論我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

摘 要：當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)峻的背景下，建立公民環(huán)境公益訴訟制度十分必要。但目前我國(guó)該制度存在環(huán)境權(quán)未入憲、法律未確立公民環(huán)境公益訴訟的原告資格、公民環(huán)境公益訴訟制度未建立等問(wèn)題。文章從公民環(huán)境權(quán)、訴訟原告資格、法律法規(guī)的規(guī)定、合作機(jī)制、舉證責(zé)任倒置規(guī)則等方面提出完善該制度的具體措施。

關(guān)鍵詞：公民；環(huán)境公益訴訟；構(gòu)建

2016年3月10日，習(xí)近平總書(shū)記在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，再次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)予以高度重視。盡管我國(guó)《民事訴訟法》《環(huán)保法》等法律法規(guī)先后對(duì)環(huán)境公益訴有所規(guī)定，但相對(duì)于日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題和日趨加劇的環(huán)境糾紛，相關(guān)規(guī)定顯得較為單薄，無(wú)力從根本上解決目前環(huán)境現(xiàn)狀及其糾紛問(wèn)題，遑論推動(dòng)綠色生活方式和建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)。在此背景下，探討如何構(gòu)建公民環(huán)境公益訴訟制度，顯得尤為必要。

一、公民環(huán)境公益訴訟制度的必要性

（一）環(huán)境公益訴訟立法發(fā)展的應(yīng)然之義

根據(jù)2015年1月6日公布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。此外，該類(lèi)社會(huì)團(tuán)體其性質(zhì)必須為”專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”，且訴訟前五年內(nèi)無(wú)違法記錄，不能通過(guò)訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益。一方面來(lái)說(shuō)，多數(shù)環(huán)境保護(hù)組織往往沒(méi)有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，而在環(huán)境公益訴訟中，社團(tuán)提起訴訟所需承擔(dān)的費(fèi)用也比較高，資金的缺乏必會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中訴訟進(jìn)程緩慢或停滯不前。另一方面，國(guó)內(nèi)目前符合法律規(guī)定的此類(lèi)社會(huì)團(tuán)體僅700余個(gè)，相對(duì)于每年發(fā)生的環(huán)境違法案件的龐大數(shù)據(jù)，僅靠社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟完全無(wú)法解決大量的環(huán)境公益侵權(quán)案件。2015年12月16日通過(guò)的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》也對(duì)在試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)檢察院參與環(huán)境公益訴訟的程序有了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定。雖然2015年被一些學(xué)者及環(huán)保組織成為“中國(guó)環(huán)境公益訴訟”元年，但要完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度還任重道遠(yuǎn)，無(wú)論是從當(dāng)前立法，還是公民提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)際案例來(lái)看，建立我國(guó)的公民環(huán)境公益訴訟制度，是環(huán)境公益訴訟立法發(fā)展的應(yīng)然之義。

（二）全面建成小康社會(huì)的必然要求

全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中，各項(xiàng)文明建設(shè)五位一體同步發(fā)展已成為基本要求，而目前生態(tài)文明建設(shè)明顯滯后。2015年4月25日，中央相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中的第六章指出應(yīng)當(dāng)加快健全系統(tǒng)的、完整的生態(tài)文明制度體系。建立起完善的制度體系最基本、最重要的基石就是相關(guān)法律、法規(guī)，也即《意見(jiàn)》中第17條提到的健全法律法規(guī)。生態(tài)文明建設(shè)所涉及的法律法規(guī)除了《森林法》、《土地管理法》、《大氣污染防治法》等實(shí)體法，還有更重要的與之應(yīng)程序上的環(huán)境訴訟法律法規(guī)。

然而我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度還存在種種的缺陷，啟動(dòng)環(huán)境訴訟程序，首先要確定擁有訴權(quán)的主體，目前我國(guó)的環(huán)境訴訟資格的范圍確定上仍有瑕疵。將公民納入訴權(quán)主體范圍，有利于更好實(shí)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)糾紛中的公平、公正。為了更好的推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，維護(hù)好環(huán)境公共利益，我國(guó)必須建立起自己的公民環(huán)境公益訴訟制度，進(jìn)而在一定程度上完善環(huán)境公益訴訟制度，也迎合了我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必然要求。

（三）進(jìn)一步完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的迫切需要

我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度目前只包括了民事環(huán)境公益訴訟制度與行政環(huán)境公益訴訟制度。民事環(huán)境公益訴訟制度的原告主體范圍并不完善，只包含了國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)環(huán)保組織；行政環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍與之類(lèi)似，且其受案范圍僅限于針對(duì)具體行政行為所造成損害的案件。無(wú)論是民事環(huán)境訴訟還是行政環(huán)境訴訟中，公民要想提起訴訟，其必須滿(mǎn)足的條件是，案件與公民個(gè)人有直接利害關(guān)系。這就將公民提起環(huán)境訴訟限定在一般侵權(quán)案件的范圍內(nèi)，但環(huán)境是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，環(huán)境利益并不只包含了私益，更多涉及的是公共利益，因而將公民納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍實(shí)屬必要。確立公民的環(huán)境公益訴訟原告資格，進(jìn)而建立我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟制度是完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的迫切需要。

二、建立我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟制度的障礙

（一）環(huán)境權(quán)未入憲

1982年，蔡守秋教授在其所作的《環(huán)境權(quán)初探》一文中首次在國(guó)內(nèi)提出了環(huán)境權(quán)的概念，雖在隨后幾十年的司法實(shí)踐中環(huán)境權(quán)也有所體現(xiàn)，但立法上對(duì)其規(guī)定并不完善。環(huán)境權(quán)可以說(shuō)是環(huán)境訴訟法律體系中的基礎(chǔ)，在我國(guó)新修訂的環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，同時(shí)也明確規(guī)定了幾項(xiàng)公民的環(huán)境基本權(quán)利與義務(wù)，但其并無(wú)上位法的規(guī)定作為保障，憲法中對(duì)于制度保障的缺失，使得下位法在環(huán)境權(quán)的具體規(guī)定上缺乏指導(dǎo)，進(jìn)而無(wú)法將公民環(huán)境公益訴訟的規(guī)定形成一個(gè)完整的法律體系。我國(guó)的憲法是我國(guó)的根本大法，也是其他法律制度、修改的藍(lán)本，如果憲法不將環(huán)境權(quán)納入其中，則環(huán)境保護(hù)的理念在下位法中即使得以體現(xiàn)，也是并不完善的規(guī)定。環(huán)境權(quán)不入憲，也將導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題無(wú)法得到充分重視。筆者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)應(yīng)是一項(xiàng)特殊的人權(quán)，將其寫(xiě)入憲法，能夠充分體現(xiàn)對(duì)公民人權(quán)保障的重視，也是對(duì)人類(lèi)賴(lài)以生存的環(huán)境的重視?？偠灾?，在我國(guó)將環(huán)境權(quán)納入憲法是大勢(shì)所趨。

（二）法律未確立公民環(huán)境公益訴訟的原告資格

我國(guó)立法上對(duì)于為維護(hù)環(huán)境公益利益而進(jìn)行司法救濟(jì)的規(guī)定，相對(duì)于普通訴訟而言是更為苛刻的。從目前法律規(guī)定來(lái)看，立法上對(duì)公民個(gè)人作為原告提起環(huán)境公益訴訟并無(wú)明確肯定，無(wú)論是訴訟法還是環(huán)境單行法中均未賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。根據(jù) 2012 年《民事訴訟法》第 55 條之規(guī)定，只賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”以提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。法律將公益訴訟的原告主體限定為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和組織，明顯將公民排除在外的做法可以看作是對(duì)公民環(huán)境參與權(quán)的否定，從而導(dǎo)致公民提起環(huán)境公益訴訟的行為無(wú)法可依，立法上的這種做法使得公民只有很小的可能性通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益的目的。而這明顯與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中賦予公民環(huán)境參與權(quán)的立意，甚至與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的步調(diào)所相悖。因而法律未賦予公民環(huán)境公益訴訟權(quán)利是在我國(guó)建立公民環(huán)境公益訴訟制度的一大障礙。

（三）公民環(huán)境公益訴訟制度未建立

現(xiàn)行法律未明確規(guī)定公民提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，使得公民提起環(huán)境公益訴訟于法無(wú)據(jù)。除此之外，法律對(duì)公民提起環(huán)境訴訟的受案范圍局限于與公民有直接利害關(guān)系的案件，并無(wú)規(guī)定公民環(huán)境公益訴訟的受案范圍。這使得建立我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)缺失，而相應(yīng)的舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)等規(guī)定也無(wú)法具體細(xì)化?？傮w來(lái)看，公民環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)的立法上目前基本是空白狀態(tài)，即使有少數(shù)相關(guān)規(guī)定，也并不成體系。

三、建立我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)想

“如果一個(gè)法律制度跟不上時(shí)代的發(fā)展腳步，而是死守只具階段性意義的傳統(tǒng)觀念，顯然是不可取的?！庇需b于此，我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟制度有必要緊追時(shí)代發(fā)展的步伐，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得同步，同時(shí)順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展理念，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的公民環(huán)境公益訴訟制度。具體而言，可從立法確立訴訟資格、范圍，以及相關(guān)機(jī)構(gòu)組織確立相應(yīng)的機(jī)制等方面來(lái)完善。

（一）法律上確立公民環(huán)境權(quán)

憲法作為國(guó)家的根本法律，是一切法律法規(guī)的藍(lán)本。國(guó)際上許多國(guó)家在認(rèn)識(shí)到公民環(huán)境權(quán)的重要性后，通過(guò)憲法將其明確。而我國(guó)目前雖然在《環(huán)境保護(hù)法》中明確了公民的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)這三項(xiàng)基本環(huán)境權(quán)利，以及公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但其缺乏上位法的支撐和指導(dǎo)。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，用憲法的形式將以確立，能夠進(jìn)一步明確我國(guó)人權(quán)保障的范圍。將公民環(huán)境權(quán)納入我國(guó)憲法，有利于在立法上承認(rèn)公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)益，從而公民可以名正言順的通過(guò)司法救濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益的目的。公民環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建缺少不了憲法的保障，因此在源頭處明確公民環(huán)境公益訴訟的基本原則，是構(gòu)建我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟制度的必要條件。

（二）在訴訟法中賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)今法律制度面臨的最大問(wèn)題不在實(shí)體法上，而在于程序法。眾所周知，《憲法》作為國(guó)家根本大法，將其修改是一個(gè)龐大、復(fù)雜的過(guò)程，而非一朝一夕之情?，F(xiàn)階段，符合我國(guó)國(guó)情的做法是：首先在程序法上明確規(guī)定有關(guān)公民環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，這樣可以降低修改憲法的高額成本。其次涉及到環(huán)境行政訴訟時(shí)，根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，公民只有作為具體行政行為的相對(duì)人受到權(quán)益侵害時(shí)才能向法院提起訴訟。因而，為維護(hù)環(huán)境公益，在行政訴訟法中規(guī)定公民可以就行政機(jī)關(guān)實(shí)施的導(dǎo)致侵害環(huán)境權(quán)益的行政行為，提起環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容實(shí)屬必要。具體立法上，還可以通過(guò)司法審查來(lái)對(duì)抗行政權(quán)的濫用，讓行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，從而預(yù)防環(huán)境公益遭受侵害的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）在環(huán)境保護(hù)法及其他法律中規(guī)定公民環(huán)境公益訴訟制度

《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最基本的法律，在這環(huán)境法律中確立公民的環(huán)境訴訟資格，是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的必行之路。目前我國(guó)環(huán)法中僅規(guī)定了公民享有控告權(quán)，但就公民如何行使其控告權(quán)，是否能直接向法院提起訴訟方面的規(guī)定仍舊含糊其辭。筆者認(rèn)為在《憲法》中納入公民環(huán)境權(quán)、《民事訴訟法》中具體規(guī)定公民提起環(huán)境公益訴訟程序的基礎(chǔ)上，再在《環(huán)境保護(hù)法》及其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律中細(xì)化公民提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，使其前后法律規(guī)定相互呼應(yīng)，進(jìn)而在法律層面上使得公民的環(huán)境公益訴訟規(guī)定有完整、配套的具體實(shí)行辦法、措施，形成上至憲法下至環(huán)境單行法的公民環(huán)境公益訴訟制度的立法體系。

（四）建立公民與相關(guān)環(huán)境機(jī)關(guān)及組織的合作機(jī)制

雖然賦予公民個(gè)人向法院提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利勢(shì)在必行，但是較于國(guó)家機(jī)構(gòu)和有關(guān)組織而言，公民確為顯得勢(shì)單力薄。此外，環(huán)境公益訴訟時(shí)間跨度大，公民個(gè)人在所能耗費(fèi)精力有限，這也極大程度上削弱了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的可操作性。因而在一定條件下需要有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的支持。

在其他機(jī)關(guān)與組織支持公民訴訟的措施上，我們可以借鑒美國(guó)的行政機(jī)關(guān)的相關(guān)做法。其主要通過(guò)在審理案件的過(guò)程中作為第三人向法院提供與案件相關(guān)信息；或是由司法部作為政府律師，間接參與訴訟；此外政府機(jī)關(guān)還可在公民搜集證據(jù)過(guò)程中提供相應(yīng)的支持，以此來(lái)提高公民的證據(jù)搜集效率，從而提高其勝率幾率。

（五）完善舉證責(zé)任倒置規(guī)則

一般的民事訴訟中通常采用的是”誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任原則，根據(jù)此原則。然而環(huán)境公益訴訟鑒于其案件具有隱蔽性、專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn)，相關(guān)證據(jù)大多數(shù)掌握在環(huán)境侵權(quán)者手中，公民作為原告收集證據(jù)存在著很大困難。因此，筆者建議，針對(duì)公民提起的環(huán)境公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)采取舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。筆者認(rèn)為，舉證責(zé)任倒置規(guī)則結(jié)合法官的自由裁量權(quán)能很大程度上解決原被告雙方在舉證能力上的不平等問(wèn)題，在最大限度上實(shí)現(xiàn)舉證責(zé)任的公平性的同時(shí)，這種方式能夠大幅度提高公民提起環(huán)境公益訴訟的勝訴率，提高公民行使環(huán)境公益訴訟權(quán)的積極性，更好地維護(hù)了環(huán)境公共利益。

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作者簡(jiǎn)介：王雪芹，甘南州人民檢察院研究室主任。