內(nèi)審視角下行政單位合同管理風(fēng)險(xiǎn)防控探討

許寧寧

（中華人民共和國(guó)杭州海事局，浙江 杭州 310008）

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治環(huán)境下，行政單位作為具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的獨(dú)立法人，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)。合同是單位各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中明確雙方權(quán)利義務(wù)的主要載體，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理，有助于提高行政單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范性，提升內(nèi)部管理水平；有助于保障單位合法權(quán)益，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)利益最大化；有助于控制經(jīng)辦和審批人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)，減少職務(wù)犯罪的可能性。隨著行政單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范水平進(jìn)一步提高，簽訂經(jīng)濟(jì)合同的頻率和合同標(biāo)的規(guī)模呈逐年上升的態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理、防控合同風(fēng)險(xiǎn)成為單位內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、合同管理流程中的審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)

內(nèi)部審計(jì)作為行政單位提升內(nèi)部管理水平的重要抓手，在監(jiān)督經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性、及時(shí)反饋內(nèi)控信息、促進(jìn)完善制度體系建設(shè)等方面具有不可替代的作用，同時(shí)也是降低單位經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)、防范工作人員廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效保障。

行政單位的經(jīng)濟(jì)合同以購(gòu)置資產(chǎn)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、工程建設(shè)等內(nèi)容居多，各單位流程略有差異，但總體而言較類(lèi)似。實(shí)際操作中，經(jīng)濟(jì)合同管理，涵蓋確定合同相對(duì)人（含招標(biāo)）、合同起草與會(huì)簽、合同簽訂、合同執(zhí)行、合同變更、合同結(jié)算、合同歸檔等工作。行政單位的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)不僅要對(duì)合同執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)，更需將審計(jì)關(guān)口前移，使審計(jì)監(jiān)督貫穿合同管理的始終，從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)（詳見(jiàn)圖1）。

（一）合同內(nèi)容與招投標(biāo)結(jié)果是否一致

項(xiàng)目金額達(dá)到國(guó)家招投標(biāo)規(guī)定或者各單位內(nèi)部制度要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定貨物、服務(wù)或工程的合同相對(duì)人。為防止中標(biāo)單位與經(jīng)辦部門(mén)或個(gè)人串通，通過(guò)較低價(jià)中標(biāo)后，以與中標(biāo)不一致或明顯存在法律漏洞和權(quán)利義務(wù)瑕疵的內(nèi)容簽訂合同，內(nèi)部審計(jì)在合同簽訂階段應(yīng)關(guān)注合同內(nèi)容與招投標(biāo)結(jié)果是否一致。如有條件，內(nèi)審部門(mén)還應(yīng)介入招投標(biāo)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

（二）重大合同是否領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策

圖1 行政單位合同流程圖

單位經(jīng)濟(jì)合同管理是否根據(jù)合同金額或其他重要因素實(shí)行分級(jí)管理，區(qū)別一般合同、重大合同、特別重大合同。對(duì)于金額較大、內(nèi)容復(fù)雜的合同是否經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批；對(duì)于特別重大合同是否經(jīng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)論證并由領(lǐng)導(dǎo)班子集體科學(xué)決策，決策記錄是否齊全，并在單位制度層面有“三重一大”等長(zhǎng)效機(jī)制保障。同時(shí)，需關(guān)注是否存在將重大合同拆分成多個(gè)小合同以規(guī)避有關(guān)規(guī)定、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的情況。

（三）合同簽訂人是否經(jīng)授權(quán)

經(jīng)濟(jì)合同經(jīng)一定審批程序后，對(duì)外簽訂。關(guān)注合同簽訂人是否經(jīng)合規(guī)的書(shū)面手續(xù)授權(quán)或經(jīng)制度批量授權(quán)，防止部門(mén)和個(gè)人未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)權(quán)限以單位名義對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同、或違反規(guī)定以單位名義簽訂國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律禁止行政單位簽訂的合同（如行政單位不允許簽訂擔(dān)保合同），導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)利益受損。

（四）合同印章保管是否規(guī)范

合同印章保管不規(guī)范，將導(dǎo)致存在發(fā)生經(jīng)辦人員未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)權(quán)限擅自對(duì)外簽訂合同謀取個(gè)人不正當(dāng)利益的可能，使單位面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，致使單位利益、信譽(yù)、形象受損的嚴(yán)重后果，尤其是行政單位一定程度上代表了國(guó)家和政府形象，對(duì)外行使權(quán)利義務(wù)應(yīng)特別謹(jǐn)慎。

（五）合同履行中重大變更手續(xù)是否齊全

關(guān)注對(duì)合同條款未明確約定的事項(xiàng)是否及時(shí)協(xié)議補(bǔ)充，合同履行過(guò)程中發(fā)生重大變更是否按規(guī)定程序辦理合同變更或合同解除。重大變更不能以執(zhí)行部門(mén)口頭或簡(jiǎn)單的通知為依據(jù)，不僅要簽訂補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議仍需經(jīng)合同會(huì)簽程序嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)于重大追加支出項(xiàng)目，追加部分如達(dá)到政府采購(gòu)或招投標(biāo)等國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)手續(xù)，不可擅自簡(jiǎn)化操作。

二、行政合同管理的制度設(shè)計(jì)

內(nèi)部審計(jì)不僅要監(jiān)督單位經(jīng)濟(jì)合同管理執(zhí)行的有效性，同時(shí)需關(guān)注經(jīng)濟(jì)合同管理制度設(shè)計(jì)的合理性和有效性。經(jīng)濟(jì)合同的簽訂往往涉及法律、財(cái)經(jīng)、合同主體資信、專(zhuān)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等諸多內(nèi)外部因素，行政單位宜采取多部門(mén)聯(lián)合會(huì)簽流程，嚴(yán)把審批關(guān)。

經(jīng)濟(jì)合同管理一般涉及以下部門(mén)職責(zé)分工：1.經(jīng)辦部門(mén)，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)合同前期談判、合同條款草擬、合同執(zhí)行等工作，主要包括合同訂立前履行必要采購(gòu)手續(xù)，對(duì)方資信調(diào)查，合同標(biāo)的的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等合同具體情況把關(guān)。2.法務(wù)部門(mén)，負(fù)責(zé)審核經(jīng)濟(jì)合同是否存在違法、違約風(fēng)險(xiǎn)，主要包括合同簽訂是否符合法律法規(guī)要求，條款的運(yùn)用是否平等，是否存在違法風(fēng)險(xiǎn)等。3.財(cái)務(wù)部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)合同資金支付及執(zhí)行情況把關(guān)，主要包括合同價(jià)款支付合理性、可行性、合規(guī)性，履約保證金、質(zhì)量保證金、違約賠償?shù)葪l款的合理性。4.監(jiān)督部門(mén)，內(nèi)審、紀(jì)檢部門(mén)等，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)合同簽訂、執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)督。5.歸口部門(mén)，根據(jù)單位實(shí)際情況，設(shè)立合同歸口管理部門(mén)，負(fù)責(zé)審查合同會(huì)簽程序是否完備，修改意見(jiàn)是否落實(shí)，合同檔案管理和合同印章管理等。

不相容崗位相分離，形成相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部制衡機(jī)制，是預(yù)防發(fā)生舞弊等行為的有效內(nèi)控手段。因此，內(nèi)部審計(jì)關(guān)注單位合同管理制度是否建設(shè)完善、合同管理的部門(mén)職責(zé)是否分工明確、合同授權(quán)審批程序是否有效開(kāi)展的同時(shí)，還需關(guān)注單位是否做到不相容崗位相分離，實(shí)現(xiàn)授權(quán)審批與業(yè)務(wù)經(jīng)辦崗位相分離、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)核算崗位相分離、款項(xiàng)結(jié)算與檔案保管崗位相分離等。

三、合同管理風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及對(duì)策

經(jīng)濟(jì)合同管理風(fēng)險(xiǎn)包括單位的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人廉政風(fēng)險(xiǎn)等?；陂L(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)合同內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐，筆者總結(jié)了經(jīng)濟(jì)合同管理各階段的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并據(jù)此針對(duì)性地提出風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

（一）合同準(zhǔn)備階段

經(jīng)濟(jì)合同前期準(zhǔn)備階段，包括了合同的立項(xiàng)、合同相對(duì)人的確定、談判或招投標(biāo)①應(yīng)招投標(biāo)或政府采購(gòu)的業(yè)務(wù)，未按規(guī)定程序招投標(biāo)或政府采購(gòu)，屬于重大風(fēng)險(xiǎn)，但不屬于合同風(fēng)險(xiǎn)范疇，因此本文未涉及。等環(huán)節(jié)，是做出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策階段，也是合同管理的起點(diǎn)，較大程度上決定了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)能否最終達(dá)到預(yù)期效果。該階段的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：1.需訂立合同的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)未訂立合同；2.未充分了解合同相對(duì)人的主體資格、履約能力等情況，即簽訂合同；3.重大合同，未經(jīng)集體研究決策。

針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防控對(duì)策有：1.單位加強(qiáng)法律法規(guī)及規(guī)章制度的宣貫力度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和經(jīng)濟(jì)合同經(jīng)辦人員的法治意識(shí)和集體決策意識(shí)；2.單位制定合同管理相關(guān)制度，明確必須要簽訂合同的情況或條件；3.合同執(zhí)行部門(mén)加強(qiáng)對(duì)合同相對(duì)人主體資格、履行能力等情況的確認(rèn)審核；4.單位建立科學(xué)、民主、高效的議事規(guī)則，明確需集體決策的事項(xiàng)；5.涉及復(fù)雜技術(shù)的合同，應(yīng)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c。

（二）合同會(huì)簽階段

經(jīng)濟(jì)合同會(huì)簽階段，包括合同的會(huì)簽審批、合同的授權(quán)、合同的簽訂等環(huán)節(jié)，是合同管理內(nèi)部控制的核心步驟，以確保單位權(quán)益得到有效保障，避免單位因所簽訂的合同面臨經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)。該階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，主要表現(xiàn)在：1.合同未按規(guī)定流程會(huì)簽審批；2.會(huì)簽部門(mén)職責(zé)不清、把關(guān)不嚴(yán)，致使合同的合法性、嚴(yán)密性、可行性等方面存在瑕疵；3.合同內(nèi)容與招投標(biāo)內(nèi)容不一致；4.部門(mén)或個(gè)人未經(jīng)授權(quán)或超權(quán)限對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同；5.合同印章保管不規(guī)范。

針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，應(yīng)對(duì)措施有：1.建立健全合同會(huì)簽制度，明確會(huì)簽流程；2.明確各會(huì)簽部門(mén)職責(zé)，同時(shí)合同經(jīng)辦部門(mén)應(yīng)對(duì)各會(huì)簽部門(mén)據(jù)部門(mén)職責(zé)權(quán)限提出的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)進(jìn)行修改反饋；3.加強(qiáng)合同歸口管理職責(zé)，歸口部門(mén)應(yīng)全面檢查合同會(huì)簽流程是否齊全合規(guī)、相關(guān)會(huì)簽意見(jiàn)是否已落實(shí)，對(duì)通過(guò)招投標(biāo)的合同確保合同與中標(biāo)內(nèi)容一致；4.強(qiáng)化合同授權(quán)機(jī)制，建議單次書(shū)面授權(quán)，為提高工作效率也可結(jié)合合同分級(jí)管理采用不同程度的批量授權(quán)形式；5.加強(qiáng)印章保管和使用管理，做到不相容崗位相分離；6.推廣經(jīng)濟(jì)合同格式范本，減少合同條款缺項(xiàng)等情況。

（三）合同執(zhí)行階段

經(jīng)濟(jì)合同執(zhí)行階段，包括合同履行跟蹤、合同變更管理、合同結(jié)算支付等環(huán)節(jié)，是合同管理發(fā)揮作用、確保合同效果落在實(shí)處的重要階段。該階段的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：1.合同監(jiān)督缺位，未對(duì)合同執(zhí)行情況予以跟蹤，導(dǎo)致合同出現(xiàn)履約風(fēng)險(xiǎn)；2.未按規(guī)定對(duì)合同履行中重大變更或中止、解除合同簽訂補(bǔ)充協(xié)議；3.未及時(shí)發(fā)現(xiàn)違約行為，并積極采取補(bǔ)救措施；4.未按合同約定條件付款、超額付款或提前付款；5.出現(xiàn)合同糾紛時(shí)，未及時(shí)采取措施減少單位損失，未恰當(dāng)追究對(duì)方違約責(zé)任。

針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防控對(duì)策如下：1.合同執(zhí)行部門(mén)加強(qiáng)對(duì)合同相對(duì)人后續(xù)履約能力的持續(xù)跟蹤，嚴(yán)格監(jiān)督合同執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量；2.根據(jù)合同執(zhí)行過(guò)程中的變化，在出現(xiàn)執(zhí)行與原合同出現(xiàn)重大差異時(shí)，及時(shí)采取合同中止、解除、變更等措施，并簽訂補(bǔ)充協(xié)議；3.合同執(zhí)行部門(mén)應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)對(duì)方違約行為，迅速反應(yīng)，第一時(shí)間積極采取措施，將引起的損失降至最??；4.嚴(yán)格按照合同訂立的付款條件支付進(jìn)度款，財(cái)務(wù)部門(mén)嚴(yán)格審核資金支付條件，對(duì)于存在資金風(fēng)險(xiǎn)的可拒絕支付；5.大型項(xiàng)目采取跟蹤審計(jì)方式，執(zhí)行過(guò)程各個(gè)重要環(huán)節(jié)和支付節(jié)點(diǎn)上內(nèi)部審計(jì)把關(guān)確認(rèn)；6.出現(xiàn)合同糾紛時(shí)，及時(shí)采取補(bǔ)救措施減少單位損失，法務(wù)部門(mén)參與并采取恰當(dāng)方式追究對(duì)方違約責(zé)任。

（四）合同歸檔階段

合同歸檔管理階段，包括合同檔案整理、合同追蹤考核等環(huán)節(jié)，是合同管理基礎(chǔ)工作規(guī)范化的一部分，主要工作職責(zé)在合同歸口管理部門(mén)。該階段的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：1.合同未及時(shí)登記造冊(cè)；2.歸檔合同與具體執(zhí)行合同不一致；3.合同原件未及時(shí)整理歸檔；4.合同歸檔與合同款支付崗位未分離；5.合同追蹤考核缺失，致使執(zhí)行效果不理想甚至造成單位損失。

針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防控對(duì)策有：1.設(shè)置合同管理崗位，專(zhuān)人負(fù)責(zé)合同檔案管理相關(guān)工作，規(guī)范合同登記及合同印章管理；2.合同歸口部門(mén)加強(qiáng)合同歸檔審查，全面檢查合同會(huì)簽流程是否齊全合規(guī)，相關(guān)意見(jiàn)是否已落實(shí)，合同加蓋騎縫章，避免合同被更換；3.合同歸口部門(mén)及時(shí)收回合同原件，明確合同管理相關(guān)要求，及時(shí)整理歸檔；4.按內(nèi)控不相容崗位相分離原則，實(shí)行合同簽訂、歸檔與支付崗位分離，財(cái)務(wù)部門(mén)不得兼合同歸口部門(mén)；5.建立合同追蹤考核制度，落實(shí)合同問(wèn)責(zé)問(wèn)效機(jī)制，定時(shí)分析合同履行效果，避免內(nèi)控程序流于形式。