城市道路車止石設(shè)置的路權(quán)法理分析

胡沛

摘要：城市道路上設(shè)置車止石，是實現(xiàn)各行其道，規(guī)范行車的措施。車止石設(shè)置問題影響著人們的正常通行，也影響城市的交通環(huán)境。文章以法理分析方法，研究我國城市道路車止石設(shè)置中存在的立法和程序問題。對規(guī)范車止石設(shè)置提出相應(yīng)建議，以切實維護(hù)交通參與人的合法權(quán)益，有效實現(xiàn)城市道路的社會服務(wù)職能。

關(guān)鍵詞：城市道路；車止石；路權(quán)

城市道路附屬設(shè)施是城市道路的重要組成部分，對于維護(hù)城市交通秩序，確保道路安全暢通具有重要意義。車止石作為城市道路附屬設(shè)施的一種，已被部分地方政府市政管理部門用作實現(xiàn)行車、行人各行其道，防止違規(guī)侵占道路的工具。車止石在發(fā)揮其上述積極作用外，其不規(guī)范、不合理的設(shè)置對人們的出行也產(chǎn)生了一些消極影響。城市道路是人們?nèi)粘Ｉ畹妮d體，其規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，符合道路的安全暢通要求。而車止石也應(yīng)在嚴(yán)格遵循法律規(guī)定和相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，依照科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)計和以人為本的原則進(jìn)行設(shè)置，以實現(xiàn)其應(yīng)有的服務(wù)功能。

一、車止石設(shè)置存在的問題

（一）車止石設(shè)置的法律依據(jù)問題

車止石設(shè)置的法律依據(jù)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。城市道路對于城市交通環(huán)境的重要性不言而喻，其附屬設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)需要遵循相應(yīng)的法律規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這同樣也是相關(guān)政府部門建設(shè)、管理和執(zhí)法的依據(jù)。盡管目前我國一些城市已在實踐中設(shè)置車止石，但只有極少數(shù)城市出臺了相應(yīng)的法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏和不完善，也使得車止石設(shè)置存在過于隨意、選址不符合道路條件、尺寸和間距不合理、不規(guī)范等問題，這就難以實現(xiàn)道路附屬設(shè)施的服務(wù)功能，甚至?xí)璧K行人、行車的正常通行，侵害交通參與人的通行權(quán)，影響城市道路通行環(huán)境，不利于維護(hù)路權(quán)。

（二）車止石設(shè)置的程序問題

1. 程序合理問題

車止石設(shè)置條件缺乏充分地科學(xué)論證。車止石是為阻止機(jī)動車、小攤販等無路權(quán)者非法占用非機(jī)動車道和人行道，維護(hù)各行其道的路權(quán)原則，規(guī)范道路通行秩序而設(shè)置的，其設(shè)置需要符合所在道路的實際需求。城市中不同道路所承擔(dān)的功能有很大的不同，其具體通行量和通行條件不同，對道路附屬設(shè)施的需求也有所不同。而市政管理部門等行政機(jī)關(guān)在設(shè)置車止石前往往沒有進(jìn)行充分地調(diào)研論證，其設(shè)置行為缺乏實際調(diào)查依據(jù)，設(shè)置的車止石過于隨意盲目，出現(xiàn)車止石畸多或畸少的情形，這就難以滿足道路使用的要求，也難以實現(xiàn)其設(shè)置目的，造成對道路空間和公共資源的浪費。

2. 程序正當(dāng)問題

車止石設(shè)置程序中缺乏公眾參與及公開透明。交通參與人享有通行權(quán)和用路知情權(quán)，車止石設(shè)置問題與其出行利益密切相關(guān)，需要公眾參與，吸取公眾意見，使設(shè)置行為符合公眾的實際需求。設(shè)置車止石這一具體行政行為對原有道路設(shè)施進(jìn)行變更，更需要嚴(yán)格遵循合法程序，做到行政公開，以保障社會公眾的合法權(quán)利。而實踐中城市道路管理者在設(shè)置車止石時很少吸收公眾意見，也未針對此問題召開聽證會，提前發(fā)布通知公告，沒有遵循法定程序，違反了程序正當(dāng)要求，這難以使設(shè)置行為體現(xiàn)公眾利益，更難以符合社會公眾實際需求。

（三）車止石設(shè)置的救濟(jì)問題

1. 違法、違規(guī)設(shè)置的處理問題

違法、違規(guī)設(shè)置行為既包括管理部門違反法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或合法程序的設(shè)置行為，也包括道路邊商鋪經(jīng)營者等無設(shè)置權(quán)主體的違法私設(shè)行為。這類設(shè)置行為缺乏法律依據(jù)，且設(shè)置的車止石大小各異，間距不一，擺放隨意，甚至阻擋道路出入口，侵占盲道等無障礙通行設(shè)施，影響行人正常出行，侵害了交通參與人的通行權(quán)，也損害了城市道路的整齊風(fēng)貌。這種違法行為需要及時糾正和處理，而市政、城管和公安機(jī)關(guān)交通管理部門等相關(guān)部門的管理職責(zé)未劃分清楚，使得對此類違法違規(guī)設(shè)置行為的處理往往不及時、不到位，甚至出現(xiàn)無人管理、互相推卸責(zé)任的情況。

2. 車止石致人損害的賠償問題

車止石一般都是固定在非機(jī)動車道和人行道上的石制品，堅硬且不可移動。人們出行時，稍有不慎躲避不及便會被絆倒絆傷。在夜晚，不熟悉路況的人們更難以觀察到車止石存在，其安全問題更為明顯，這使得車止石致人損傷事件常常發(fā)生。而管理部門的管理職責(zé)劃分不清，車止石的管理主體也就難以確定，合法權(quán)益受損的當(dāng)事人也很難找到責(zé)任人去獲得賠償，這不利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。

二、車止石設(shè)置問題的分析

（一）車止石設(shè)置的法律依據(jù)分析

合法行政是行政機(jī)關(guān)作出行政行為所必須遵循的首要準(zhǔn)則。它要求行政機(jī)關(guān)不得作出不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定和決定，任何規(guī)定和決定都需要有相應(yīng)的法律法規(guī)作為支持，無依據(jù)則違法。政府部門設(shè)置車止石的行為也應(yīng)遵循法律規(guī)定，符合合法要求。若將車止石的設(shè)置提高到法律層面，車止石的建設(shè)和設(shè)計行為就有了強(qiáng)制性的法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這使設(shè)計、建設(shè)和管理行為都有可以遵循的法律指導(dǎo)和依據(jù)，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)能夠在施工建設(shè)過程中得到貫徹落實，得到法律的保障，車止石的設(shè)置也就能實現(xiàn)預(yù)期目的，取得顯著的成效。

（二）車止石設(shè)置的程序問題分析

1. 程序合理分析

合理原則指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)客觀、適度、符合理性。它要求行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時應(yīng)全面衡量公共利益與公民、法人和其他組織的個人利益，盡量采取對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第二十九條也規(guī)定：“道路、停車場和道路配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合道路安全、暢通的要求，并根據(jù)交通需求及時調(diào)整?！辈煌瑓^(qū)域的城市道路有不同的特點和功能，而不同的人群有著不同的行動特點和出行習(xí)慣，對車止石的要求也就有所不同。因此，車止石的設(shè)置應(yīng)在實地調(diào)查研究和充分論證的基礎(chǔ)上，綜合把握城市不同道路和不同人群對車止石的設(shè)置需求，遵循科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)計和以人為本的設(shè)置原則以及保障安全、效率優(yōu)先的路權(quán)原則，嚴(yán)格確定設(shè)置條件，在確有設(shè)置必要的道路上進(jìn)行設(shè)置，使設(shè)置地點與所在街道功能相適應(yīng)，并滿足行人尤其是老、幼、殘等弱勢群體的通行順暢要求，達(dá)到維護(hù)路權(quán)的公益目標(biāo)。

2. 程序正當(dāng)分析

“行政行為不僅要做到在實體上符合法律規(guī)定，還應(yīng)做到在程序上合法且正當(dāng)?！痹O(shè)置車止石不僅需要有實體法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對其規(guī)范，還需要在設(shè)置程序上對其加以規(guī)制，以實現(xiàn)依法行政。程序正當(dāng)即為信息公開和公眾參與。它一方面要求行政機(jī)關(guān)實施行政管理應(yīng)做到信息公開，實現(xiàn)公民的知情權(quán)，一方面要求行政機(jī)關(guān)作出重要規(guī)定和決定，尤其是在做出對公民不利的決定時，應(yīng)當(dāng)聽取公民的陳述和申辯。這就要求政府相關(guān)部門設(shè)置車止石時，應(yīng)遵循程序正當(dāng)要求，不僅要公開相關(guān)信息，使公民了解其具體情況，而且要聽取公民意見，使公民參與到設(shè)置程序中，充分保障公民的獲得通知權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）車止石設(shè)置的救濟(jì)問題分析

車止石設(shè)置符合法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，符合程序正當(dāng)性要求后，其救濟(jì)問題也不容忽視。實踐中存在的違法、違規(guī)設(shè)置行為需要及時、徹底的處理，車止石致人損傷的問題也需要得到妥善的解決。這兩種問題處理不力的原因在于相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)分配不明確?！奥窓?quán)之特點是責(zé)權(quán)的對等性，即必須遵循權(quán)利和義務(wù)的對等性選擇?！睓?quán)責(zé)統(tǒng)一原則也是行政機(jī)關(guān)作出行政行為所應(yīng)遵循的原則，它要求行政權(quán)力和法律責(zé)任的統(tǒng)一，若違法或不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)力和交通參與人的合法用路權(quán)需平衡統(tǒng)一，在車止石設(shè)置的救濟(jì)問題處理上，應(yīng)堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，明確行政機(jī)關(guān)的管理責(zé)任，促使其積極履行職能，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，切實維護(hù)交通參與人的路權(quán)。

三、車止石設(shè)置問題的建議

（一）完善相關(guān)法律規(guī)范

地方政府在遵循和充分運用《中華人民共和國道路交通安全法》、《城市道路交通設(shè)施設(shè)計規(guī)范》等現(xiàn)有法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實際制定有關(guān)車止石設(shè)置問題的技術(shù)規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使其與城市道路的實際情況和通行需求相適應(yīng)，符合維護(hù)路權(quán)的立法目的。

不斷健全和豐富城市道路交通設(shè)施的相關(guān)法規(guī)內(nèi)容，使規(guī)劃、建設(shè)、設(shè)置車止石的各項措施法制化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，為相關(guān)職能部門建設(shè)、管理提供法律依據(jù)和法律指導(dǎo)，規(guī)范、約束其設(shè)置行為，切實維護(hù)交通參與人的路權(quán)。

（二）優(yōu)化車止石設(shè)置程序

1. 實現(xiàn)程序合理

充分調(diào)研論證確定設(shè)置條件。在車止石的規(guī)劃、設(shè)計中，通過實地調(diào)研，掌握城市內(nèi)各條道路的實際情況，了解不同人群尤其是老、弱、孕、殘等弱勢群體的出行特點和通行需求。在滿足相關(guān)法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的前提下，通過對道路具體情況和出行者實際需求的細(xì)致分析，在確有設(shè)置必要的道路上，對車止石進(jìn)行因地制宜、因人制宜地科學(xué)設(shè)計和優(yōu)化配置，使車止石充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2. 實現(xiàn)程序正當(dāng)

完善程序設(shè)計，實現(xiàn)信息公開和公眾參與。首先，管理部門應(yīng)對設(shè)置車止石的相關(guān)信息進(jìn)行公開，通過張貼公告、發(fā)布網(wǎng)絡(luò)通知等公開措施使公眾知悉其具體情況，保障公眾的知情權(quán)；其次，管理部門應(yīng)就車止石設(shè)置問題召開聽證會，廣泛邀請專家、學(xué)者及公眾參加，主動聽取各方意見，虛心接受公眾質(zhì)詢，保障公眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)；最后，管理部門對其作出的設(shè)置決定，應(yīng)提前通知社會公眾，確定合理的異議期，供公眾提起行政復(fù)議，表達(dá)不同意見，并及時糾正、撤銷不合理的設(shè)置決定，保障公眾的監(jiān)督權(quán)。

（三）完善相應(yīng)救濟(jì)機(jī)制

市政、城管和公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)協(xié)商一致，明確車止石的管理職責(zé)歸屬。在遵循權(quán)責(zé)一致原則的基礎(chǔ)上，積極履行管理職能，承擔(dān)管理責(zé)任。承擔(dān)管理職責(zé)的管理部門應(yīng)徹底排查、記錄城市道路的各處車止石，及時拆除不合法、不合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或無設(shè)置必要的車止石，嚴(yán)格處理違法私設(shè)行為，加大執(zhí)法力度，確保城市道路的整潔、暢通。針對車止石致人損傷問題，管理部門應(yīng)與受害人協(xié)商，積極承擔(dān)賠償責(zé)任。同時，采取熒光涂層等設(shè)計，盡可能降低車止石的潛在安全隱患，避免此類事故再次發(fā)生。通過多項措施完善車止石設(shè)置的救濟(jì)機(jī)制，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

城市道路交通日益發(fā)達(dá)，城市道路交通管理設(shè)施對維護(hù)道路通暢性的作用也愈發(fā)顯著。車止石作為城市交通管理設(shè)施的一種，其設(shè)置應(yīng)嚴(yán)格遵循實體合法和程序合法的要求，違法、違規(guī)的設(shè)置行為也應(yīng)及時糾正和處理，以達(dá)到促進(jìn)道路暢通、維護(hù)路權(quán)的目的。相信在城市交通管理者和社會各方的持續(xù)努力下，車止石等道路設(shè)施會更好的發(fā)揮其服務(wù)功能，更有效地促進(jìn)道路安全和暢通，使城市道路更好的滿足我國社會發(fā)展需求。

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（作者單位：長安大學(xué)政治與行政學(xué)院）