當(dāng)前我國開征房產(chǎn)稅的問題與對策研究

王紅聞，劉宗濤

（1.河南安冉云網(wǎng)絡(luò)科技有限公司，鄭州 450008；2.新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

2017年多個城市在越來越強的“限購”政策基礎(chǔ)上進一步出臺了新一輪的“限售”政策，以抑制房價過快上漲勢頭和打擊投機性炒房行為。從根本上說，限售與限購政策屬于一種“非市場”手段的短期行為。長遠來看，對于房地產(chǎn)市場的要素流動和資源配置，必須運用“稅收”等市場手段進行調(diào)節(jié)。房地產(chǎn)在開發(fā)、交易、保有等環(huán)節(jié)會涉及多種不同稅種，本文討論的房產(chǎn)稅是指保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅。

一、當(dāng)前我國開征房產(chǎn)稅的依據(jù)及必要性

1.依據(jù)。我國房產(chǎn)稅的現(xiàn)行法律根據(jù)是國務(wù)院1986年9月頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》（同年10月1日實施），其中第五條第四款將“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”納入了免征范圍[1]，該條款也是當(dāng)前我國開征房產(chǎn)稅的焦點。對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)在持有環(huán)節(jié)進行征稅，是我國當(dāng)前房地產(chǎn)稅改革的一項重要內(nèi)容。2011年1月，上海、重慶兩地啟動房產(chǎn)稅改革試點，核心內(nèi)容是取消個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)的免稅待遇，對個人自住房的保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革?！?/p>

2.必要性。第一，抑制房價。高房價是影響民生的重要問題，更是制約實體經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。2003年以來，我國房價連年上漲，房價上漲推動炒房熱，炒房熱又助推房價。測算結(jié)果顯示，2003—2013年中國房地產(chǎn)市場的確經(jīng)歷了“黃金時代”。在北上廣深4個一線大城市中，房價平均每年上漲13.1%；在31個其他直轄市、省會、重要工業(yè)城市等二線城市，房價平均每年增長10.5%；另外85個三線城市的房價年均增速為7.9%；北京房價10年翻了7倍[2]。截至2017年12月，北京平均房價漲到57 768元/m2[3]，如果按照2003年北京房價平均4 000元/m2來算，14年上漲了14倍。開征房產(chǎn)稅有利于抑制房價，雖然從2017年下半年開始，我國房價已經(jīng)穩(wěn)定甚至有的地方小幅下降，但是房價過高依然成為我國城鎮(zhèn)化的主要阻礙，北京、上海等一線城市的高房價也在擠出人口。房地產(chǎn)稅的開征，必然會影響房市信心，推動房產(chǎn)持有數(shù)量的下降，促進房地產(chǎn)存量的流動和優(yōu)化配置，從而抑制房價。第二，解除地方政府財政危機。1994年分稅制實行以來，在制造業(yè)稅收大部分被中央政府分享的情況下，地方政府的財政來源主要依賴土地出讓金收入。2010年我國土地出讓金收入達到28 197.70億元[4]，地方公共財政收入為40 613.04億元[5]，土地出讓金收入占地方公共財政收入比重達到69.4%。2016年我國土地出讓金收入上升到35639.69億元[6]，地方公共財政收入為87239.35億元[7]，比重達到40.85%。雖然2016年土地出讓金收入仍然比2010年多收入7 441.99億元近年來，但是土地出讓金收入占地方政府財政收入比重有所下降，從69.4%下降到2016年的40.85%?？傮w來看，我國地方政府對土地財政依賴程度較高（2010年高達69.4%），對土地財政的依賴也促使地方政府的征地拆遷沖動，招拍掛的土地出讓方式導(dǎo)致土地價格不斷高攀，進而推高房價上漲和房產(chǎn)庫存。作為主要的地方稅種，開征房地產(chǎn)稅，代替土地出讓金成為地方政府財政的穩(wěn)定稅基，以解決越來越嚴(yán)重的地方財政收支缺口和危機。

我國房地產(chǎn)市場已經(jīng)呈現(xiàn)出高房價、高庫存、高杠桿的特征，房地產(chǎn)泡沫非常嚴(yán)重。通過開征房產(chǎn)稅抑制房價，并代替土地出讓金成為地方政府重要的稅收來源，調(diào)整和優(yōu)化房地產(chǎn)存量，勢在必行。

二、我國目前開征房產(chǎn)稅存在的問題

對于開征持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，目前還存在著理論上與現(xiàn)實上的一些問題。鑒于我國現(xiàn)行土地制度存在與一般國家的特殊性，以及由此造成的高房價和庫存嚴(yán)重現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國在開征房產(chǎn)稅的過程中，與一般國家相比，除了面臨法理上的問題外，還面臨著實際操作層面的問題，以及房地產(chǎn)經(jīng)濟泡沫可能破裂和社會穩(wěn)定等問題。

1.房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的可稅性爭議。不少人對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的可稅性提出了質(zhì)疑。質(zhì)疑主要包括兩個方面。首先，對沒有土地所有權(quán)的房屋進行征稅的質(zhì)疑。與其他國家不同的是，我們國家城市土地的所有權(quán)屬于國家所有，因此，城市的商品住宅房只有一定年限的土地使用權(quán)，沒有土地所有權(quán)?！皩]有土地財產(chǎn)權(quán)的房地產(chǎn)征稅，沒有法理上的合法性?！盵8]其次，對重復(fù)征收的質(zhì)疑。目前我國的個人住宅和商用房產(chǎn)，基本上都是一次性繳納了70年、50年或40年不等的土地出讓金，用房地產(chǎn)稅替代土地出讓金（土地稅），屬于重復(fù)收費。賈康認(rèn)為，實際上土地出讓金不是稅而是租金。國家政權(quán)體系作為土地終極所有權(quán)的代表者，憑借所有權(quán)可以對使用地皮的使用者收取地租。但國家政權(quán)體系同時也是社會管理者，它又可以憑借政治權(quán)利，經(jīng)過立法批準(zhǔn)，對不動產(chǎn)的實際使用者征繳這種體現(xiàn)為利益調(diào)節(jié)讓渡的稅收。租和稅可以合理匹配，并不互相排斥，二者只能擇其一[9]。

2.可能引發(fā)房地產(chǎn)泡沫破裂。與發(fā)達國家不同的是，由于房價的快速上漲，中國的住房市場不僅是一個消費市場，而且更是一個投資市場，預(yù)期及投機需求對中國城市房價波動具有較強的解釋力[10]。由于土地財政與開發(fā)商逐利性的共同驅(qū)使，以及民眾對房產(chǎn)的過度跟風(fēng)投資炒作，從而引起我國的房地產(chǎn)價格與實際價值嚴(yán)重背離。而且，房產(chǎn)的市場價格脫離了實際使用者支撐能力，房地產(chǎn)泡沫巨大，房產(chǎn)庫存嚴(yán)重。由于房價高漲，不管是剛需還是投資，居民購房絕大多數(shù)要依靠巨額房貸。如果開征房產(chǎn)稅，很可能讓持房者產(chǎn)生對未來房價下跌的預(yù)判，導(dǎo)致減少持有量，市場二手房增多就會影響房價，房價一旦下跌，就會影響房市信心，從而產(chǎn)生“拋房→房價下跌→再拋房→房價再下跌”的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的破裂。房價下跌，無疑會造成居民的財富蒸發(fā)，特別是高價賣房并背負(fù)巨額房貸的新進購房者，下跌后的房價很可能還沒有去掉首付后的房貸高。如果再還房貸還不如新買一套低價房，那么房貸違約率就會攀升，危及金融系統(tǒng)。

3.“新老不平”及稅負(fù)加重問題。土地出讓金從2003年以來上漲幅度很大，目前的高房價里面包含著60%～70%的土地稅費成本。因此，開征房產(chǎn)稅之前是按較高的標(biāo)準(zhǔn)繳納的土地出讓金；實行房產(chǎn)稅改革以后，新形成的土地出讓金水平會下降較多。這樣的話，會產(chǎn)生開征房產(chǎn)稅前后的土地成本新老不平問題（賈康，2013）。在主要由于巨額土地出讓金推動房價畸高的階段，房屋購買者已經(jīng)付出了高額的土地出讓金，再課以房產(chǎn)稅，都是對民眾稅費負(fù)擔(dān)的加重，并且房價和土地成本的前后差別，的確會對一部分人形成不公。而且，房產(chǎn)稅的開征可能最終受到傷害的還是底層的租房族、剛需購房者和普通民眾，房產(chǎn)稅產(chǎn)生的成本很可能會轉(zhuǎn)嫁到房價和租金上，房地產(chǎn)稅改革造成的成本最終由最底層人來承擔(dān)。

4.稅基問題。大多數(shù)國家的房產(chǎn)稅都是“寬稅基”，即不區(qū)分住戶類型和房屋類型進行統(tǒng)一征收，然后按照各自條件進行稅收優(yōu)惠減免。從上海和重慶試點來看，房產(chǎn)稅稅基較窄，重慶只對獨棟別墅、新購高檔商品房及外地炒房客在重慶購第二套房進行征稅；上海主要是針對新購住房進行征稅，原有住房不在征收范圍內(nèi)。兩種方案都導(dǎo)致我國的房產(chǎn)稅稅基較窄，不但很難起到抑制房價的作用，而且有失公允。目前我國只討論針對城鎮(zhèn)住房征收房產(chǎn)稅，農(nóng)村房屋并沒有考慮進去。

5.稅率與征收依據(jù)問題。稅率與征稅依據(jù)是房產(chǎn)稅征收中的主要標(biāo)準(zhǔn)。稅率高則加重居民負(fù)擔(dān)并危及房地產(chǎn)市場，稅率低則起不到調(diào)節(jié)作用。房產(chǎn)稅一般以房產(chǎn)價值為征稅依據(jù)。房產(chǎn)價值具有很強的不確定性，如何動態(tài)地評估房屋價值將是一項浩大的工程。評估過細(xì)，將會耗費極高的社會成本；大體分區(qū)確立房產(chǎn)基礎(chǔ)價格，容易產(chǎn)生不公而招致反對。另外，當(dāng)房價評估不合理時，還須建立起相應(yīng)的申訴程序。上海試點初期，暫以應(yīng)稅住房的市場交易價格作為計稅依據(jù)，而交易價格是按照新購住房時的價格，如果隨著房產(chǎn)稅的開征導(dǎo)致房價下跌，則導(dǎo)致降價后征收依據(jù)沒有按照房屋實際價值變動調(diào)整，征收依據(jù)過高。

三、對策建議

房產(chǎn)稅涉及千家萬戶，特別是一些既得利益者，甚至是一些政策的制定者和決策者。目前，重慶上海兩地房產(chǎn)稅試點已經(jīng)8年時間，但是還沒有一個準(zhǔn)確的開征時間表，說明對于是否開征房產(chǎn)稅在決策層面還存在著很大分歧。鑒于房產(chǎn)稅存在理論與實踐上的一些問題，提出以下建議。

1.推動住宅用地體制改革，廢除收取一次性土地出讓金機制，變房地產(chǎn)有限產(chǎn)權(quán)為永久產(chǎn)權(quán)，以此換取政府對持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的征稅權(quán)。針對房產(chǎn)稅的可稅性問題，政府可以考慮用產(chǎn)權(quán)換取財產(chǎn)征稅權(quán)的辦法解決房產(chǎn)稅開征的法理性。在堅持土地國有或集體所有（所有權(quán)不變）的前提下，廢除土地出讓金，引入“土地財產(chǎn)使用權(quán)”[8]概念，并賦予住宅土地的財產(chǎn)永久使用權(quán)，以換取政府對房地產(chǎn)進行長期穩(wěn)固的征稅權(quán)。這樣可以既不改變土地終極國家所有權(quán)，又可以避免法理上的詬病。

2.對已繳納高額土地出讓金的房產(chǎn)進行先交后退。針對開征前后土地出讓金可能價格差異過大而產(chǎn)生的“新老不平”及稅負(fù)加重問題，可以考慮將已交土地出讓金中的稅收部分，予以退稅，考慮到實施的可行性，可以按照一定的年限逐年退還或者抵扣房地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅實施前后可能引起土地出讓金前高后低的價格不平問題，解決這個問題可以把新老地皮劃開，老地實行老辦法，新地采用新辦法[9]。

3.在征稅范圍方面，應(yīng)堅持“寬稅基、減稅種、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革方向。可以嘗試將房產(chǎn)稅的征稅范圍從城鎮(zhèn)擴展為城鄉(xiāng)，適時將農(nóng)村房產(chǎn)納入征稅范圍[11]。

4.對房產(chǎn)稅實施以人均面積標(biāo)準(zhǔn)開征。按面積征還是按套數(shù)征各有利弊，但考慮到稅基問題與公平問題，應(yīng)該以人均面積為準(zhǔn)開征房產(chǎn)稅并實施一定面積的免稅，可以考慮中國社科院的方案，即對人均住房超40平方米部分征房產(chǎn)稅。

5.稅率上應(yīng)該實施起始低稅率和累進稅率制度，征稅依據(jù)應(yīng)以房產(chǎn)實際價值為依據(jù)。起始稅率較低，總體上實施累進稅率。起始低稅率可以避免房價過度下跌，防止對經(jīng)濟運行造成重大影響?？紤]到持有人的受益原則與可承受能力，征稅依據(jù)不應(yīng)該按照購房時的交易價格，應(yīng)該以房產(chǎn)實際價值為依據(jù)，應(yīng)考慮房價變動因素特別是降價因素。稅務(wù)部門應(yīng)該根據(jù)房屋均價變動情況，適時公布和調(diào)整本地房產(chǎn)稅征稅依據(jù)。

總之，我國房產(chǎn)稅已經(jīng)試點八年，盡快使房地產(chǎn)稅進入立法程序不僅僅是平抑房價，更重要的是推進我國地方稅制的改革完善，也關(guān)系到政府信用問題。對于房地產(chǎn)稅理論與實踐環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，還可以在實踐中進一步得以修正和完善。