基層治理視域下城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展的歷史、矛盾及其消解

張海

摘要：回顧我國社區(qū)服務(wù)30年發(fā)展，社區(qū)服務(wù)在特定的基層治理框架下，圍繞基層治理的現(xiàn)實(shí)需求發(fā)揮補(bǔ)充保障、增能社區(qū)、創(chuàng)新治理等功能。目前，社區(qū)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀同基層治理現(xiàn)代化的具體要求之間仍然存在差距，主要表現(xiàn)在：社區(qū)服務(wù)的快速轉(zhuǎn)型需求同傳統(tǒng)概念理解之間的矛盾、社區(qū)服務(wù)的公共化趨勢(shì)同分散型組織體系之間的矛盾、社區(qū)服務(wù)的品質(zhì)化發(fā)展同服務(wù)傳輸阻滯之間的矛盾。為此，新時(shí)期的社區(qū)服務(wù)需堅(jiān)持以居民為中心完成服務(wù)再造。

關(guān)鍵詞：基層治理；社區(qū)服務(wù)；社區(qū)

中圖分類號(hào)：C912.83 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2018）05-0134-006

黨的十九大報(bào)告提出：加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。在過去30年里，我國以社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵的擴(kuò)展、服務(wù)體系的完善以及服務(wù)能力的提升確保從“單位制”中轉(zhuǎn)移出來的單位人既可以享受到基本的社會(huì)福利，也能夠逐漸獲得個(gè)性化的社會(huì)服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)在某種形式上的再組織。[1]如何發(fā)揮社區(qū)服務(wù)在完善基層治理體系、提高基層治理能力中的積極作用，成為值得討論的議題。本文以上海市的社區(qū)服務(wù)發(fā)展為例，在其發(fā)展的歷史軌跡中探明未來的發(fā)展方向。

一、基層治理視域下社區(qū)服務(wù)治理功能的歷史評(píng)析

（一）社區(qū)服務(wù)發(fā)展初期與補(bǔ)缺保障功能的發(fā)揮

社區(qū)服務(wù)的概念是在我國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史背景下提出的，在“有事找單位”向“有事找社區(qū)”轉(zhuǎn)變的觸動(dòng)下，大量的社會(huì)服務(wù)需求得以產(chǎn)生。鑒于市場(chǎng)發(fā)育不充分，政府服務(wù)能力有限的現(xiàn)實(shí)，我國急需通過一種新型的服務(wù)形式予以滿足。社區(qū)服務(wù)因此呼之欲出。所謂的社區(qū)服務(wù)是指在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)和組織社區(qū)內(nèi)的成員開展互助活動(dòng)，解決本社區(qū)的問題，它的目的就在于調(diào)解人際關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾，創(chuàng)造一個(gè)和諧、良好的社會(huì)環(huán)境。[2]

從當(dāng)時(shí)上海的社區(qū)服務(wù)實(shí)踐來看，社區(qū)服務(wù)彌補(bǔ)了社會(huì)快速轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)保障體系的漏洞：第一，明確社區(qū)服務(wù)的供給主體。上海市依托街居制的基本架構(gòu)，將社區(qū)服務(wù)作為居委會(huì)和街道辦事處的主要職責(zé)。 [3]此外，將社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)納入政府實(shí)事項(xiàng)目，在短短幾年時(shí)間里形成了以社區(qū)服務(wù)中心為骨干，以便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為基礎(chǔ)，縱分層次、橫結(jié)網(wǎng)絡(luò)、梯次配置、輻射全市、方便居民的設(shè)施服務(wù)群。[4]第二，緩解居民日常生活不便與困難。在當(dāng)時(shí)，全市共有12個(gè)區(qū)級(jí)社區(qū)服務(wù)中心，113個(gè)街道（鎮(zhèn)）建立社區(qū)服務(wù)中心，2838個(gè)居委會(huì)中建立了社區(qū)服務(wù)分中心。[5]硬件建設(shè)經(jīng)費(fèi)由市、區(qū)政府專項(xiàng)投入；社區(qū)服務(wù)資金以街道自籌為主、社會(huì)捐助、社區(qū)服務(wù)盈余為補(bǔ)充。社區(qū)服務(wù)內(nèi)容不僅涵蓋社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)幫困、民政福利服務(wù)以及修理、飲食、醫(yī)療保健等便民利民服務(wù)，也涉及職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)、信息咨詢、心理衛(wèi)生等新興中介服務(wù)領(lǐng)域。居民日常生活困難得到了緩解性滿足。第三，緩解社會(huì)就業(yè)壓力。社區(qū)服務(wù)的發(fā)展與繁榮，也先后緩解了返城知識(shí)青年和其他落實(shí)政策返城人員的就業(yè)問題，以及國企改革帶來的下崗職工就業(yè)安置壓力。第四，拓寬街道經(jīng)費(fèi)渠道。社區(qū)服務(wù)需求的大量存在，以及區(qū)、街財(cái)稅包干制度的推行，讓街道經(jīng)濟(jì)逐步繁榮。從事社區(qū)服務(wù)的街道企業(yè)，占全市街道企業(yè)總數(shù)的70%左右。[6]

（二）社區(qū)服務(wù)升級(jí)發(fā)展與增能社區(qū)功能的發(fā)揮

隨著體制改革的不斷深入，我們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代社區(qū)是在松散的人群里，基于共同的需求滿足和利益實(shí)現(xiàn)而形成的構(gòu)成性社群。[7]因此，以服務(wù)來滿足居民生活需求，以服務(wù)來建立居民社區(qū)關(guān)系的聯(lián)結(jié)成為社區(qū)建設(shè)的必由之路。上海市在這一時(shí)期相繼出臺(tái)《關(guān)于完善社區(qū)服務(wù)促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下社區(qū)建設(shè)的若干意見》等文件，推動(dòng)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)生活服務(wù)中心建設(shè)，提升基層社區(qū)政務(wù)服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、文化服務(wù)、生活服務(wù)水平。

所謂社區(qū)建設(shè)，實(shí)際是強(qiáng)化社區(qū)要素，增進(jìn)社區(qū)機(jī)能的過程，是以社區(qū)為對(duì)象的增能過程。[8]從上海的實(shí)踐來看，社區(qū)服務(wù)成為增能社區(qū)的有力抓手。第一，促進(jìn)基層社區(qū)的成熟。上海市以社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，以及社區(qū)生活服務(wù)中心等服務(wù)實(shí)體的建設(shè)，將政務(wù)服務(wù)、文化服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、生活服務(wù)等全部納入到社區(qū)服務(wù)之中。第二，嘗試突破政府部門的職能壁壘。將“條”的服務(wù)資源向“塊”集中，勢(shì)必涉及政府各部門之間突破職能壁壘形成工作合力。上海市社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心建設(shè)之初包括100余個(gè)服務(wù)事項(xiàng)，涉及民政、人力資源與社會(huì)保障等10余個(gè)職能部門?！耙婚T式”的建設(shè)要求，為10余個(gè)政府部門的工作協(xié)作搭建了平臺(tái)。第三，推動(dòng)社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)。2010年，上海市社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的“社區(qū)服務(wù)超市”共有1000多個(gè)各類加盟服務(wù)單位，全年提供各類上門服務(wù)1.5萬余次。服務(wù)量是2003年的7倍。[9]2009—2010年度，上海市民政局創(chuàng)新福彩公益金使用辦法，資助社會(huì)組織開展社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目。當(dāng)年度成功招標(biāo)127個(gè)項(xiàng)目，274家社會(huì)組織參與了投標(biāo)，實(shí)際使用市區(qū)兩級(jí)資金3983萬多元。

（三）社區(qū)服務(wù)深化發(fā)展與創(chuàng)新治理功能的發(fā)揮

黨的十八大以來，以服務(wù)促進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，寓治理于服務(wù)之中成為推進(jìn)國家與社會(huì)治理現(xiàn)代化、保障和改善民生的必然要求。[10]2014年底上海市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》及六個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+6”文件），啟動(dòng)新一輪街鎮(zhèn)體制改革。公共服務(wù)成為街道辦事處三大核心職能之一，社區(qū)服務(wù)辦公室成為街道辦事處組織開展社區(qū)服務(wù)的核心職能部門。其他職能辦公室也將社區(qū)服務(wù)作為開展工作、履行職能的重要抓手。此外，除全市覆蓋的社區(qū)服務(wù)實(shí)體外，一些區(qū)縣、街道還嘗試在社區(qū)建立鄰里中心、睦鄰中心、市民驛站等“一站式”公共服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)化老年活動(dòng)室等公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)功能，為區(qū)域居民提供方便快捷的社區(qū)服務(wù)。

這一時(shí)期，社區(qū)服務(wù)對(duì)于治理體系完善和治理能力提升的作用主要表現(xiàn)在以下方面：第一，加大政府購買服務(wù)力度，激活社會(huì)力量。以上海市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)平臺(tái)工作為例，2017年，中標(biāo)項(xiàng)目186個(gè)，中標(biāo)金額5731.78萬元。從2009年至2017年，承接服務(wù)的社會(huì)組織累計(jì)有500余家。第二，通過探索“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務(wù)”，推動(dòng)資源系統(tǒng)整合。上海市社區(qū)服務(wù)中心開發(fā)的“e居社區(qū)”APP，探索線上、線下資源整合，民政內(nèi)部資源整合、民政與其他職能部門資源組合、政府與其他社會(huì)主體的跨界融合，著力打造社區(qū)服務(wù)全程閉環(huán)運(yùn)營的信息化平臺(tái)。第三，通過完善和優(yōu)化社區(qū)服務(wù)設(shè)施布局，提高服務(wù)治理效能。2016年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局出臺(tái)《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃》，社區(qū)服務(wù)設(shè)施按照距離細(xì)分為15分鐘、10分鐘、5分鐘三種可達(dá)類型，按照層次分為基礎(chǔ)保障類設(shè)施和品質(zhì)提升類設(shè)施，服務(wù)內(nèi)容涵蓋文教、衛(wèi)生、助老、體育、便民利民等類型。社區(qū)服務(wù)的便捷性和品質(zhì)化大大提高。

二、基層治理視域下社區(qū)服務(wù)發(fā)展的主要矛盾

（一）社區(qū)服務(wù)的快速轉(zhuǎn)型同傳統(tǒng)概念理解之間的矛盾

首先，社區(qū)服務(wù)屬性已經(jīng)發(fā)生蠕變。它不再是政府公共服務(wù)和市場(chǎng)商業(yè)服務(wù)的剩余或補(bǔ)缺，而是涵括社區(qū)公共服務(wù)、福利服務(wù)、準(zhǔn)商業(yè)服務(wù)、互助服務(wù)、志愿服務(wù)、商業(yè)服務(wù)。 [13]社區(qū)服務(wù)類型的豐富，隱含的是社區(qū)服務(wù)主體的多樣化，它不再只是社區(qū)居民和社區(qū)組織松散的志愿性的、互助性的、福利性的行為，而是政府、社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)居民在社區(qū)福利生產(chǎn)中的多元合作。它兼有“福利性”與“經(jīng)營性”，廣泛利用社區(qū)內(nèi)部與外部的資源，全面回應(yīng)社區(qū)居民的日常生活需求，諸如解決物業(yè)管理不善、環(huán)境污染、鄰里糾紛等問題。[11]

其次，政府在社區(qū)服務(wù)供給責(zé)任中的困惑。筆者在上海市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府的最大困惑是政府在社區(qū)服務(wù)中的責(zé)任邊界問題。產(chǎn)生這一困惑的原因主要是早期政府力量對(duì)社區(qū)服務(wù)的推動(dòng)，主要是解決社會(huì)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不充分而造成的社區(qū)服務(wù)需求延遲回應(yīng)。因此，政府力量的推動(dòng)應(yīng)該是臨時(shí)性和補(bǔ)缺性的，在社區(qū)商業(yè)不斷繁榮，社區(qū)公益力量不斷壯大之后，政府應(yīng)該從社區(qū)服務(wù)的直接供給中隱退。但近幾年，公共服務(wù)資源不斷下沉，基層公共服務(wù)職能不斷強(qiáng)化，社區(qū)公共服務(wù)成為社區(qū)服務(wù)的核心組成部分，政府在社區(qū)服務(wù)中的承擔(dān)也就越來越多。

再次，社區(qū)服務(wù)體系構(gòu)建面臨實(shí)踐困難。近幾年，上海市基層街鎮(zhèn)嘗試采用服務(wù)清單的形式，對(duì)社區(qū)內(nèi)各類服務(wù)資源、服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)供給目標(biāo)的清晰化，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的系統(tǒng)化，方便社區(qū)居民根據(jù)服務(wù)清單及其流程接受服務(wù)。[12]但社區(qū)服務(wù)清單的制定面臨一些實(shí)踐困難：從需求方面，家庭福利功能的弱化，使得居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的依賴程度不斷提高。此外，物質(zhì)生活水平的提高，也促使居民對(duì)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和品質(zhì)有更高的要求。從供給方面，政府的福利責(zé)任是在不斷提升的，社區(qū)商業(yè)和社區(qū)公益力量仍處在發(fā)展與壯大的階段，因此其介入社區(qū)服務(wù)的范疇仍處在動(dòng)態(tài)調(diào)整中，社區(qū)服務(wù)的供給格局尚不穩(wěn)定。

（二）社區(qū)服務(wù)的公共化趨勢(shì)同分散型組織體系之間的矛盾

第一，社區(qū)服務(wù)公共化趨勢(shì)及政府內(nèi)部分散組織體系的形成。目前，社區(qū)服務(wù)成為上海各政府職能部門在基層開展工作的重要形式，社區(qū)服務(wù)的公共屬性、福利屬性日漸增強(qiáng)，社區(qū)服務(wù)工作從原來的民政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向各職能部門的共同參與，社區(qū)服務(wù)的組織體系日趨分散。目前，上海市各街鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋或覆蓋率較高的服務(wù)中心包括：社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)黨員服務(wù)中心、社區(qū)志愿服務(wù)中心、社區(qū)生活服務(wù)中心、綜合為老服務(wù)中心、社會(huì)組織服務(wù)中心。這些服務(wù)中心分別由民政、文化、衛(wèi)生、組織部、文明辦等多個(gè)政府職能部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此外，工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)也通過加強(qiáng)在基層的服務(wù)陣地建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)功能。

第二，政府內(nèi)部分散組織體系與基層社區(qū)服務(wù)工作統(tǒng)籌能力弱化。分散的組織體系，易使得“小部門制”的職能分散和權(quán)力重疊問題凸顯。[13]這要求基層社區(qū)服務(wù)工作除了完成具體服務(wù)的實(shí)施之外，還要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服務(wù)工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。上海市在完成新一輪街道體制改革之后，將社區(qū)服務(wù)辦公室作為街道辦事處的內(nèi)設(shè)部門，似乎在制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)基層的社區(qū)服務(wù)工作的系統(tǒng)整合，但其職責(zé)仍只是負(fù)責(zé)若干職能條線的社區(qū)服務(wù)工作。與此同時(shí)，隨著各個(gè)職能條線加速公共服務(wù)的下沉，社區(qū)公共服務(wù)供給混亂、服務(wù)碎片化、重疊化、內(nèi)卷化，資源浪費(fèi)等問題客觀存在。

第三，社區(qū)服務(wù)多元參與模式仍欠成熟?，F(xiàn)代社區(qū)服務(wù)分散型組織體系的真正含義是由國家全面提供福利的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T綜合提供福利的模式。[14]在基層治理的語境下，它表現(xiàn)為基層的公共權(quán)威相互合作，共同管理基層社會(huì)政治生活，增進(jìn)基層民眾福祉和公共利益的過程。[15]但從目前的實(shí)踐來看，社區(qū)服務(wù)仍對(duì)政府的資源投入存在過度依賴。目前社區(qū)服務(wù)的主要模式是政府購買服務(wù)、政府直接提供、政府補(bǔ)貼服務(wù)等。這說明，各類社會(huì)力量還不是完整意義上的社區(qū)服務(wù)供給主體。

（三）社區(qū)服務(wù)品質(zhì)化發(fā)展同服務(wù)傳輸阻滯的矛盾

首先，社區(qū)服務(wù)需求的代理性表達(dá)。從供需匹配角度來看，社區(qū)服務(wù)就是通過特定的供需匹配設(shè)計(jì)，形成有效的供需連接，為社區(qū)居民提供最適當(dāng)最富效率的服務(wù)。[16]顯然這種供需匹配設(shè)計(jì)的首要核心任務(wù)就是服務(wù)需求的準(zhǔn)確掌握。但據(jù)筆者的調(diào)查，目前街鎮(zhèn)在了解和掌握社區(qū)服務(wù)需求方面主要依靠的是居委會(huì)干部和社工的反映，以及上級(jí)規(guī)定和政策文件要求?！吧霞?jí)規(guī)定、政策文件要求”代表著自上而下的需求傳遞。這些服務(wù)需求反映的是全市總體情況，它是否符合具體社區(qū)的實(shí)際情況，以及相關(guān)公共服務(wù)能否因地制宜地在社區(qū)落地，成為社區(qū)服務(wù)供需匹配的主要問題?！熬游瘯?huì)干部和社工的需求反映”代表著社區(qū)自下而上的需求傳遞。這類服務(wù)往往較為碎片和零散，很難形成對(duì)社區(qū)居民服務(wù)需求的完整性把握。而居民服務(wù)需求調(diào)查等居民直接表達(dá)需求的方式，之所以沒有成為街鎮(zhèn)掌握需求的主要方法，則主要是因?yàn)閷I(yè)性較強(qiáng)、成本過高、耗時(shí)耗力。

其次，社區(qū)服務(wù)專業(yè)化發(fā)展的條件尚不充分?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的一個(gè)重要任務(wù)就是推進(jìn)基層服務(wù)的精細(xì)化，即將政府的“精明行政”與其他社會(huì)主體能動(dòng)式參與相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)更優(yōu)、細(xì)節(jié)關(guān)注度更高、服務(wù)體驗(yàn)滿意度更大和人本關(guān)懷更充分的治理效果。[17]服務(wù)精細(xì)化的基礎(chǔ)在于專業(yè)化，但從上海市的發(fā)展實(shí)際來看，參與社區(qū)服務(wù)的社會(huì)力量仍處在培育發(fā)展階段，社區(qū)公益組織扎根社區(qū)的深度仍然有限，整合社會(huì)資源提供專業(yè)社區(qū)服務(wù)的能力仍然不足。此外，從事社區(qū)服務(wù)的專業(yè)人才極度匱乏，志愿者的素質(zhì)與服務(wù)能力仍有待進(jìn)一步提升。這使得諸如三社聯(lián)動(dòng)，“社工+義工”的兩工聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尚不能充分發(fā)揮作用。

再次，社區(qū)服務(wù)的治理效能尚未充分體現(xiàn)。從基層治理實(shí)踐來看，社區(qū)服務(wù)在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的最基層，將居民家庭、社區(qū)、社會(huì)組織、社區(qū)單位、基層政府串聯(lián)到一起，形成合力，共同為解決社會(huì)問題、滿足社會(huì)需求做出貢獻(xiàn)。[18]社區(qū)服務(wù)可以發(fā)揮社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)凝聚、社會(huì)包容、社會(huì)賦權(quán)等多項(xiàng)功能。[19]但目前，從社區(qū)服務(wù)工作的推進(jìn)實(shí)踐來看，民生保障成為社區(qū)服務(wù)的基本定位，這使得社區(qū)服務(wù)同居民自治、社區(qū)共治、基層黨建、基層政權(quán)建設(shè)、社區(qū)管理優(yōu)化，以及社區(qū)營造的關(guān)系，沒有得到系統(tǒng)的實(shí)踐闡釋。社區(qū)服務(wù)陷于就服務(wù)做服務(wù)的傳統(tǒng)思路，未能實(shí)現(xiàn)以服務(wù)推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐超越。

三、基層治理視域下社區(qū)服務(wù)主要矛盾的消解

（一）社區(qū)服務(wù)是以“居民為中心”的綜合性生活服務(wù)

第一，社區(qū)服務(wù)是對(duì)居民生活需求的全面回應(yīng)。（1）要從以個(gè)人或群體為本的社區(qū)服務(wù)向家庭為本、社區(qū)為本的社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)型。只有這樣才能避免對(duì)社區(qū)服務(wù)需求的碎片化理解，也有利于完整地整合居民日常生活系統(tǒng)的資源，促進(jìn)居民在社區(qū)的全面發(fā)展。（2）實(shí)現(xiàn)居民在社區(qū)服務(wù)中的主客體統(tǒng)一。居民不應(yīng)只是服務(wù)的享受者、消費(fèi)者。要在服務(wù)中注重對(duì)居民的賦權(quán)增能，使社區(qū)居民自我組織起來，回應(yīng)自我的、社群的需求，應(yīng)對(duì)自我的、社區(qū)的問題，改善自我的、集體的福利。[20]（3）要通過技術(shù)創(chuàng)新豐富和優(yōu)化居民的社區(qū)服務(wù)體驗(yàn)。這些技術(shù)創(chuàng)新包括互聯(lián)網(wǎng)科技帶來的社區(qū)服務(wù)的工具性創(chuàng)新，專業(yè)工作者給社區(qū)服務(wù)帶來的服務(wù)創(chuàng)新，以及多元主體共建共治共享給社區(qū)服務(wù)帶來的模式創(chuàng)新。

第二，社區(qū)服務(wù)是建立在共建共治共享的供給機(jī)制上的。社區(qū)服務(wù)要凸顯“社會(huì)性”，要激活、延續(xù)社會(huì)體系的服務(wù)，并將其與政治體系和市場(chǎng)體系的服務(wù)鏈接起來，建立起相互的關(guān)聯(lián)，[21]實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給模式的多樣化組合。除了目前以政府為主導(dǎo)的供給模式之外，還要積極探索和培育以社會(huì)力量為主導(dǎo)的供給模式。主要包括（1）社會(huì)共建模式，即政府、社區(qū)組織同各類社會(huì)力量以成本共擔(dān)、資源互補(bǔ)、利益共享的形式合作開展服務(wù)。（2）社區(qū)自治模式，即由居民自治團(tuán)體利用社區(qū)資源開展自助、互助服務(wù)。（3）社區(qū)商業(yè)模式，即通過政府搭臺(tái)，引入優(yōu)質(zhì)誠信、符合本社區(qū)需要的企業(yè)，因地制宜地提供商業(yè)型的社區(qū)服務(wù)。

（二）社區(qū)服務(wù)治理功能的發(fā)揮具有雙向維度

社區(qū)中的人既是居住在此，具有各種日常生活需求的社區(qū)居民，也是在社區(qū)這個(gè)公共空間中擁有豐富社會(huì)關(guān)系，具有公共活動(dòng)能力的社區(qū)公民。[22]因此，在治理視角下，社區(qū)服務(wù)對(duì)社區(qū)居民的服務(wù)回應(yīng)具有需求-資源、關(guān)系-空間的雙向維度。

在需求-資源的治理維度下，社區(qū)服務(wù)在基層治理中的功能主要包括：（1）民生保障功能。社區(qū)服務(wù)是居民生活福利需求實(shí)現(xiàn)的重要渠道，是各級(jí)政府民生工作的重要落腳點(diǎn)。（2）資源整合功能。社區(qū)服務(wù)成為整合社會(huì)力量與資源，促進(jìn)居民福祉，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的重要載體。（3）激發(fā)活力的功能。實(shí)踐證明基于社區(qū)服務(wù)的社區(qū)發(fā)展方式能夠顯著提升社區(qū)參與。[23]社區(qū)服務(wù)對(duì)居民需求的有效回應(yīng)，是居民關(guān)注社區(qū)、參與社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的核心動(dòng)力。社區(qū)服務(wù)對(duì)需求與資源精準(zhǔn)對(duì)接的強(qiáng)調(diào)，引導(dǎo)各類社會(huì)力量扎根社區(qū)、發(fā)展社區(qū)。

在關(guān)系-空間的治理維度下，社區(qū)服務(wù)在基層治理中的功能主要包括：（1）關(guān)系凝聚的功能。居民在社區(qū)服務(wù)中發(fā)展著鄰里關(guān)系、社區(qū)關(guān)系，社區(qū)服務(wù)在生產(chǎn)過程中發(fā)展著各類組織間的互惠合作關(guān)系。（2）社區(qū)公共空間營造功能。社區(qū)建設(shè)不僅是物理空間和經(jīng)濟(jì)空間的打造，更是社會(huì)空間和精神空間的打造。[24]社區(qū)服務(wù)是社區(qū)情感、社區(qū)文化、社區(qū)公共性的重要生產(chǎn)機(jī)制，它促進(jìn)社區(qū)空間人文化、情感化、公共化的過程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共空間的整體營造。（3）自治與共治的培育功能?；鶎又卫聿恢皇菄覚?quán)力向基層社會(huì)滲透的過程，也蘊(yùn)含著基層社會(huì)民主和自治的發(fā)育。[25]社區(qū)服務(wù)是重要的社區(qū)議題。要把社區(qū)服務(wù)辦好，需要社區(qū)的有序、有效參與。這需要在社區(qū)服務(wù)的組織實(shí)施中探索和錘煉一套成熟的自治與共治機(jī)制。

（三）強(qiáng)化指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作體系和機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的系統(tǒng)性整合

首先，各級(jí)政府職能部門服務(wù)資源的垂直整合?；谏鐓^(qū)體制中的條塊結(jié)構(gòu)，分布在各級(jí)政府職能部門的服務(wù)資源下沉社區(qū)的過程，也應(yīng)該是去條線化的過程，這才能在“塊”中完成資源的充分整合。目前，社區(qū)服務(wù)整合的阻力一部分來自“條”與“條”之間的部門壁壘，另一部分也來自于“塊”自身的整合能力。因此，要完善和強(qiáng)化市—區(qū)—街道社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作體系，明確社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作職責(zé)，形成垂直整合。

其次，政府與社會(huì)力量的水平整合。各級(jí)政府需要重新調(diào)整各個(gè)主體間的權(quán)力格局，制定各類有效規(guī)則，形成各主體之間合作“共治”的良好局面。[26]在社會(huì)力量發(fā)展不足的當(dāng)下，要加大對(duì)社會(huì)力量的有效培育與引導(dǎo)，出臺(tái)社會(huì)力量參與社區(qū)基本服務(wù)的扶持性政策，扶持一批優(yōu)質(zhì)的社區(qū)公益服務(wù)組織，社區(qū)商業(yè)服務(wù)企業(yè)。搭建社區(qū)服務(wù)需求的發(fā)布平臺(tái)，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的對(duì)接平臺(tái)，創(chuàng)造更多的合作機(jī)會(huì)，發(fā)展更加多元的合作模式。在社區(qū)服務(wù)的實(shí)施中，與各類社會(huì)力量一起進(jìn)行服務(wù)項(xiàng)目培育與優(yōu)化，盡最大可能發(fā)揮社會(huì)力量的服務(wù)優(yōu)勢(shì)。

（四）社區(qū)服務(wù)綜合體建設(shè)與社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的完善

社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，要從社區(qū)的實(shí)際出發(fā)，注重精準(zhǔn)定位、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、資源整合、綜合服務(wù)。（1）要立足家庭綜合式服務(wù)，關(guān)注、完善和強(qiáng)化目標(biāo)人群及其家庭的福利實(shí)現(xiàn)能力。（2）應(yīng)具有“自助、互助、共助”的立體層次。在個(gè)體及家庭自助服務(wù)層次上，社區(qū)服務(wù)綜合體的功能在于資源的支持、平臺(tái)的搭建以及自助能力的提升。在團(tuán)體和群體互助服務(wù)層次上，社區(qū)服務(wù)綜合體的功能在于活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)與安排，以及必要的能力建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障。在社區(qū)組織及單位的共助服務(wù)層次上，社區(qū)服務(wù)綜合體的功能在于資源的拓展與統(tǒng)籌，合作關(guān)系的對(duì)接，以及服務(wù)的管理與評(píng)估。（3）應(yīng)堅(jiān)持立足社區(qū)、建設(shè)社區(qū)、發(fā)展社區(qū)的基本方向。社區(qū)服務(wù)要著眼于社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的大局，緊跟社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的變化進(jìn)行創(chuàng)新和深化，充分發(fā)揮在社區(qū)共同體建設(shè)中的積極作用。

此外，社區(qū)服務(wù)綜合體要著力推動(dòng)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的完善。（1）要探索建立各類社區(qū)服務(wù)實(shí)體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而在資源互補(bǔ)、經(jīng)驗(yàn)互鑒、服務(wù)共享中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的整體升級(jí)。（2）要探索街居在社區(qū)服務(wù)中的聯(lián)動(dòng)式合作。利用自身平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、政府職能部門同居委會(huì)的服務(wù)項(xiàng)目對(duì)接，從而實(shí)現(xiàn)街道與居委會(huì)之間的聯(lián)動(dòng)式合作。（3）要進(jìn)一步完善社會(huì)公眾的參與式合作。要推動(dòng)由居民代表、社會(huì)組織代表、駐區(qū)單位代表、街道職能科室代表、志愿者代表、居民代表等組成的協(xié)商議事平臺(tái)的成立，提高社會(huì)公眾參與的廣泛性、深入性、長效性。

（五）利用智能化推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的集體表達(dá)、集體選擇、集體安排

社區(qū)服務(wù)總是居于純粹的完全福利性服務(wù)與完全私人性服務(wù)的中間，它的提供與生產(chǎn)方式常常可能在政府與市場(chǎng)之間作一定的替代選擇，而且越來越傾向于一種混合供給方式。[27]因此，社區(qū)服務(wù)的供給要根據(jù)社區(qū)居民對(duì)服務(wù)需求的集體性表達(dá)，通過社區(qū)協(xié)商完成對(duì)社區(qū)服務(wù)的集體性選擇，進(jìn)而在社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)多種組合的集體性安排。也就是說，社區(qū)服務(wù)應(yīng)是將協(xié)商民主治理技術(shù)嵌于服務(wù)提供之中的“協(xié)商型服務(wù)”。[28]社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)化程度取決于需求集體性表達(dá)，決策集體性選擇，生產(chǎn)集體性安排，效果集體性評(píng)議的充分性。

然而，利用傳統(tǒng)的社區(qū)工作手法，集體表達(dá)、集體選擇和集體安排的充分性很難實(shí)現(xiàn)：第一，有效性與成本較難平衡；第二，整體性把握與專題性聚焦結(jié)合較難；第三，信息壁壘阻礙客觀性和共享性。因此要通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，促進(jìn)自下而上的社區(qū)服務(wù)需求的集體性表達(dá)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)服務(wù)需求信息的及時(shí)、準(zhǔn)確把握。要通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，消除社區(qū)居民參與社區(qū)協(xié)商的空間障礙、時(shí)間障礙和機(jī)會(huì)障礙，利用民主協(xié)商程序與規(guī)則，形成對(duì)社區(qū)服務(wù)的集體決策。要通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)居民、社區(qū)單位參與到社區(qū)服務(wù)的實(shí)施中來，充分發(fā)揮社區(qū)居民和社區(qū)單位的主動(dòng)性和能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的最優(yōu)生產(chǎn)。

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（責(zé)任編輯 焦德武）