。

四、加強資產(chǎn)管理對策

（一）設(shè)施使用費的性質(zhì)及標(biāo)準(zhǔn)確定

第一，關(guān)于設(shè)施使用費的性質(zhì)。公建民營是政府將養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營權(quán)租借給社會主體，從性質(zhì)來看它應(yīng)屬于租賃費用，按照“行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)不得以無償方式出借給公民個人、行政事業(yè)單位之外的法人或其他組織使用”的規(guī)定，社會主體使用國有資產(chǎn)應(yīng)交納一定的費用。

第二，關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)及測算因素。設(shè)施使用費的確定是個難點，需要在社會主體承受度、社會認(rèn)可度和機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展之間找到一個平衡點。按照“事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租必要時可采取評審或資產(chǎn)評估的辦法確定價格的規(guī)定”，可以聘請第三方對資產(chǎn)進行評估，并在此基礎(chǔ)上考慮以下因素：一是機構(gòu)規(guī)模和檔次。它和設(shè)施使用費額度成正比，政府投入越大，收取的設(shè)施使用費越高。二是社會主體前期投入的裝修費、設(shè)備配置和押金等。它和設(shè)施使用費成反比，社會主體投入越大，設(shè)施使用費應(yīng)越低。三是合同長短和繳納方式。合同年限不同，設(shè)施使用費不同，繳納方式也不一樣，一般是逐年遞增，遞增方式可以選擇按百分比遞增、按面積遞增、按床位遞增、協(xié)商等類型。四是機構(gòu)登記性質(zhì)。機構(gòu)登記為企業(yè)或民辦非企業(yè)單位兩者定價機制、扶持政策不同，同等條件下登記為企業(yè)的設(shè)施使用費高于民辦非企業(yè)單位。五是資產(chǎn)折舊和期后資產(chǎn)處置。合同期內(nèi)的資產(chǎn)折舊方法、合同期滿后資產(chǎn)處理對社會主體來說獲得利益不同，設(shè)施使用費收取應(yīng)充分考慮此因素。

第三，關(guān)于設(shè)施使用費使用。政府部門收取設(shè)施使用費，根據(jù)“事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)出租、出借取得的收入，扣除應(yīng)繳納的稅款和所發(fā)生的相關(guān)費用后，應(yīng)當(dāng)按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行收支兩條線管理”的規(guī)定，收取的設(shè)施使用費應(yīng)繳入國庫，事業(yè)單位履行職能所需經(jīng)費列入部門預(yù)算。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行出租出借報批程序

公建民營養(yǎng)老機構(gòu)國有資產(chǎn)出租出借是廉政風(fēng)險防控的重要環(huán)節(jié)，出租出借國有資產(chǎn)必須嚴(yán)格履行報批程序，由養(yǎng)老機構(gòu)組織論證和評估，經(jīng)單位集體審議，報上級部門備案或?qū)徟蠓娇蓪嵤?/p>

（三）合理招標(biāo)，引進具有資質(zhì)及可信賴的企業(yè)

第一，標(biāo)書內(nèi)容。標(biāo)書應(yīng)重點考察應(yīng)標(biāo)企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營管理能力，不能誰承諾的設(shè)施使用費多誰中標(biāo)，那樣就會淘汰有經(jīng)營服務(wù)水平的中小微社會主體。

第二，招標(biāo)方式。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于初級發(fā)展階段，有其特殊性和復(fù)雜性，老年人服務(wù)需求具有就地區(qū)域文化性，因此可商財政部門，采用限制性招標(biāo)方式選擇運營主體。

第三，招標(biāo)程序。養(yǎng)老服務(wù)項目應(yīng)增加對應(yīng)標(biāo)主體的實地考察和招標(biāo)專家問詢環(huán)節(jié)，全面了解其管理服務(wù)能力，篩選出愿意真正從事養(yǎng)老服務(wù)且有能力的機構(gòu)。

（四）強化合同管理，明確權(quán)責(zé)義務(wù)

第一，合同期間不易過長，但考慮到承租人裝修、設(shè)備投入、經(jīng)營回報以及機構(gòu)運營的穩(wěn)定性、養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗的長期積累等方面，合同期限在3-5年，承租期結(jié)束后政府可以根據(jù)社會主體運行評估情況優(yōu)先考慮原社會主體繼續(xù)承租運營。

第二，規(guī)范合同文本，明確合同雙方責(zé)任和義務(wù)，確保合同條款符合規(guī)定，避免發(fā)生合同糾紛。

第三，要交納押金。社會主體交納的押金用于入住老年人意外傷亡、國有資產(chǎn)流失、合同違約等賠償。

（五）建立健全監(jiān)管和評估制度

公建民營養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)加強資產(chǎn)監(jiān)管和評估，確保實物形態(tài)的安全性和完整性，充分發(fā)揮資產(chǎn)所承擔(dān)的公共職能。一是強化制度建設(shè)，制定機構(gòu)國有資產(chǎn)管理辦法，明確管理機構(gòu)、招標(biāo)方式、審批權(quán)限、設(shè)施使用費、資產(chǎn)管理方式等內(nèi)容，涵蓋國有資產(chǎn)出租出借的審批、管理、經(jīng)營、核算的全過程。以制度建設(shè)為保障，堅決杜絕違規(guī)行為。二是做好資產(chǎn)移交手續(xù)，移交時點在計算設(shè)施使用費時很關(guān)鍵，合同雙方要共同清點資產(chǎn)并做好移交手續(xù)，日后根據(jù)運營需要雙方間移交設(shè)施設(shè)備也要隨時做好登記管理。三是定期對國有資產(chǎn)進行評估，要將國有資產(chǎn)的價值實時掌握，便于后面作為參考數(shù)據(jù)資料。四是加強對社會主體使用資產(chǎn)的監(jiān)管管理，每年定期進行資產(chǎn)盤點，對社會主體資產(chǎn)使用情況和租金收繳進行檢查，運營方不得以國有資產(chǎn)進行抵押、融資、貸款，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正。五是要定期開展績效評估。邀請民政、財政等有關(guān)部門專家組成評估組，對社會主體定期進行評估，評估報告包括合同履行、服務(wù)質(zhì)量、入住老人權(quán)益落實、資產(chǎn)管理、財務(wù)狀況等，以此分析了解國有資產(chǎn)使用效益的發(fā)揮。

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