淺析完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度

文=張銀平

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份對國有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資產(chǎn)（本）經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對完善國有企業(yè)收入分配制度，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，都具有重要意義。

國企收益分配制度的演變

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，也是完善國有資本收益分享機(jī)制的重要制度保證。

我國國有企業(yè)的收益分配制度主要是指國有企業(yè)的利潤分配制度。新中國成立以來國有企業(yè)利潤分配形式大體經(jīng)歷了四個階段：一是統(tǒng)收統(tǒng)支階段。即企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤全部上繳財(cái)政，企業(yè)所需資金也全部由國家撥給。二是利潤留成階段。改革開放初期的國有企業(yè)允許企業(yè)保留利潤。如全額利潤流成、基數(shù)利潤留成加增長利潤留成、利潤上繳包干等。三是利改稅，即將國有企業(yè)向國家繳納利潤形式，改為向國家繳納所得稅、調(diào)節(jié)稅等稅收分配形式，企業(yè)納稅后剩余的利潤全部留歸企業(yè)支配使用。四是稅利分流階段。稅利分流是指國家在參與企業(yè)稅后利潤的分配過程中，開征一道所得稅，爾后再以適當(dāng)?shù)男问絽⑴c企業(yè)稅后利潤分配。

從1994年1月1日開始，國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率繳納所得稅，并逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上繳的分配制度。國家暫停向企業(yè)收繳利潤。由此，稅收、預(yù)算和國有資本收益分享制度步入探索實(shí)施階段。

2017年3月30日，國務(wù)院、財(cái)政部印發(fā)了《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理暫行辦法》?！掇k法》明確指出，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出對象主要為國有資本投資、運(yùn)營公司和中央企業(yè)集團(tuán)，除調(diào)入一般公共預(yù)算和補(bǔ)充全國社會保障基金外，主要用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題及相關(guān)改革成本支出、國有企業(yè)資本金注入、其他支出。其中，國有企業(yè)資本金注入采取向投資運(yùn)營公司注資、向產(chǎn)業(yè)投資基金注資以及向中央企業(yè)注資三種方式?！掇k法》還規(guī)定了許多具體辦法。

目前，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍包括國資委監(jiān)管企業(yè)98戶、所屬企業(yè)32戶，最高人民檢察院所屬企業(yè)2戶，教育部所屬企業(yè)377戶，工業(yè)和信息化部所屬企業(yè)82戶等。還有財(cái)政部代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)117戶和中國煙草總公司、中國郵政集團(tuán)公司、中國鐵路總公司等，以及新疆兵團(tuán)所屬國有企業(yè)。

此外，近幾年在實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算管理過程中，對增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營管理、提高企業(yè)競爭力、提高經(jīng)濟(jì)效益起到了很好的推動作用。但在實(shí)施過程中也存在著一些問題，需要引起我們的重視。

第一，國有資本紅利是國有資本經(jīng)營預(yù)算的主要收入來源。由于單一的收入來源導(dǎo)致國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模偏小，在宏觀調(diào)控中往往會力不從心。

第二，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出受到收入限制，支出規(guī)模小，難以實(shí)現(xiàn)中長期發(fā)展目標(biāo)。從支出方向和支出方式看，國有企業(yè)是國有資本經(jīng)營預(yù)算的主要支出對象，眾多非公有制企業(yè)難以得到國有資本經(jīng)營預(yù)算的“照顧”，不利于市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭。

第三，國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督缺乏相關(guān)法律依據(jù)，預(yù)算單位在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算時(shí)缺乏有效的法律監(jiān)督，隨意性較大。此外，在資本預(yù)算支出環(huán)節(jié)，國有企業(yè)財(cái)務(wù)部門和預(yù)算單位均沒有及時(shí)跟蹤資金后續(xù)使用情況，這極易導(dǎo)致私自挪用公款現(xiàn)象。

因此，如何正確看待存在的問題，并采相應(yīng)措施解決這些問題，關(guān)系到是否能真正實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，統(tǒng)籌用好國有資本收益的問題。

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的必要性及基本框架

國有資本經(jīng)營預(yù)算是對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，預(yù)算主體有預(yù)算主管部門、預(yù)算單位、預(yù)算執(zhí)行企業(yè)。共同職責(zé)是完善國有企業(yè)收入分配制度，集中解決國有企業(yè)體制機(jī)制中發(fā)生的各種困難和問題。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算的必要性有這樣幾點(diǎn)。

第一，有利于國有資本出資人充分發(fā)揮它的職能作用。國資委作為國有資本出資人的代表，其職能定位為對國有資本的監(jiān)督管理，包括國有資本的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、運(yùn)營監(jiān)管和國有資本總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控管理，但不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

第二，有利于實(shí)現(xiàn)政府作為國有資本所有者的監(jiān)管職能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，按照政資分離的原則，公共預(yù)算的編制和實(shí)施體現(xiàn)著政府行使社會管理職能的需要；而國有資本經(jīng)營預(yù)算則體現(xiàn)政府行使國有資本所有者職能的需要，其收入主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益，其支出必須用于國有資本的再投入。

第三，有利于國有資本出資人加強(qiáng)對國有資本經(jīng)營者的約束與控制。在國有資產(chǎn)管理的“兩級三層”模式中，國資委與國有資本經(jīng)營公司既是國有資本的出資人代表，又是國有資本的經(jīng)營者。國資委要對國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營者進(jìn)行約束控制，國有資本經(jīng)營公司要對被其控制或參股公司的經(jīng)營者進(jìn)行產(chǎn)權(quán)約束。而約束與控制的一個重要手段就是分級建立國有資本經(jīng)營預(yù)算。

第四，有利于強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的規(guī)范化管理。國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)隨著國有企業(yè)的改組和改制實(shí)現(xiàn)了分離后，政府與國有企業(yè)經(jīng)營者之間就形成了一種“委托—代理”關(guān)系。

第五，有利于完善國家復(fù)式預(yù)算制度。國家財(cái)政要建立起包括公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算制度，以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和拓寬國家財(cái)政職能，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化預(yù)算約束。

另外，我們在充分認(rèn)識國有資本經(jīng)營預(yù)算的必要性時(shí)，我們也要看到國有資本經(jīng)營預(yù)算制度框架是逐步建立起來的。

早在1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就提出“建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。1994年全國人大通過的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定財(cái)政預(yù)算包括公共財(cái)政預(yù)算、國有資產(chǎn)預(yù)算和社會保障預(yù)算三個部分，標(biāo)志著建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算正式取得法律地位。

2002年黨的十六大以來，隨著國有資產(chǎn)管理體制改革不斷深入，國有資產(chǎn)出資人代表逐步到位，國有資本收益權(quán)的行使主體得到明確；同時(shí)，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益明顯改善，具備了建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的基本條件。一是新型國有資產(chǎn)管理體制為資本預(yù)算制度的建立奠定了基礎(chǔ)。黨的十六大確定了“管資產(chǎn)和管人、管事”相結(jié)合，“權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任”相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理體制，組建了國資委，并代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)，這使國有資本的收益有了行使主體，也為國有資本預(yù)算制度的建立提供了體制保障。二是國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的顯著提高為國有資本預(yù)算制度的建立創(chuàng)造了條件。三是國有企業(yè)改革和發(fā)展需要國有資本預(yù)算的支持。

2003年4月國務(wù)院國資委成立時(shí)，明確規(guī)定其“對所監(jiān)管的國有資產(chǎn)進(jìn)行預(yù)算管理，條件成熟時(shí)按照國家有關(guān)預(yù)算編制規(guī)定，負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的編制工作”。之后，國務(wù)院多年明確指出要加快建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，統(tǒng)籌使用好國有資本收益。

2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，標(biāo)志著中國開始正式建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。而2008年10月通過的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算按年度單獨(dú)編制，納入本級政府預(yù)算，報(bào)本級人民代表大會批準(zhǔn)。

2009年5月1日我國施行的《國資法》中，將建立資本預(yù)算制度的基本框架納入其中。至此，我國國有資本經(jīng)營預(yù)算有了明確的法律依據(jù)和政策規(guī)定，標(biāo)志著我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的初步建立。其國有資本經(jīng)營預(yù)算的基本內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。（一）從國家出資企業(yè)分得的利潤；（二）國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入；（三）從國家出資企業(yè)取得的清算收入；（四）其他國有資本收入。

另外，國家建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的基本框架，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一方面，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要來源于國有資本收益，是國有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳國家利潤，這也是目前資本收益的主要渠道。

第二方面，國有資本預(yù)算建立初期，從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)角度出發(fā)，國家按照“適度從低”的原則，結(jié)合2007年國務(wù)院確定將企業(yè)所得稅稅率從33%調(diào)整到25%的政策，暫時(shí)確定國資委履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)和中央煙草企業(yè)，按照企業(yè)合并報(bào)表凈利潤8%的綜合上繳比例上繳國有資本收益。

第三方面，國務(wù)院文件明確了資本預(yù)算支出的重點(diǎn)與方向是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要。具體支出類別分別為資本性支出、費(fèi)用支出和其他支出。

完善國有資本收益分享制度應(yīng)做好幾項(xiàng)工作

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是一項(xiàng)重大制度建設(shè)，也是搞好國有資本收益分享機(jī)制的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)階段完善國有資本預(yù)算制度，應(yīng)當(dāng)把握好以下幾個方面。

第一，正確界定國有資本經(jīng)營預(yù)算的定位。國有資本經(jīng)營預(yù)算為完善國有企業(yè)收入分配制度，在公共預(yù)算逐步推出支持國有企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，以出資人的身份，通過資本預(yù)算適度集中部分資金，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問題，加快培育世界一流企業(yè)，提高國有企業(yè)的國際競爭力。

第二，國有企業(yè)改革發(fā)展的成果不僅直接體現(xiàn)在資本收益的分享上，更多體現(xiàn)在社會效益的共享方面。一是通過國有股減持和轉(zhuǎn)持劃轉(zhuǎn)社?；鸬戎贫然菁懊裆?。二是資本預(yù)算安排惠及民生。三是為國家財(cái)政提供巨大稅源。四是承擔(dān)著不可替代的政治和社會責(zé)任。

第三，中央企業(yè)資本收益上繳比例如何確定、多少合適，這是關(guān)系企業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展的大問題，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，需要深入研究，慎重考慮，既要適應(yīng)國家調(diào)整國民收入分配格局的要求，又要處理好企業(yè)自身積累和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)系。

第四，現(xiàn)階段把握好國有資本經(jīng)營預(yù)算的使用方法和范圍，發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算的引導(dǎo)作用，將國有資本更多地向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中、向具有優(yōu)勢的大企業(yè)大集團(tuán)集中、向企業(yè)主業(yè)集中。當(dāng)前，由于歷史原因，國有企業(yè)存在債務(wù)負(fù)擔(dān)、冗員負(fù)擔(dān)和社會責(zé)任負(fù)擔(dān)等包袱。據(jù)估算，僅中央企業(yè)廠辦大集體人員安置費(fèi)用一項(xiàng)每年高達(dá)1000億元左右，中央企業(yè)煉油、電力等企業(yè)為穩(wěn)定物價(jià)，承擔(dān)著因國家價(jià)格政策不到位而造成的巨額虧損壓力。因此，加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算改革措施的有效和落實(shí)至關(guān)重要。

10月25日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于2018年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》，內(nèi)容包括，2018年中央國有資本經(jīng)營編制范圍；主要財(cái)務(wù)指標(biāo)；收入預(yù)算；支出預(yù)算。其中，2018年中央國有資本經(jīng)營收入預(yù)算數(shù)為1376.82億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長76.66億元，增長5.9%。主要根據(jù)2017年中央企業(yè)歸屬母公司所有者凈利潤增長情況和新疆兵團(tuán)所屬企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理等因素測算安排。

綜上所述，國有資本經(jīng)營預(yù)算是我國政府宏觀調(diào)控的重要輔助手段，唯有國有資本經(jīng)營預(yù)算建立在國有資本投資和運(yùn)營基礎(chǔ)上，才能充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用和杠桿效應(yīng)，確保我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。我們只有下大力氣解決問題，搞好國有企業(yè)收入分配制度改革、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、合理配置國有資本，才能促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、提高企業(yè)核心競爭力。