我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的演變與走向

章熙春 殷越

摘 要： 安全生產(chǎn)監(jiān)管直接關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全和平安中國建設(shè)，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)是持續(xù)改進和提高安全生產(chǎn)水平的內(nèi)在需要和組織保障。在以制度變遷理論為視角構(gòu)建的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制解釋框架的基礎(chǔ)上，從制度變遷的制度需求和制度供給維度出發(fā)，對我國安全監(jiān)管體制變遷的動因和效果進行了系統(tǒng)分析，并根據(jù)當前安全生產(chǎn)監(jiān)管體制存在的問題提出我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制改革的可能路徑。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)監(jiān)管體制；歷史演變；未來走向；制度變遷

中圖分類號： X922-2 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2018）05-0098-08

doi：10-19366/j-cnki-1009-055X-2018-05-011

安全生產(chǎn)直接關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全和平安中國建設(shè)，無論如何強調(diào)都不為過。黨的十九大報告明確指出：“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。”不斷改革和完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制是持續(xù)改進和提高安全生產(chǎn)水平的內(nèi)在需要和組織保障。根據(jù)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的特點和需要，不斷改革完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，意義重大。

一、安全生產(chǎn)監(jiān)管體制演變的解釋框架

（一）不同視角下安全生產(chǎn)監(jiān)管體制演變的解釋

中華人民共和國成立以來，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制經(jīng)歷了曲折而緩慢的演變過程。國內(nèi)學術(shù)界對此進行梳理分析的視角主要有三類：一是以經(jīng)濟快速發(fā)展引發(fā)的安全生產(chǎn)事故周期性變化為依據(jù)，認為經(jīng)濟快速發(fā)展必然導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故數(shù)量急劇上升以及相應(yīng)的監(jiān)管體制的適應(yīng)性變化。顏峻（2017）構(gòu)建了事故死亡率時間序列的分階段回歸模型，描述自1978年以來事故死亡率變化趨勢分階段的波動特征[1]。劉祖德等（2013）研究認為安全生產(chǎn)情況隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平變化，呈非對稱拋物線函數(shù)關(guān)系，大致可分為四個階段：初級生產(chǎn)階段、工業(yè)化初期階段、工業(yè)化中期階段、工業(yè)化后期階段，安全生產(chǎn)事故發(fā)生狀況在各個階段有所不同[2]。二是按照國家經(jīng)濟政治形勢來劃分。例如，劉鐵民（2009）將安全監(jiān)管體制的發(fā)展劃分為安全生產(chǎn)初始期、“大躍進”調(diào)整期、“文革”動亂期、改革開放期、市場經(jīng)濟期和新世紀時期六個歷史階段[3]2；李毅中將我國安全生產(chǎn)的發(fā)展劃分為三個時期：安全生產(chǎn)方針和管理體制初創(chuàng)時期、受“文革”沖擊時期、恢復(fù)和創(chuàng)新發(fā)展時期[4]。三是以是否系統(tǒng)地建設(shè)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標準體系為依據(jù)。栗繼祖等（2009）根據(jù)安全生產(chǎn)監(jiān)管是行政主導(dǎo)還是法律主導(dǎo)提出了兩階段論：第一個階段即計劃經(jīng)濟階段（1949—1991年），安全生產(chǎn)監(jiān)管以行政手段為主；第二階段即市場經(jīng)濟階段（始于1992年），安全生產(chǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ茷橹鲗?dǎo)，依法管理[5]。

綜上所述，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的變化隨著安全生產(chǎn)法規(guī)的變化而有所調(diào)整，受當時政治經(jīng)濟環(huán)境的密切影響。上述研究都針對我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制演變提出了分段方法，但缺乏有說服力的理論解釋。

（二）制度變遷理論視角下的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制

所謂制度是指“設(shè)定的用以塑造人類互動的約束”，既包括正式的約束，如憲法、其他法律等，也包括非正式的約束，如規(guī)范、慣例、行為準則等。制度在約束行為體的同時，也有益于行為體，能降低交易成本和不確定性，增進社會福利。制度變遷可以看作是制度從無到有、完善更新的動態(tài)過程。

諾思提出“相對價格”變化是制度變遷的根源[6]112，一旦制度環(huán)境的變化導(dǎo)致制度不均衡，利益格局發(fā)生變化，利益主體的預(yù)期凈收益超過成本，就會不斷博弈追求潛在獲利機會，以此促使制度變遷。林毅夫認為制度變遷有兩種途徑：既可以由制度需求主導(dǎo)，在制度不均衡時自下而上地自發(fā)形成，即誘致性制度變遷；也可以由制度供給主導(dǎo)，政府追求租金最大化而頒布法律、政策等，自上而下地強制進行，即強制性制度變遷[7]。如果基層行為主體因潛在獲利機會而產(chǎn)生自發(fā)的制度需求，影響決策者安排新制度達成帕累托改善，這個制度變遷過程往往就是誘致性制度變遷。相反，如果制度變遷能夠提高社會整體福利，但會導(dǎo)致至少一方利益受損，制度需求就難以自發(fā)形成，需要依靠政府權(quán)威推動。

我國安全監(jiān)管體制變遷核心要素包括：制度環(huán)境，即根本性的政治、社會和法律規(guī)則；制度安排，即有關(guān)安全監(jiān)管的法律法規(guī)、方針政策等；初級行動團體，是可以發(fā)起制度變遷、提供制度權(quán)威和合法化的決策單位，即中央政府；次級行動團體，是負責具體監(jiān)管事務(wù)的各基層機構(gòu)，由于潛在利益而產(chǎn)生制度需求[8]。在安全監(jiān)管體制的演變過程中，制度環(huán)境變化改變制度供給和制度需求的平衡，為制度變革提供機遇窗口[9]。因此制度變遷的動態(tài)機制主要包含以下兩個維度：制度供給和制度需求，制度變化可以視為供給者和需求者共同作用的結(jié)果，在制度分析中要明確兩者的政治權(quán)力。影響制度供給的主要因素包括政治系統(tǒng)提供新制度安排的意愿和能力；影響制度需求的主要因素包括產(chǎn)品與要素之間相對價格的變化、憲政秩序變化、技術(shù)水平和市場規(guī)模。制度供給類似于公共產(chǎn)品，具有外部性，是有限的，所以制度變遷的成本與收益之比對促進或推遲制度變遷起關(guān)鍵作用，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情形下，行為主體才會推動制度變遷?，F(xiàn)行的制度決定了制度變遷成本與收益的對比，路徑依賴會影響未來的制度演變。

二、我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的歷史變遷

為了更清晰地觀察每階段的安全生產(chǎn)形勢變化和安全監(jiān)管體制改革有哪些進步或不足之處，本文結(jié)合我國安全監(jiān)管各階段背景，從制度需求和制度供給的維度分析不同階段制度變遷的動因和方式，闡述制度變遷給體制帶來的影響。改革開放前后，制度環(huán)境急劇變化，制度安排大幅改變，各個階段制度變遷的動因和方式顯著不同。制度變遷的影響體現(xiàn)在體制上，不論是組織職能、權(quán)力配置還是運行方式都存在明顯差異。因此以不同的制度變遷動因為依據(jù)，將我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制以1979年為界分為兩個階段：集權(quán)化安全生產(chǎn)監(jiān)管體制和分權(quán)化安全生產(chǎn)監(jiān)管體制。

（一）集權(quán)化安全生產(chǎn)監(jiān)管體制

集權(quán)化階段安全監(jiān)管是在計劃經(jīng)濟體制下實行的，強制性制度變遷的特征明顯。安全生產(chǎn)監(jiān)管體制體現(xiàn)為“行業(yè)管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”。在此階段設(shè)立的部門、頒布的法律法規(guī)，初步形成了我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，是制度變遷的起始階段，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制從無到有。法律制度環(huán)境的完善程度加強，行政監(jiān)管職能集中于各級勞動部門，但其他主體參與程度較低。中央政府是最主要的制度供給者，政府幾乎是安全監(jiān)管工作中唯一的發(fā)言人。

中華人民共和國成立初期，百廢待興，中央和地方政府、國有企業(yè)和人民群眾都希望減少事故、避免損失，制度變遷主體有總體相通的建立安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的制度需求，開始建立安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，保障生產(chǎn)安全。第一部《中華人民共和國憲法》明文規(guī)定“改善勞動條件和工資待遇”。安全生產(chǎn)制度開始建立，成立勞動部負責監(jiān)督指導(dǎo)安全生產(chǎn)工作，職責初步確定。國家為國計民生、追求社會福利最大化而頒布和設(shè)立了一系列政策法令和部門機構(gòu)。1950年機構(gòu)設(shè)置進一步完善，勞動部下設(shè)勞動保護司，地方相應(yīng)設(shè)勞動保護處、科、股，政府各行業(yè)主管部門也開始設(shè)立安全監(jiān)管機構(gòu)。1951年第二次全國勞動保護工作會議提出“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”的安全生產(chǎn)方針，擬訂諸多相關(guān)草案[10]。1955年勞動部內(nèi)又設(shè)鍋爐安全檢查總局[11]，1956年勞動保護司改為勞動保護局，國家頒布“三大規(guī)程”作為安全監(jiān)管工作的規(guī)范和標準。具有濃厚行政指導(dǎo)色彩的體制能夠有效調(diào)配資源，我國安全生產(chǎn)度過一段相對平穩(wěn)的時期。

然而“大躍進”時期忽視客觀規(guī)律，安全監(jiān)管工作受到錯誤批判，相關(guān)機構(gòu)例如鍋爐安全檢查總局被裁撤，職責不明導(dǎo)致安全事故頻繁發(fā)生。以工礦國企為例，1958年到1960年這一時期事故死亡人數(shù)出現(xiàn)明顯高峰。雖然安全監(jiān)管一般來講是強制性的監(jiān)管行為，體制的變遷離不開政府自上而下地推動，但是集權(quán)化安全生產(chǎn)監(jiān)管體制明顯地顯露出強制性制度變遷的弊端。新制度出臺速度快、實施推動力度大的同時，存在信息不對稱、脫離現(xiàn)實而且低效等問題。制度變遷并非基于制度需求，再通過制度變遷主體利益博弈最終達成一致，而是基于高度集權(quán)的體制和政治環(huán)境因素，因此難免產(chǎn)生一些極端的制度安排。尤其在“文革”時期，政治經(jīng)濟動蕩，生產(chǎn)秩序混亂，安全生產(chǎn)和監(jiān)管停滯后退；勞動保護、安全生產(chǎn)規(guī)章制度被認為是“活命哲學”而受到批判[12]；大量機構(gòu)被裁撤合并，勞動部與國家計劃委員會等九個單位合組為國家計劃革命委員會。由于決策單位無理性裁撤相關(guān)機構(gòu)，安全監(jiān)管的權(quán)責主體不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)安全生產(chǎn)工作無人負責的情況，嚴重破壞了安全生產(chǎn)監(jiān)管體制。同樣以工礦國企為例，1970年到1979年，事故傷亡慘重，死亡人數(shù)出現(xiàn)高峰（見圖1）。

集權(quán)化體制下，中央高度集權(quán)，地方缺乏必要的自主權(quán)。橫向上，勞動部門既行使安全監(jiān)管綜合管理權(quán)，也行使監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，其他各行業(yè)主管部門行使監(jiān)督監(jiān)察權(quán)。在計劃經(jīng)濟初期，這種依靠行業(yè)主管部門行政手段指導(dǎo)、管控安全生產(chǎn)的體制起到了積極的作用；縱向上，我國安全監(jiān)管權(quán)力配置的變化始終是隨著中央和地方權(quán)力配置的變化而變遷的，但地方?jīng)Q策權(quán)很有限，難以實現(xiàn)真正的分權(quán)。高度集中的計劃管理體制與完全占主體地位的國家和集體所有制經(jīng)濟形式相結(jié)合，行政集權(quán)和分權(quán)矛盾突出，即使中央多次嘗試行政性分權(quán)，但最終難免陷于“一統(tǒng)就死、一放就亂、一亂就統(tǒng)、一統(tǒng)就死”的怪圈?？傮w上中央監(jiān)管部門擁有絕對話語權(quán)，地方只能行使中央授予的權(quán)力。安全生產(chǎn)監(jiān)管的決策權(quán)主要集中在中央一級部門，地方只能完全服從和忠實執(zhí)行中央制定的政策。

（二）分權(quán)化安全生產(chǎn)監(jiān)管體制

分權(quán)化階段計劃經(jīng)濟開始向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，并與社會觀念相互作用。制度環(huán)境變化改變了政府考慮收益的因素。制度安排開始體現(xiàn)誘致性制度變遷的作用，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)生質(zhì)的改變。地方擁有更大的自主權(quán)，體現(xiàn)了分權(quán)化的趨勢。安全生產(chǎn)監(jiān)管體制主體構(gòu)成可以概括為“企業(yè)負責、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”。

1978年末，我國實行改革開放政策，傳統(tǒng)的計劃式管理體制被改變。十一屆三中全會后安全生產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系得到重建，恢復(fù)設(shè)立原有的勞動保護機構(gòu)，確立了“安全第一，預(yù)防為主”的方針。從制度需求的角度看，產(chǎn)品和要素相對價格發(fā)生變化，工傷賠償標準不斷提高，安全生產(chǎn)事故追責越來越受到重視，使得安全生產(chǎn)監(jiān)管的激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，企業(yè)要降低事故成本，政府要改善監(jiān)管績效，制度變遷和體制改革的需求出現(xiàn)。因此，《中華人民共和國刑法》等法律法規(guī)先后出臺，對安全生產(chǎn)事故的追責和量刑作了明確的規(guī)定；從1981年開始，國家技術(shù)監(jiān)督局頒布了一系列勞動安全國家標準，一方面為安全生產(chǎn)監(jiān)管提供了明確的技術(shù)依據(jù)，另一方面推動了安全防護技術(shù)水平的提高。由此出現(xiàn)了通過政策傾斜引導(dǎo)企業(yè)參與安全管理和運用先進技術(shù)的制度需求，是安全生產(chǎn)監(jiān)管體制創(chuàng)新的直接誘導(dǎo)之一[13]136。

中央向地方分權(quán)和多元主體的參與，培育了誘致性制度變遷的土壤，是區(qū)分集權(quán)化與分權(quán)化安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的關(guān)鍵特征。從制度需求的角度看，我國的憲政秩序發(fā)生了變革。政府減少了對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，開始采用間接管理、宏觀調(diào)控的方式，行政管理體制也相應(yīng)發(fā)生了變化，建設(shè)服務(wù)型政府、簡政放權(quán)成為新方向，市場和地方政府擁有更大的自主權(quán)。多元化利益主體形成后，從片面追求社會一致利益變成了多元利益主體之間產(chǎn)生利益沖突和博弈。1982年，新憲法規(guī)定了職權(quán)劃分的總原則：“遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，確定了兩級立法體制，擴大地方權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)。《中華人民共和國地方組織法》進一步擴大了地方行政機關(guān)的職權(quán)范圍。國務(wù)院發(fā)布了《礦山安全條例》等重要法規(guī)，各省級人大或政府也相繼頒布了地方勞動保護條例，凸顯安全監(jiān)管中的人文關(guān)懷。分權(quán)化體制注重誘致性制度變遷的作用，與強制性制度變遷相比更加溫和，但變遷的時間周期長，更易陷入制度變遷的時滯。制度環(huán)境急劇變化，但監(jiān)管體制沒能與制度環(huán)境相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了一些安全事故隱患。20世紀80年代國家放開資源開采控制權(quán)，涌現(xiàn)出企業(yè)承包租賃等多種經(jīng)營方式。但安全監(jiān)察機構(gòu)無法適應(yīng)高速增長的工作需要，企業(yè)的主體責任也沒有明顯體現(xiàn)，在追責不到位、約束不足的情況下片面追求利潤，不注重甚至縮減安全投入，帶來巨大隱患，違規(guī)超負荷開采小礦坑數(shù)大幅增加。這些安全隱患導(dǎo)致了嚴重后果，尤其體現(xiàn)在1988年工礦國企事故死亡人數(shù)攀升上（見圖1）。因此國務(wù)院于1991年頒布了《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》，確定了各類事故查處程序，使得對企業(yè)的事中和事后監(jiān)管有章可循。1993年國務(wù)院正式提出了要構(gòu)建“企業(yè)負責、行業(yè)管理、國家監(jiān)察和群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，開始明確企業(yè)責任。