進(jìn)一步改革完善糧食最低收購(gòu)價(jià)政策

王秀杰

悠悠萬(wàn)事，吃飯為大。特別是在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的大國(guó)，如果糧食供給不足或糧價(jià)波動(dòng)過(guò)大，定會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題。因此，從國(guó)家層面看，解決好吃飯問(wèn)題自古以來(lái)始終是治國(guó)理政的首要之務(wù)。正因?yàn)槿绱?，新中?guó)成立至今，我國(guó)從未放棄過(guò)對(duì)糧食市場(chǎng)的管控，從統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、雙軌制、“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”，到放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)，再到糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，各屆政府運(yùn)用“有形之手”調(diào)控糧食供求、確保糧食安全的思路一直未變。

最低收購(gòu)價(jià)政策（也稱(chēng)“托市”政策）發(fā)布于2004年4月，始于稻谷品種，2006年起小麥也開(kāi)始實(shí)施。實(shí)施這一政策的目的是“充分發(fā)揮價(jià)格導(dǎo)向作用，引導(dǎo)農(nóng)民種糧”。單從增產(chǎn)目標(biāo)來(lái)看，最低收購(gòu)價(jià)政策無(wú)疑是成功的。自最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量止跌回穩(wěn)并逐年提高，徹底走出了供給短缺的困境。但隨著這一政策的實(shí)施也帶來(lái)許多問(wèn)題，如“三高”問(wèn)題（高價(jià)格、高庫(kù)存、高進(jìn)口）、巨額財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題等，這些問(wèn)題影響政策效果的發(fā)揮，亟待進(jìn)一步改革和完善。

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的主要內(nèi)容及出臺(tái)背景

（一）最低收購(gòu)價(jià)的制定、執(zhí)行主體及執(zhí)行區(qū)域

國(guó)家發(fā)改委牽頭財(cái)政部、國(guó)家糧食局等部門(mén)發(fā)布執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)的糧食品種、價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)及地區(qū)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)低于最低收購(gòu)價(jià)時(shí)，啟動(dòng)最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案，由取得收儲(chǔ)資格的糧食企業(yè)收購(gòu)。

中儲(chǔ)糧及其有關(guān)分公司一直是最低價(jià)收購(gòu)政策的執(zhí)行主體，此外，最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行區(qū)及幾個(gè)糧食主銷(xiāo)區(qū)的地方儲(chǔ)備糧管理公司（或單位）、受中儲(chǔ)糧集團(tuán)委托的中糧、中國(guó)供銷(xiāo)、中化、農(nóng)墾集團(tuán)和地方骨干企業(yè)以及其他符合代儲(chǔ)條件的民營(yíng)企業(yè)也承擔(dān)一定的收儲(chǔ)任務(wù)。

最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行區(qū)域僅限于13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)并在一定的時(shí)間段內(nèi)執(zhí)行。以2018年為例，小麥預(yù)案執(zhí)行區(qū)域?yàn)楹颖?、江蘇、安徽、山東、河南、湖北6省，執(zhí)行時(shí)間為當(dāng)年6月1日至9月30日；早秈稻預(yù)案執(zhí)行區(qū)域?yàn)榘不?、江西、湖北、湖南、廣西5?。▍^(qū)），執(zhí)行時(shí)間為當(dāng)年8月1日至9月30日；中晚稻（包括中晚秈稻和粳稻）預(yù)案執(zhí)行區(qū)域和時(shí)間為：江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川8?。▍^(qū)），當(dāng)年10月10日至次年1月31日；遼寧、吉林、黑龍江3省，當(dāng)年11月1日至次年2月末。

（二）實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策背景

1.“三項(xiàng)政策，一項(xiàng)改革”及“放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)”改革未取得預(yù)期效果

1996年11月，國(guó)務(wù)院決定對(duì)議價(jià)糧進(jìn)行按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)。敞開(kāi)收購(gòu)的范圍涉及小麥、玉米、稻谷以及國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的其他糧食品種。原則是“四分開(kāi)、一完善”，即政企分開(kāi)、中央和地方責(zé)任分開(kāi)、儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)、新老掛賬分開(kāi)、完善糧食價(jià)格形成機(jī)制。工作重點(diǎn)是“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”，即按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、糧食收儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷(xiāo)售、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購(gòu)資金封閉運(yùn)行和加快糧食企業(yè)自身改革。

此次糧改的目的主要有：保護(hù)生產(chǎn)者利益，通過(guò)保護(hù)價(jià)政策的實(shí)施，解決糧食生產(chǎn)者“賣(mài)糧難”問(wèn)題；通過(guò)國(guó)家對(duì)糧源的控制，避免糧價(jià)的劇烈波動(dòng)，特別是價(jià)格的持續(xù)上漲，以保護(hù)消費(fèi)者的利益；通過(guò)給予國(guó)有糧食企業(yè)壟斷收購(gòu)權(quán)，實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，以保證在規(guī)定期限內(nèi)償還虧損掛賬；推動(dòng)國(guó)有糧食企業(yè)的市場(chǎng)化改革。

這一糧改方案的設(shè)計(jì)兼顧了各方利益，但執(zhí)行效果并不理想。一是順價(jià)銷(xiāo)售難以實(shí)現(xiàn)。由于無(wú)法完全壟斷糧源，國(guó)有糧食企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本又高于個(gè)體、私營(yíng)商販，面對(duì)供過(guò)于求的糧食市場(chǎng)，順價(jià)銷(xiāo)售十分困難。二是中央和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。敞開(kāi)收購(gòu)占?jí)捍罅康呢?cái)政資金，龐大的庫(kù)存需支付巨額的倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)及利息，這使本不寬裕的中央和地方財(cái)政特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政難以承受。為此，從2002年起，全國(guó)范圍的敞開(kāi)收購(gòu)政策收縮為僅限于產(chǎn)區(qū)?！胺砰_(kāi)銷(xiāo)區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)”的改革應(yīng)運(yùn)而生。

“放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)”的改革，相對(duì)于全國(guó)范圍的“敞開(kāi)收購(gòu)”，市場(chǎng)化程度有所提高，對(duì)發(fā)揮各省的資源優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到了積極作用，但主產(chǎn)區(qū)國(guó)有糧食企業(yè)壟斷收購(gòu)的弊端仍沒(méi)有消除，拒收、壓級(jí)壓價(jià)等現(xiàn)象屢禁不止，改革并未取得預(yù)期效果。

2.糧食產(chǎn)量連續(xù)五年大幅下降，威脅到國(guó)家的糧食安全

順價(jià)銷(xiāo)售不暢，糧價(jià)低迷，保護(hù)價(jià)制度在促進(jìn)農(nóng)民增收方面收效甚微，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的種糧積極性。

1999－2003年，我國(guó)糧食播種面積連年下降，產(chǎn)量也逐年降低。糧食播種面積從1998年的113787千公頃下降到2003年的99410千公頃，產(chǎn)量從1998年的51230萬(wàn)噸下降到2003年的43070萬(wàn)噸，跌回到90年代初期的水平。

導(dǎo)致產(chǎn)量下降的主要原因是種糧收益低甚至不賺錢(qián)。以小麥為例，2000-2003年，小麥每畝凈利潤(rùn)分別為-28.8 元、-27.5 元、-52.7元、-30.3元，居然全部為負(fù)值（孔祥智，2017年）。

谷賤傷農(nóng)，谷貴傷民。產(chǎn)量的下降導(dǎo)致糧食價(jià)格的大幅上升。2004年糧食類(lèi)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)比上年上漲26.4%，其中，大米類(lèi)和面粉類(lèi)居民消費(fèi)價(jià)格分別比上年上漲33.2%和24.1%。糧食是百價(jià)之基，糧價(jià)的上漲帶動(dòng)居民消費(fèi)品價(jià)格比上年上漲9.9%。為扭轉(zhuǎn)這一局面，我國(guó)出臺(tái)了三項(xiàng)政策（減免農(nóng)業(yè)稅、對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼、在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策）以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性。實(shí)踐證明，以上政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的政策目標(biāo)。但不可否認(rèn)的是，最低收購(gòu)價(jià)政策尚有許多不完善之處。

現(xiàn)行最低收購(gòu)價(jià)政策存在的問(wèn)題

（一）最低收購(gòu)價(jià)包涵了對(duì)糧農(nóng)的補(bǔ)貼，不反映供求變化，扭曲了糧食市場(chǎng)

根據(jù)當(dāng)初的政策設(shè)計(jì)，最低收購(gòu)價(jià)僅是“配角”，“一般情況下，糧食收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求形成，國(guó)家在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上實(shí)行宏觀調(diào)控。”只有在特殊情況下，即“當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)，為保證市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格。”但實(shí)事上，從2004年以來(lái)，最低收購(gòu)價(jià)政策年年啟動(dòng)，“配角”已成為“主角”，最低收購(gòu)價(jià)成為糧食市場(chǎng)的風(fēng)向標(biāo)，無(wú)論是種植者，加工商還是貿(mào)易商，都把托市價(jià)當(dāng)成了生產(chǎn)、交易的指導(dǎo)價(jià)。

最低收購(gòu)價(jià)缺乏彈性，不反映市場(chǎng)供求變化。2005—2016年我國(guó)糧食產(chǎn)量已實(shí)現(xiàn)12連增，且最近5年糧食產(chǎn)量一直保持在6萬(wàn)億噸以上的歷史高位。但最低收購(gòu)價(jià)格并未相應(yīng)做出調(diào)整，反而大幅提高。2004－2007年，早秈稻、中晚秈稻、粳稻、小麥的最低收購(gòu)價(jià)格保持穩(wěn)定。2008年起逐年提高，直至2015年，早秈稻的收購(gòu)價(jià)格才略有下調(diào)。中晚稻和粳稻及小麥的最低收購(gòu)價(jià)格分別于2017年、2018年起開(kāi)始下調(diào)（見(jiàn)圖1）。

最低收購(gòu)價(jià)政策的最大問(wèn)題是“價(jià)補(bǔ)合一”。在政府制定的收購(gòu)價(jià)中包含了對(duì)糧農(nóng)的補(bǔ)貼，這個(gè)價(jià)格一定高于市場(chǎng)形成的價(jià)格，不能真實(shí)地反應(yīng)市場(chǎng)供求。“高糧價(jià)”發(fā)出錯(cuò)誤的市場(chǎng)信號(hào)，導(dǎo)致高產(chǎn)量、高價(jià)格、高庫(kù)存的被動(dòng)局面，提高了糧食加工企業(yè)的成本，也削弱了我國(guó)糧食的競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）最低收購(gòu)價(jià)“按等”訂價(jià)，并未考慮品種因素，是“數(shù)量”導(dǎo)向而非“品質(zhì)”導(dǎo)向

圖/新華社

目前的最低收購(gòu)價(jià)一般是三等糧食的到庫(kù)價(jià)。我國(guó)糧食等級(jí)劃分的主要指標(biāo)是“容重”，這樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)需求是脫節(jié)的。以小麥為例，市場(chǎng)需要的是專(zhuān)用小麥，用于專(zhuān)用面粉的加工，如高筋面粉、中筋面粉、低筋面粉等。而現(xiàn)在托市糧的收購(gòu)只是簡(jiǎn)單的分等收購(gòu)，無(wú)論是軟麥、硬麥，無(wú)論是哪個(gè)價(jià)區(qū)的小麥，只要等級(jí)一樣，價(jià)格就一樣。

但實(shí)際上，每種小麥的用途和市場(chǎng)價(jià)格是不同的，同一品種同一級(jí)別的小麥由于各地區(qū)獨(dú)特的地理?xiàng)l件，品質(zhì)、口感、價(jià)格也不同。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)時(shí)期，也是分價(jià)區(qū)的，而現(xiàn)在的最低收購(gòu)價(jià)籠而統(tǒng)之，全國(guó)一個(gè)等級(jí)一個(gè)價(jià)，沒(méi)有體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的定價(jià)原則，導(dǎo)致一些地區(qū)的優(yōu)質(zhì)品種退出，客觀上造成中國(guó)糧食品質(zhì)的倒退。

在目前的政策導(dǎo)向下，糧農(nóng)主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)的積極性減弱了，他們從自身利益出發(fā)會(huì)選擇容重大、產(chǎn)量高的品種。只求產(chǎn)量不求品質(zhì)的最終結(jié)果就是劣幣驅(qū)逐良幣，優(yōu)質(zhì)小麥越來(lái)越少。一方面，國(guó)內(nèi)小麥庫(kù)存爆滿，另一方面，加工商需要的專(zhuān)用小麥還要進(jìn)口，或是自己控制產(chǎn)業(yè)鏈前端才能獲得。

（三）缺少對(duì)收儲(chǔ)企業(yè)的激勵(lì)

目前政策糧（執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)政策收購(gòu)的糧食）收購(gòu)由政府定價(jià)，銷(xiāo)售由國(guó)家糧食行政管理部門(mén)在指定的交易平臺(tái)拍賣(mài)。拍賣(mài)時(shí)間、品種、價(jià)格都統(tǒng)一規(guī)定，盈虧由財(cái)政統(tǒng)負(fù)。在這種制度設(shè)計(jì)下，收儲(chǔ)企業(yè)無(wú)需關(guān)注市場(chǎng)，只要糧食入庫(kù)，完成收購(gòu)的數(shù)量任務(wù)，即可以拿著高額的收儲(chǔ)費(fèi)用高枕無(wú)憂，根本不用去開(kāi)拓市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)。

根據(jù)現(xiàn)行收儲(chǔ)制度，政策糧存放的糧食質(zhì)量如何、能否順價(jià)銷(xiāo)售與收儲(chǔ)企業(yè)的收益關(guān)系不大。相反，庫(kù)里的糧食銷(xiāo)不出去，反而對(duì)企業(yè)有好處，因?yàn)榭梢岳^續(xù)領(lǐng)取保管費(fèi)。國(guó)有收儲(chǔ)企業(yè)不與市場(chǎng)接軌，既沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，也沒(méi)有順價(jià)銷(xiāo)售的動(dòng)力，與“保護(hù)價(jià)”收購(gòu)時(shí)期的國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)沒(méi)有什么本質(zhì)區(qū)別，市場(chǎng)化改革推而不動(dòng)。

（四）政策糧庫(kù)存保管費(fèi)用過(guò)高。過(guò)于強(qiáng)調(diào)“國(guó)字號(hào)”，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則

根據(jù)財(cái)政部中央政策性糧食庫(kù)存保管費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，政策糧承儲(chǔ)單位因地區(qū)不同保管費(fèi)用亦有所不同：遼寧、吉林、黑龍江、山東、河北、河南等15?。▍^(qū)、市）每年每斤4.3分；安徽、江西、湖北、湖南等8省(市)每年每斤4.7分；上海、江蘇、浙江等7?。▍^(qū)、巿）每年每斤5.5分。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，接觸到的具備政策糧收儲(chǔ)條件的企業(yè)都對(duì)政策糧收儲(chǔ)表現(xiàn)出極大的熱情，想方設(shè)法取得承儲(chǔ)資格。原因很簡(jiǎn)單——收儲(chǔ)費(fèi)用高，容易賺錢(qián)。否則，企業(yè)也不會(huì)如此熱衷爭(zhēng)取中儲(chǔ)糧的收儲(chǔ)業(yè)務(wù)。

依照規(guī)定，中儲(chǔ)糧公司對(duì)同一地區(qū)的儲(chǔ)存保管政策糧的承儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)須按同一標(biāo)準(zhǔn)撥付庫(kù)存保管費(fèi)用補(bǔ)貼。但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中并非如此，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的代儲(chǔ)庫(kù)僅能拿到一半的費(fèi)用。

民營(yíng)企業(yè)為了能取得收儲(chǔ)資格，只能與帶“紅帽子”的國(guó)有糧食企業(yè)合作。當(dāng)然，這種合作是有代價(jià)的，有的承儲(chǔ)企業(yè)要把存儲(chǔ)費(fèi)分一半給只出“名”不出“力”的國(guó)有合作單位。即使是一半的費(fèi)用，取得資格民營(yíng)企業(yè)也欣然接受，這足以說(shuō)明，我們的保管費(fèi)用太高了。

因?yàn)楸９苜M(fèi)用高，拿到存糧資格，就意味著盈利，容易在資格認(rèn)定過(guò)程出現(xiàn)權(quán)錢(qián)交易，滋生腐敗，這一現(xiàn)象也應(yīng)引起足夠重視。

對(duì)他(陀氏)而言，藝術(shù)技巧很艱難。 看來(lái)，“靈感”光顧他就像一陣風(fēng)，暴風(fēng)雨接著暴風(fēng)雨，然后完全轉(zhuǎn)換為風(fēng)平浪靜、迷霧、“污穢”。 在托爾斯泰那里，“靈感”幾乎只是一種正常的精神狀態(tài)，就像按規(guī)則走的“一團(tuán)光”，既不偏離，也不會(huì)停下來(lái)。 全部“價(jià)值”就在這兒，沒(méi)有功勛，無(wú)需努力。[2]221

（五）政策糧庫(kù)存規(guī)模過(guò)大、順價(jià)銷(xiāo)售難造成的巨額財(cái)政支出及潛在虧損問(wèn)題

我國(guó)擁有龐大的糧食庫(kù)存，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際上認(rèn)定的17%－18%的糧食安全線水平。雖然糧食的數(shù)量安全得以保障，但也為此背負(fù)著巨額的財(cái)政補(bǔ)貼包袱。我國(guó)沒(méi)有權(quán)威部門(mén)發(fā)布的政策糧收儲(chǔ)庫(kù)存及國(guó)家財(cái)政為此支付的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。但我們還是能從零散的信息中推測(cè)出這一巨額的財(cái)政支出。2016年，玉米臨儲(chǔ)庫(kù)存達(dá)2.5億噸，最低收購(gòu)價(jià)稻谷庫(kù)存1億噸（程國(guó)強(qiáng)，2016年3月）。同年聶振邦指出，“我國(guó)糧食庫(kù)存居歷史最高水平，庫(kù)存的三大糧食品種超過(guò)同品種的糧食產(chǎn)量，其中玉米庫(kù)存數(shù)量占總庫(kù)存量的50.3%，其次是稻谷和小麥”。由以上可推斷，當(dāng)時(shí)的糧食庫(kù)存在5億噸左右。

收儲(chǔ)糧食是要花錢(qián)的。據(jù)黑龍江省發(fā)改委測(cè)算，國(guó)家每庫(kù)存一噸玉米，就需要支付補(bǔ)貼費(fèi)用275元（含收購(gòu)費(fèi)50元、保管費(fèi)86元、監(jiān)管費(fèi)6元、利息補(bǔ)貼133元），此外還有運(yùn)費(fèi)、移庫(kù)補(bǔ)貼等開(kāi)支。可見(jiàn)，庫(kù)存一噸玉米從收購(gòu)、庫(kù)存到售出的費(fèi)用要超過(guò)300元。小麥和水稻的費(fèi)用與玉米基本相同。由此推算，以5億噸的庫(kù)存規(guī)模，我國(guó)每年用于政策糧收儲(chǔ)的財(cái)政支出應(yīng)在1500億元左右。

糧食庫(kù)存每年要“吃掉”巨額財(cái)政補(bǔ)貼，還存在“高進(jìn)低出”無(wú)法順價(jià)銷(xiāo)售導(dǎo)致的虧損以及陳化、變質(zhì)的潛在虧損。河南16000多噸被“遺忘”7年的變質(zhì)小麥?zhǔn)录疚覀儜?yīng)該關(guān)注糧食超期儲(chǔ)存問(wèn)題。

在國(guó)家糧食交易中心和中儲(chǔ)糧電子交易平臺(tái)，2018年還在拍賣(mài)2013年收儲(chǔ)的小麥和稻谷、2014年收儲(chǔ)的玉米。根據(jù)中央儲(chǔ)備糧油輪換管理辦法規(guī)定，小麥最長(zhǎng)儲(chǔ)存年限是5年，水稻和玉米最長(zhǎng)儲(chǔ)存年限是3年。顯然，現(xiàn)在拍賣(mài)的糧食有一些是超期存儲(chǔ)或臨近保質(zhì)期的糧食。

由于政策糧價(jià)格過(guò)高，加之進(jìn)口糧的沖擊，導(dǎo)致順價(jià)銷(xiāo)售十分困難，成交率很低。小麥情況較好，玉米和水稻“高進(jìn)低出”造成的虧損較大。2018年7月底，國(guó)家糧食交易中心對(duì)2013年—2017年政策性收儲(chǔ)的部分稻谷進(jìn)行拍賣(mài)，2013年生產(chǎn)的粳稻零成交；2014年產(chǎn)中晚稻和粳稻的成交數(shù)量分別占計(jì)劃拍賣(mài)數(shù)量的2.06%、6.39%，與當(dāng)年收購(gòu)價(jià)相比每噸虧損763元、644元；2015年產(chǎn)中晚稻和粳稻的成交數(shù)量分別占計(jì)劃拍賣(mài)數(shù)量的5.78%、4.77%，每噸虧損311元、463元；2016年產(chǎn)中晚稻和粳稻的成交數(shù)量分別占計(jì)劃拍賣(mài)數(shù)量的1.55%、2.61%，與當(dāng)年收購(gòu)價(jià)相比每噸虧損463元、392元；2017年黑龍江和江蘇產(chǎn)粳稻，拍賣(mài)價(jià)每噸2840元，而2017年下調(diào)后的粳稻收購(gòu)價(jià)每噸3000元，最新收購(gòu)的粳稻，短短幾個(gè)月時(shí)間，每噸虧損160元。購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)的虧損是“明虧”，顯而易見(jiàn)，如果考慮到入庫(kù)費(fèi)、保管費(fèi)、出庫(kù)費(fèi)、收購(gòu)貸款利息等費(fèi)用及倉(cāng)庫(kù)建設(shè)補(bǔ)貼、拍賣(mài)費(fèi)和庫(kù)存損耗等費(fèi)用，每年用于政策糧的財(cái)政支出無(wú)疑是巨大的。稻谷拍賣(mài)價(jià)格與相關(guān)年份最低收購(gòu)價(jià)的比較見(jiàn)表1。

表1 稻谷拍賣(mài)價(jià)格與相關(guān)年份最低收購(gòu)價(jià)格的比較 （單位：元、%）

完善最低價(jià)收購(gòu)政策的幾點(diǎn)建議

最低價(jià)收購(gòu)政策是我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分，實(shí)踐證明，這一政策對(duì)于解除糧農(nóng)后顧之憂、確保糧食安全十分有效。在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度尚未建立、健全的情況下，考慮到小麥和稻谷基本口糧的特殊性，盡管這一政策存在諸多問(wèn)題，也不能簡(jiǎn)單地予以取消。應(yīng)吸取大豆、玉米、棉花支持保護(hù)政策的經(jīng)驗(yàn)，盡快予以完善。

（一）堅(jiān)持“價(jià)補(bǔ)分離”的改

革方向，積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)

鑒于“價(jià)補(bǔ)合一”的弊端，未來(lái)糧食保護(hù)政策改革的方向一定是“價(jià)補(bǔ)分離”，即價(jià)格與補(bǔ)貼分開(kāi)，暗補(bǔ)變明補(bǔ)，價(jià)格由市場(chǎng)供求決定。目前“價(jià)補(bǔ)分離”有兩種實(shí)現(xiàn)方式——目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼和生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。與最低收購(gòu)價(jià)政策相比，這兩種補(bǔ)貼方式更優(yōu)。一是價(jià)格由市場(chǎng)供求決定，可發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用。二是沒(méi)有政策糧庫(kù)存，可減少由此產(chǎn)生的收儲(chǔ)、拍賣(mài)等費(fèi)用，減少財(cái)政支出。三是剝離出補(bǔ)貼后的糧食價(jià)格降低，加工企業(yè)、消費(fèi)者將受益。目前，新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)已完成，進(jìn)入到深化改革的新階段。東北三省、內(nèi)蒙古自治區(qū)玉米、大豆的生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)正在進(jìn)行。補(bǔ)貼方案完善后可推廣到稻谷和小麥。在此之前，應(yīng)完善現(xiàn)行的最低收購(gòu)價(jià)政策，建議：

1.以保本微利原則制定合理的最低收購(gòu)價(jià)格水平，并確保這一價(jià)格對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)變化有靈敏的反應(yīng)。最低收購(gòu)價(jià)格的制訂和調(diào)整，要廣泛聽(tīng)取相關(guān)利益者的意見(jiàn)，兼顧生產(chǎn)者、加工者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益。

2.核定政策糧的數(shù)量規(guī)模。最低收購(gòu)價(jià)格中包含政府對(duì)糧農(nóng)的補(bǔ)貼，這一政策只在指定的主產(chǎn)區(qū)執(zhí)行。沒(méi)有政策糧數(shù)量規(guī)模的限制，也沒(méi)有限定其他地區(qū)糧食流入的措施，僅對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的價(jià)格支持政策會(huì)演變?yōu)槌ㄩ_(kāi)收購(gòu)政策，甚至?xí)羞M(jìn)口糧流入，這無(wú)疑增加了收儲(chǔ)壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，有必要對(duì)享受最低收購(gòu)價(jià)政策的糧食收儲(chǔ)規(guī)模進(jìn)行上限管理，對(duì)超出部分不予收購(gòu)。可根據(jù)最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行地區(qū)的種植面積和每個(gè)糧農(nóng)的種植面積，參考三年或五年的平均畝產(chǎn)量，核定各地區(qū)及糧農(nóng)的政策糧數(shù)量上限，防止其他地區(qū)的糧食流入。

（二）深化收儲(chǔ)制度改革，給予不同市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)

1.通過(guò)競(jìng)標(biāo)選擇合格的收儲(chǔ)主體、發(fā)現(xiàn)合理的庫(kù)存費(fèi)用。2018年一號(hào)文件提出“加快培育多元市場(chǎng)購(gòu)銷(xiāo)主體，改革完善中央儲(chǔ)備糧管理體制?！笔聦?shí)上，多元市場(chǎng)購(gòu)銷(xiāo)主體一直都在，只是現(xiàn)有政策未給予他們公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

目前，中儲(chǔ)糧收儲(chǔ)業(yè)務(wù)主要有兩塊，一塊是戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，另一塊是政策性收儲(chǔ)。戰(zhàn)略性?xún)?chǔ)備歸由中儲(chǔ)糧掌控?zé)o可厚非，這本是中儲(chǔ)糧的基本職責(zé)之所在，但政策糧收儲(chǔ)資格直接給予中儲(chǔ)糧及其他幾家國(guó)有企業(yè)，則使其他企業(yè)失去了公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)各層面對(duì)國(guó)有企業(yè)的信任勝于民營(yíng)企業(yè)，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)可靠、直屬庫(kù)可靠。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)內(nèi)部有較完善的內(nèi)控監(jiān)管機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)怕丟烏紗帽，而代儲(chǔ)民營(yíng)企業(yè)與直屬庫(kù)只是委托合作關(guān)系，容易出問(wèn)題。但結(jié)果卻非人們所料。近年來(lái)出現(xiàn)的典型大案、窩案大多是國(guó)有企業(yè)。尷尬之余，我們應(yīng)徹底反思曾經(jīng)對(duì)于國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)的偏見(jiàn)。收儲(chǔ)企業(yè)無(wú)論什么性質(zhì)，如果缺乏法律約束，如果監(jiān)管不力，都會(huì)出問(wèn)題。90年代“四分開(kāi)、一完善”的糧食流通體制改革尚未成功，“營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境”需要落到實(shí)處。

2.通過(guò)健全的法律法規(guī)約束收儲(chǔ)主體行為，通過(guò)現(xiàn)代倉(cāng)儲(chǔ)監(jiān)控技術(shù)加強(qiáng)日常監(jiān)管，保證政策糧收儲(chǔ)的數(shù)量和質(zhì)量安全。要明確監(jiān)管者的責(zé)任和義務(wù)，建立追責(zé)問(wèn)責(zé)制度。用經(jīng)濟(jì)手段（如資產(chǎn)抵押、保證金）約束收儲(chǔ)企業(yè)行為。

3.實(shí)行階梯保管費(fèi)用制度。具體說(shuō)，就是逐年降低保管費(fèi)用。以小麥為例，第一年保管費(fèi)用每噸86元，第二年降到每噸56元。小麥可以存放四年，到了第四年把保管費(fèi)降到?jīng)]錢(qián)可嫌的水平，如20塊錢(qián)一噸，促使企業(yè)想方設(shè)法賣(mài)糧。只有這樣的制度設(shè)計(jì)才能保證政策糧的品質(zhì)，杜絕“出庫(kù)難”等現(xiàn)象，促使存儲(chǔ)企業(yè)主動(dòng)輪換。

4.建立激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策糧分品種、分品質(zhì)的單收、單儲(chǔ)。早在1999年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善糧食流通體制改革政策措施的通知》（國(guó)發(fā)[1999]11號(hào)）中就提出完善糧食收購(gòu)價(jià)格政策，要求各地區(qū)要根據(jù)市場(chǎng)需求和糧食內(nèi)在品質(zhì)，進(jìn)一步拉開(kāi)糧食品質(zhì)差價(jià)、季節(jié)差價(jià)和地區(qū)差價(jià)，切實(shí)做到按質(zhì)論價(jià)。對(duì)優(yōu)質(zhì)品種糧食的購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格，在當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門(mén)的指導(dǎo)下，由國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)按照購(gòu)得進(jìn)、銷(xiāo)得出的原則自行確定，實(shí)行單收、單儲(chǔ)，以促進(jìn)優(yōu)質(zhì)品種糧食的發(fā)展。令人遺憾的是，這一通知并未在后續(xù)的工作中得以延續(xù)和貫徹。我們的糧食產(chǎn)量每年在提高，糧食庫(kù)存也逐年增大，但是優(yōu)質(zhì)專(zhuān)用品種仍有缺口。在儲(chǔ)備制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)建立單收單儲(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制。有了收儲(chǔ)企業(yè)的單收、單儲(chǔ)才會(huì)有單種，才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向。

（參考文獻(xiàn)略）