農(nóng)業(yè)政策過程檢視：基本邏輯、運(yùn)行偏差與優(yōu)化策略（下）

劉紅巖

農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行偏差的機(jī)理透析與原因解讀

對(duì)照農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行應(yīng)遵循的基本邏輯以及公共政策過程機(jī)理，深入挖掘農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的實(shí)踐邏輯，解讀和透析農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行偏差和目標(biāo)失敗的基本誘因如下。

（一）農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估測(cè)度與指標(biāo)有失偏頗

1.評(píng)估測(cè)度重活動(dòng)的過程和投入，輕最終的結(jié)果與目標(biāo)

以結(jié)果為導(dǎo)向、關(guān)注最終結(jié)果、關(guān)注是否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)，是農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估和政策評(píng)估的基本依據(jù)和基本邏輯。但現(xiàn)行政府績(jī)效考核和政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)多是活動(dòng)關(guān)注型和投入關(guān)注型，考評(píng)內(nèi)容聚焦于資金投入情況、政府活動(dòng)開展情況、工作完成情況，考評(píng)指標(biāo)呈現(xiàn)過程性、中間性和經(jīng)濟(jì)性特征，甚至“把落實(shí)農(nóng)業(yè)公共政策的手段、措施當(dāng)作工作業(yè)績(jī)和效果考核”（7.44分）。由此誤導(dǎo)政策落實(shí)部門的工作重心對(duì)接于過程性的工作開展，而非結(jié)果性的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致“有些農(nóng)業(yè)公共政策的目標(biāo)、實(shí)施手段與實(shí)施效果不統(tǒng)一”（7.08分），績(jī)效考核和政策評(píng)估不但沒有起到規(guī)范政府行為、改進(jìn)公共資源配置效率的作用，反而扭曲了政府的政策運(yùn)行行為，浪費(fèi)了稀缺有限的公共資源。

2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)重短期的數(shù)量和規(guī)模，輕長(zhǎng)期的質(zhì)量和效益

如前所述，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的相關(guān)特點(diǎn)，如“對(duì)農(nóng)業(yè)行業(yè)管理過程不容易開展全程監(jiān)督”（7.88分），“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理工作具有較長(zhǎng)的周期性”（8.14分），“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理效果具有明顯的滯后性”（7.64分），決定了農(nóng)業(yè)工作績(jī)效評(píng)估和政策評(píng)估適宜于采用長(zhǎng)期性、效果性指標(biāo)，因?yàn)槎唐谥笜?biāo)不能反映關(guān)乎質(zhì)量和效益的最終結(jié)果和目標(biāo)。但現(xiàn)行的考評(píng)指標(biāo)主要是短期性的數(shù)量類、規(guī)模類指標(biāo)，“工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多以規(guī)模大小、數(shù)量多少為主”（8.04分），如土地流轉(zhuǎn)數(shù)量、土地經(jīng)營規(guī)模面積、新型主體數(shù)量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、“三品一標(biāo)”個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目個(gè)數(shù)、農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模和余額等。短期性、規(guī)?；?、數(shù)量型的衡量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致涉農(nóng)工作部門的涉農(nóng)業(yè)務(wù)工作往往過分單一地、盲目地追求規(guī)模和數(shù)量，忽視關(guān)乎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)質(zhì)的質(zhì)量和效益。

（二）農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行偏離公益目標(biāo)原則

1.政策執(zhí)行唯績(jī)效考核指標(biāo)，而忽視政策目標(biāo)和終極性目標(biāo)

公共選擇途徑的官僚理論認(rèn)為，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員也是具有選擇偏好、有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們首先追求的是本部門預(yù)算的最大化和本人利益的最大化。如果某項(xiàng)工作或項(xiàng)目能給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來利益和福利的增加，則會(huì)積極支持并實(shí)施該項(xiàng)目；反之，如果既定項(xiàng)目和工作意味著執(zhí)行機(jī)構(gòu)的利益減少或至少不能給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來利益，則會(huì)受到抵制或不采納。在短期性、數(shù)量型、規(guī)模類評(píng)價(jià)指標(biāo)的誘導(dǎo)下，政策實(shí)施部門和人員有極大的激勵(lì)去選擇那些能增進(jìn)部門利益和個(gè)人利益的，以項(xiàng)目化和園區(qū)化等為平臺(tái)、以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為手段、以部分區(qū)域和“明星主體”為對(duì)象，進(jìn)而契合考評(píng)指標(biāo)、帶來個(gè)人福利的項(xiàng)目，“以落實(shí)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和政策為主”（7.88分），而沒有興趣去關(guān)心該項(xiàng)目的實(shí)施是否對(duì)接于政策目標(biāo)、能否促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效益的提升、能否增進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)福利。有失偏頗的考核指標(biāo)誘導(dǎo)了政策執(zhí)行工具的錯(cuò)誤選擇，進(jìn)而導(dǎo)致了政策目標(biāo)的失敗，耕地保護(hù)中執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)“非糧化”和“非農(nóng)化”的不徹底、不嚴(yán)肅的處理，新型經(jīng)營主體培育中只重規(guī)模和數(shù)量的業(yè)績(jī)追求，都是上述因素作祟的緣故。

2.農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行所需資源分散，阻礙政策順暢執(zhí)行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

農(nóng)業(yè)政策的順暢、有效執(zhí)行有賴于各類資源條件的支持，體制性、制度性資源是比資金類、物質(zhì)類、人力類資源更為重要的核心支撐條件。但農(nóng)業(yè)政策實(shí)際運(yùn)行中因部門職責(zé)不清、體制不順而帶來的政出多門、多頭管理現(xiàn)象頻頻存在，降低了政策運(yùn)行的效率。“農(nóng)業(yè)行政管理部門分割、職能和資源分散嚴(yán)重”（7.48分），“上級(jí)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施統(tǒng)一要求多，靈活性不足”（7.90分），“不同農(nóng)業(yè)公共政策、法律規(guī)定之間存在一些矛盾和沖突”（6.80分），就是對(duì)這一問題的真實(shí)反映。參與“治水”的“九龍”不能高效溝通、通力合作，不但不能為政策運(yùn)行提供條件支撐，反而降低效率、浪費(fèi)公共財(cái)政資源、增加了行政運(yùn)行成本和制度交易性成本。以國家發(fā)展改革委于2011年10月出臺(tái)的《啟動(dòng)實(shí)施全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃》為“標(biāo)桿”進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，多個(gè)項(xiàng)目與該項(xiàng)目類似甚至重合，如國土資源部的土地整理項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目、水利部的小農(nóng)水工程項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)部的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。這5個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容不僅在部委層面高度交叉，具體到縣級(jí)層面程度更甚。雖然各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和具體目標(biāo)不同，但扶持對(duì)象、扶持方式高度一致，甚至是重復(fù)到同一個(gè)自然村（組）、同一塊地。農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域同樣存在項(xiàng)目交叉、“九龍治水”的情況，農(nóng)業(yè)、扶貧、人社、教育、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)等至少7個(gè)部門在“同炒一盤菜”，但“共辦一桌席”的供給效率低下，教育與培訓(xùn)項(xiàng)目在調(diào)研各地普遍“遇冷”。

（三）農(nóng)業(yè)政策制定的科學(xué)性和民主性不足

1.政策制定的需求調(diào)研不足，一些政策內(nèi)容脫離實(shí)際

當(dāng)一個(gè)社會(huì)問題變?yōu)橐粋€(gè)政策問題之后，政策制定過程還要完成需求調(diào)研、建立議程、提出方案、方案評(píng)估和方案選擇的環(huán)節(jié)。只有經(jīng)過需求調(diào)研，充分吸納政策相關(guān)者的利益和需求，政策內(nèi)容才能供需適配，政策內(nèi)容才會(huì)符合實(shí)際、才會(huì)容易執(zhí)行、才易實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策要做到因地制宜、因時(shí)制宜、因主體制宜、因政策對(duì)象制宜，要反映大多數(shù)利益相關(guān)者的利益，方案確定時(shí)開展需求調(diào)研、確保利益相關(guān)者分享決策權(quán)力是必不可缺的程序和步驟。實(shí)踐中，由于農(nóng)業(yè)政策制定主要仍是“自上而下”模式，“自下而上”的成分有所欠缺，利益相關(guān)者的決策參與、需求表達(dá)、利益表達(dá)及其采納程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，實(shí)際運(yùn)行中的許多農(nóng)業(yè)政策呈現(xiàn)與實(shí)際不符、不接地氣、供需失配的狀況。例如，有項(xiàng)目對(duì)于支持對(duì)象的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模作了嚴(yán)格要求，由于有的地方土地成方連片程度低，難以找到支持對(duì)象，為完成工作，“極少數(shù)”主體成為多個(gè)項(xiàng)目共同支持的對(duì)象，又由于項(xiàng)目具體標(biāo)準(zhǔn)互相打架，項(xiàng)目實(shí)施困難重重。再如，某項(xiàng)目要求某地建設(shè)機(jī)井，且嚴(yán)格限制資金用途，但當(dāng)?shù)貦C(jī)井已建，不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展需要的設(shè)施。在這種缺乏需求調(diào)研的“一刀切”“一桿旗插到底”的循環(huán)模式里，家庭農(nóng)場(chǎng)扶持規(guī)模上下限的有關(guān)規(guī)定不符實(shí)際，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施政策供給與地方需求沖突，農(nóng)業(yè)教育與培訓(xùn)備受冷落，以致政策運(yùn)行低效、政策目標(biāo)失敗、財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)、政府公信力下降的結(jié)果，就不難理解。

2.政策制定的前期預(yù)評(píng)估不足，政策運(yùn)行不暢

為確保政策內(nèi)容具有較強(qiáng)的可接受性、符合政策執(zhí)行環(huán)境，以利于政策有效執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策制定過程設(shè)置了三道“保險(xiǎn)杠”。需求調(diào)研和利益相關(guān)者參與之后，政策預(yù)評(píng)估是第三道“保險(xiǎn)杠”，它能夠及時(shí)糾正不適的政策內(nèi)容、執(zhí)行方式和工具手段。而實(shí)踐中，“農(nóng)業(yè)公共政策出臺(tái)往往對(duì)面臨的問題界定不清、把握不準(zhǔn)”（7.16分），“上級(jí)出臺(tái)的農(nóng)業(yè)公共政策有些內(nèi)涵不清楚、目標(biāo)不明確”（6.72分），就是“農(nóng)業(yè)公共政策出臺(tái)往往缺少科學(xué)的事先預(yù)評(píng)估過程”（6.88分）“對(duì)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施可能面臨和引發(fā)的問題缺少科學(xué)預(yù)判”（7.06分）“對(duì)農(nóng)業(yè)公共政策實(shí)施過程和結(jié)果評(píng)估不足”（7.30分）的結(jié)果。預(yù)評(píng)估的缺失或不足，致使政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員對(duì)政策內(nèi)容本身、政策運(yùn)行環(huán)境、政策受用對(duì)象缺少預(yù)先的反思和調(diào)整，進(jìn)而一定程度上導(dǎo)致政策運(yùn)行不暢，政策效果打折扣。

綜上，在背離了農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)的農(nóng)業(yè)工作績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的誘導(dǎo)下，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員難逃在官僚理論和“經(jīng)濟(jì)人”的束縛內(nèi)活動(dòng)的邏輯框架，加之因政策制定缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致的政策內(nèi)容供需失配、因職責(zé)不清和體制不順而導(dǎo)致的政策資源支撐失效，三重因素的橫向疊加和縱向傳遞帶來了政策運(yùn)行扭曲、政策目標(biāo)偏離的政策失敗，見圖3。

強(qiáng)化和優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過程的政策建議

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策過程，明確政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職能與作用。此次，要按照“社會(huì)問題—已發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問題—政府發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問題—政府職責(zé)范圍內(nèi)的社會(huì)問題—政府有能力介入的社會(huì)問題—政府認(rèn)為應(yīng)該解決的社會(huì)問題—政策議程”的程序，確定農(nóng)業(yè)政策問題。在農(nóng)業(yè)政策問題的范疇內(nèi)，針對(duì)實(shí)踐中的運(yùn)行偏差及原因，以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為終極訴求，探求優(yōu)化策略。

（一）優(yōu)化政策設(shè)計(jì)與制定，確保內(nèi)容的供需匹配

1.強(qiáng)化需求調(diào)研，增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性

農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)的初衷一般是加大對(duì)“三農(nóng)”建設(shè)事業(yè)的支持力度，完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境條件，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容既要關(guān)注政策的收益，還要關(guān)注政策的執(zhí)行成本；既要關(guān)注政策的經(jīng)濟(jì)收益，還要關(guān)注政策的社會(huì)效益和政治效應(yīng)；既要關(guān)注政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)的影響，還要關(guān)注政策對(duì)其調(diào)整對(duì)象利益的反映和影響；不僅要關(guān)注政策的短期影響，還要關(guān)注政策的長(zhǎng)期作用。因此，農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)要做好需求調(diào)研，充分發(fā)揮政策相關(guān)者的決策參與作用，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策制定的公眾參與，聽取、吸收、借鑒、吸納他們的期盼和訴求，注重問題導(dǎo)向，更多問計(jì)于民，通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，提高政策的針對(duì)性和有效性，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性和民主性。只有這樣，才能保證政策設(shè)計(jì)最大限度地發(fā)揮作用，盡量接近政策設(shè)計(jì)的初衷。

2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性

部門職責(zé)不清、體制不順，政出多門、多頭管理的局面，不僅帶來了高昂的行政成本，還使得各項(xiàng)政策之間缺乏銜接，各職能部門在各自為戰(zhàn)和一片混戰(zhàn)中阻滯政策正常運(yùn)行、招致政策目標(biāo)失敗。即使地方層面想整合項(xiàng)目，也會(huì)受到項(xiàng)目規(guī)定的掣肘而難以或無法做到有效整合。因此，短期來看，頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)從中央層面對(duì)各項(xiàng)政策項(xiàng)目進(jìn)行整合，為不同項(xiàng)目在地方層面的銜接預(yù)留接口；長(zhǎng)期來說，隨著政治體制改革、行政體制改革和財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)，一方面，應(yīng)在權(quán)力適當(dāng)下放的同時(shí)推進(jìn)政府職責(zé)優(yōu)化配置和統(tǒng)籌整合，減少部門職能交叉，理順職責(zé)關(guān)系，解決制度“碎片化”問題；另一方面，要對(duì)“三農(nóng)”政策進(jìn)行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排，對(duì)分散在各部門的支農(nóng)職能進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和歸并，以進(jìn)一步提高政策設(shè)計(jì)的針對(duì)性，提高政策執(zhí)行效率，節(jié)約制度性成本。

3.聯(lián)動(dòng)財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)政策內(nèi)容的普惠性

在監(jiān)督和決策機(jī)制還很不完善的背景下，掌握了相關(guān)資金項(xiàng)目分配權(quán)力的涉農(nóng)相關(guān)部門及其人員被賦予了很強(qiáng)的自由裁量權(quán)，這有可能引發(fā)尋租行為和租值消散。應(yīng)對(duì)這一問題，短期來看，除了建立健全項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制以及加強(qiáng)監(jiān)督以外，還應(yīng)從資金項(xiàng)目的自身設(shè)計(jì)入手，逐步削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并在項(xiàng)目設(shè)定上減少和去除主觀性標(biāo)準(zhǔn)，變?yōu)橛蓴?shù)字支撐的客觀性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和主體進(jìn)行普遍支持；長(zhǎng)期來說，從行政體制改革和財(cái)稅體制改革的角度切入，改變政策設(shè)計(jì)的路徑依賴，逐步減少政策內(nèi)容的“項(xiàng)目化”及其帶來的區(qū)域和主體的“專寵化”設(shè)計(jì)，推動(dòng)惠農(nóng)政策逐步向普惠性過渡。

圖3 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的實(shí)踐邏輯與政策目標(biāo)失敗誘因

（二）強(qiáng)化政策的執(zhí)行監(jiān)督，確保公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

1.強(qiáng)化政策內(nèi)容的信息公開，預(yù)防“事前”的政策執(zhí)行扭曲行為

在農(nóng)業(yè)政策落實(shí)過程中，要加大政策的宣傳力度，將信息公開制度化，對(duì)上級(jí)政策內(nèi)容、本級(jí)實(shí)施方案、優(yōu)惠對(duì)象、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算、執(zhí)行過程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方式、評(píng)估結(jié)果處理方式等內(nèi)容公之于眾，滿足分散農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、基層政府、村級(jí)組織等利益相關(guān)者的充分知情權(quán)，以確保在此基礎(chǔ)上的政策充分競(jìng)爭(zhēng)和充分使用，在政策執(zhí)行開端預(yù)防政策執(zhí)行行為的扭曲。在信息公開過程中，除了使用文件、報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體外，還要加強(qiáng)網(wǎng)站、微信、微博等新興媒體的宣傳力度，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地宣傳農(nóng)業(yè)相關(guān)政策；信息公開后，除了要接受政策利益相關(guān)者的咨詢和監(jiān)督外，還要接受廣大社會(huì)公眾的監(jiān)督。

2.強(qiáng)化政策工具的組合使用，減少“事中”的政策執(zhí)行扭曲行為

每種政策工具的倡導(dǎo)者總是想讓人們相信他們所偏愛的政策工具是解決公共問題的靈丹妙藥。實(shí)際上，每種政策工具因其特性決定了其選擇條件、運(yùn)用范圍及作用邊界。同時(shí)，每種公共管理對(duì)象和公共政策對(duì)象都有其特殊屬性，決定其僅適應(yīng)于某類或某幾類政策工具。鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性和農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行環(huán)境的極其復(fù)雜性，農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行工具選擇更應(yīng)以是否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)，做到精細(xì)化和精致化。在使用“項(xiàng)目化”政策工具的同時(shí)，搭配使用法律法規(guī)、制裁等管制性政策工具；在使用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)濟(jì)性政策工具的同時(shí)，組合使用特許經(jīng)營、財(cái)政撥款等市場(chǎng)化和管制性政策工具；在使用直接撥款和直接提供等政策工具的同時(shí)，配套使用合同承包、志愿組織等市場(chǎng)化和動(dòng)員性政策工具。

3.加強(qiáng)政策執(zhí)行的輿論監(jiān)督，彌補(bǔ)“事后”的政策執(zhí)行扭曲行為

對(duì)于政策執(zhí)行中的扭曲行為，可以借助第三方監(jiān)督，如公眾、社會(huì)組織、大眾傳媒等輿論力量，對(duì)農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行情況進(jìn)行輿論監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行的偏差行為進(jìn)行披露、建議乃至批評(píng)，以影響和糾正農(nóng)業(yè)決策過程和政策執(zhí)行效果。一是發(fā)揮利益相關(guān)者、社會(huì)公眾和大眾傳媒的作用，表達(dá)民意，推動(dòng)相關(guān)政策的及時(shí)、有效落實(shí)；二是挖掘各地落實(shí)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策實(shí)踐中的典型和表率，為其他地方提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和有效啟示，引導(dǎo)輿論監(jiān)督注重社會(huì)效益，發(fā)揮輿論力量的正向激勵(lì)和正確導(dǎo)向作用；三是及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中違反法規(guī)、不切實(shí)際、沒有效果、效果扭曲的不良現(xiàn)象，并給予相應(yīng)懲處，發(fā)揮輿論力量的負(fù)向激勵(lì)作用。

（三）完善政策評(píng)估和反饋，規(guī)范政府行為

1.完善指標(biāo)體系，由短期性、數(shù)量型、規(guī)模類的指標(biāo)轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量和效益的結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)體系構(gòu)建，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

首先要改變?cè)u(píng)估理念，由政府活動(dòng)關(guān)注型和政府投入關(guān)注型轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向型的評(píng)估理念，以是否實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)公共目標(biāo)和政府治理目標(biāo)為最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然這些活動(dòng)和投入對(duì)于政策運(yùn)行不可或缺，但這種類型的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致政策運(yùn)行不能根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化適時(shí)更新而與實(shí)際脫節(jié)。在理念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，以是否實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和公共目標(biāo)為基準(zhǔn)，重新構(gòu)建指標(biāo)體系，逐漸減少短期性的數(shù)量型、規(guī)模類指標(biāo)，相應(yīng)增加事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展供給體系的長(zhǎng)期性的質(zhì)量型、效益類、結(jié)構(gòu)類指標(biāo)，增強(qiáng)指標(biāo)體系的有效性、包容性、靈活性，突出農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的結(jié)構(gòu)性、質(zhì)化類變化。新的指標(biāo)體系在發(fā)展過程上要融合投入類、結(jié)構(gòu)類和總量類指標(biāo)，在發(fā)展結(jié)果上融合經(jīng)濟(jì)類、環(huán)境類、社會(huì)類、政治類指標(biāo)，融合供給側(cè)和需求側(cè)并偏向供給側(cè)的指標(biāo)，切實(shí)發(fā)揮指標(biāo)體系調(diào)整、優(yōu)化資源配置和規(guī)范政府行為的作用。

2.創(chuàng)新評(píng)估方式，倡導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)公眾和服務(wù)對(duì)象參與績(jī)效評(píng)估，提高政府活動(dòng)效能，保障農(nóng)業(yè)績(jī)效評(píng)估的全面性和科學(xué)性

評(píng)估方式事關(guān)評(píng)估活動(dòng)的公正、公開、規(guī)范和有效，事關(guān)評(píng)估結(jié)果的效度和評(píng)估功能的發(fā)揮。通常來說，政策評(píng)估應(yīng)該由具有獨(dú)立性、專業(yè)性的第三方機(jī)構(gòu)開展，一般是具有相關(guān)背景知識(shí)、專業(yè)知識(shí)和中立地位的專家具體負(fù)責(zé)，出具報(bào)告并針對(duì)其不足之處提出糾偏和提升的改善措施。創(chuàng)新評(píng)估方式，一是評(píng)估主體要多元化，融合自評(píng)和他評(píng)。自評(píng)是政府自身對(duì)政策的影響及達(dá)成預(yù)定政策目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估。他評(píng)包括政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員、相關(guān)專家和政策服務(wù)對(duì)象等的評(píng)估，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員是政策的實(shí)施者，他們對(duì)政策內(nèi)容是否契合實(shí)際、是否適應(yīng)政策環(huán)境、是否具有可接受性有切身感受，對(duì)政策的成敗得失有直觀感受，因而有評(píng)價(jià)發(fā)言權(quán)；通過組織專家對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，與執(zhí)行人員及其政策調(diào)整對(duì)象交換意見，不僅可以對(duì)政策內(nèi)容形成判斷，還可以對(duì)政策執(zhí)行情況、政策績(jī)效形成全面判斷；政策服務(wù)對(duì)象是政策的受用者，對(duì)政策內(nèi)容和政策執(zhí)行效果有最直接的感受，也有政策評(píng)判的發(fā)言權(quán)。二是評(píng)估形式要多元，不僅要融合內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估，還要同時(shí)融合質(zhì)量評(píng)估和數(shù)量評(píng)估、結(jié)構(gòu)評(píng)估和總量評(píng)估、過程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估、年度評(píng)估和周期評(píng)估等。

3.優(yōu)化反饋機(jī)制，有效利用評(píng)估結(jié)果，切實(shí)發(fā)揮政策評(píng)估的糾偏和提升作用

評(píng)估結(jié)果是評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況的直接反映，也是修改完善相關(guān)政策的重要依據(jù)。既要開展評(píng)估，也要用好評(píng)估結(jié)果。積極運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，優(yōu)化反饋機(jī)制，一是要基于評(píng)估結(jié)果建立激勵(lì)機(jī)制并嚴(yán)格踐行，對(duì)政策運(yùn)行較好的部門予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)行不力和運(yùn)行扭曲的部門要加以督促指導(dǎo)乃至嚴(yán)肅問責(zé)，起到宣傳先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、賞罰分明的作用。二是要根據(jù)評(píng)估中各級(jí)、各部門、各農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等反映的問題，在政策內(nèi)容、實(shí)施工具、運(yùn)行資源、執(zhí)行機(jī)制、執(zhí)行方式等方面加以修改完善，更好地發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。否則，評(píng)估就會(huì)形同虛設(shè)，既達(dá)不到改善和提升的效果，還容易助長(zhǎng)不良風(fēng)氣。