“小產(chǎn)權(quán)房”的法律性質(zhì)及其解決途徑研究

馬廣立

（北京大成（石家莊）律師事務(wù)所，石家莊 050051）

在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，“小產(chǎn)權(quán)房”以價(jià)格優(yōu)勢(shì)得到消費(fèi)者的廣泛關(guān)注，但我國(guó)很多地方法院針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”做出買賣合同無(wú)效的判決，不完善的城鄉(xiāng)土地二元制度與農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)制度將地方法院置于“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)司法與實(shí)踐的兩難境地，很難在契合國(guó)家政策的同時(shí)維護(hù)社會(huì)公序良俗?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的買賣涉及多個(gè)主體：國(guó)家、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村集體組織等，對(duì)多數(shù)利益主體來(lái)說，“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣利大于弊，不宜全盤否定其買賣合同的效力。正確做法應(yīng)是對(duì)其進(jìn)行分類，與我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況及最新國(guó)家政策相結(jié)合探討現(xiàn)有問題的法律解決途徑。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”闡釋

“小產(chǎn)權(quán)房”主要指由農(nóng)民自身或聯(lián)合開發(fā)商在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，縣級(jí)及以上國(guó)土與房屋產(chǎn)權(quán)管理部門不會(huì)向其發(fā)放國(guó)有土地使用權(quán)證，也不收繳土地出讓金與配套設(shè)施等相關(guān)費(fèi)用，向其頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的只是鄉(xiāng)政府或村政府。由于“小產(chǎn)權(quán)房”不能被具有法律效力的《房屋產(chǎn)權(quán)證》確權(quán)，故無(wú)法得到法律的保護(hù)。

“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的主要原因有三點(diǎn)：第一，制度成因。根本為城鄉(xiāng)土地二元制度的不完善，國(guó)家是全部城市土地所有權(quán)的權(quán)利主體，余下土地所有權(quán)的權(quán)利主體為集體。雖然法律賦予兩類土地平等的所有制地位，但當(dāng)前我國(guó)對(duì)它們采取的卻是差異化的開發(fā)政策，土地結(jié)構(gòu)的不平等加速了“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。第二，社會(huì)成因。國(guó)有土地出讓金的攀升增加了房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)成本，囤地、囤房行為又人為炒高多地房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)的逐年上漲將很多人置于巨大的購(gòu)房壓力下，部分人選擇購(gòu)買產(chǎn)權(quán)不完整、維權(quán)困難的“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)乃無(wú)奈之舉。第三，法律成因。我國(guó)有較多模糊性政策法規(guī)，如農(nóng)民可將自建住房視為商品進(jìn)行買賣，擁有自行經(jīng)營(yíng)權(quán)等，加之法律常識(shí)普及的薄弱與銷售人員表述的含糊，致使多數(shù)人認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”可以“轉(zhuǎn)正”，與一般商品房一樣能夠流轉(zhuǎn)，最終做出購(gòu)買決策。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”的法律性質(zhì)及其主體違法行為

（一）法律性質(zhì)

“小產(chǎn)權(quán)房”涉及兩方面的法律問題：一是住房所有權(quán)受限；二是法律制約住房交易，易出現(xiàn)交易糾紛。在城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)取得房產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房產(chǎn)開發(fā)、交易與管理的，應(yīng)遵守我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”明顯與該項(xiàng)法律的規(guī)定條件不符，還對(duì)《物權(quán)法》《土地管理法》的規(guī)定予以違背。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不能向非農(nóng)業(yè)建設(shè)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，若要進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)與交易，必須先由國(guó)家征收，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的土地，然后向開發(fā)商有償出讓，若開發(fā)商擅自占用農(nóng)村集體土地建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，外來(lái)人口發(fā)生購(gòu)買行為，法律必會(huì)限制其房屋所有權(quán)?！逗贤ā分赋觯c法律、行政法規(guī)中強(qiáng)制性規(guī)定相違背的合同不具法律效力，一些“小產(chǎn)權(quán)房”交易合同屬于無(wú)效合同，無(wú)法保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，若居住過程中出現(xiàn)房屋質(zhì)量、公共設(shè)施維護(hù)等糾紛，維權(quán)救助會(huì)受限制，也會(huì)面臨住房被強(qiáng)制拆除與拍賣的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）主體違法責(zé)任

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)商。為獲取利潤(rùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織有時(shí)會(huì)擅自批準(zhǔn)開發(fā)商利用農(nóng)村集體土地進(jìn)行商品房的開發(fā)與建設(shè)，這是一種經(jīng)濟(jì)行為。開發(fā)商只能以有償支付的形式獲得國(guó)有土地使用權(quán)，在農(nóng)村集體土地上建設(shè)商品房不符合法律規(guī)定，故開發(fā)商以及批準(zhǔn)開發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃部門。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)責(zé)令停止或限期拆除未得到或未遵循建設(shè)工程規(guī)劃許可的建設(shè)項(xiàng)目?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”屬于未得到建設(shè)工程規(guī)劃許可的違法建設(shè)，但城鄉(xiāng)規(guī)劃部門未履行強(qiáng)制拆除職責(zé)，故應(yīng)負(fù)重要責(zé)任。

3.國(guó)土資源部門與發(fā)改委。我國(guó)國(guó)土資源部履行發(fā)現(xiàn)并查處違法占地的職責(zé)，發(fā)改委需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審核，“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)改變了我國(guó)土地的性質(zhì)與用途，未獲得項(xiàng)目可研核準(zhǔn)與投資許可，國(guó)土資源部與發(fā)改委應(yīng)為各自的不作為負(fù)重要責(zé)任。

4.政府城建與房管部門。房屋的報(bào)建、許可證核發(fā)、竣工備案、所有權(quán)等的管理由政府城建與房管部門負(fù)責(zé)，“小產(chǎn)權(quán)房”不能得到建設(shè)工程施工及交付使用的許可，故城建與房管部門需負(fù)重要責(zé)任。

5.農(nóng)業(yè)部門。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理農(nóng)村責(zé)任田，避免責(zé)任田無(wú)序流轉(zhuǎn)、耕地占用、用途改變等問題的發(fā)生，一些“小產(chǎn)權(quán)房”占用基本農(nóng)田屬于違法建設(shè)，農(nóng)田的用途發(fā)生了變化，相應(yīng)責(zé)任應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)。

現(xiàn)實(shí)房產(chǎn)交易中的房、地產(chǎn)一致原則要求地上建筑物與其他附著物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移應(yīng)與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓相伴隨，而當(dāng)土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物與其他附著物所有權(quán)之時(shí)，使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)也要轉(zhuǎn)移。顯然，“小產(chǎn)權(quán)房”交易違背了這一原則。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”問題的法律解決途徑

雖然“小產(chǎn)權(quán)房”增加了農(nóng)民的收入，尤其是財(cái)產(chǎn)性收入，間接加速了農(nóng)村的改革，但對(duì)集體土地的侵占、農(nóng)村穩(wěn)定的破壞、農(nóng)民長(zhǎng)期收益的損害、集體土地使用規(guī)劃的擾亂及管理效率的降低等都是事實(shí)。若我國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義民主法治的進(jìn)程中隨意合法化“小產(chǎn)權(quán)房”，會(huì)削弱政府公信力，擾亂房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常秩序，相關(guān)部門必須以“小產(chǎn)權(quán)房”的謹(jǐn)慎合理化為底線，采取法律措施，解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。

（一）針對(duì)未建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的農(nóng)村進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范

1.強(qiáng)化國(guó)家立法層面的支撐。針對(duì)我國(guó)土地法律法規(guī)體系缺少農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房規(guī)定的現(xiàn)實(shí)情況（雖然《土地管理法》《物權(quán)法》等規(guī)定，不得向非農(nóng)業(yè)建設(shè)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)，但具體到農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房上的管理規(guī)定與法律責(zé)任認(rèn)定并不具體，不夠明確）國(guó)家應(yīng)加速國(guó)有土地與集體土地并存這一所有制結(jié)構(gòu)的改變進(jìn)程，進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一的土地所有權(quán)制度的制定與實(shí)施，保護(hù)集體所有制土地所有權(quán)享有者的利益。當(dāng)原集體所有制土地實(shí)現(xiàn)向國(guó)家所有制土地的轉(zhuǎn)變之后，政府還應(yīng)及時(shí)制定并實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度。

2.構(gòu)建國(guó)家監(jiān)管體系。針對(duì)農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀，監(jiān)管部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。國(guó)土部門對(duì)國(guó)有土地及被征用為國(guó)有的農(nóng)村集體土地有不可推卸的管理義務(wù)，然而，當(dāng)前尚未成立專門部門進(jìn)行農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一管理。要想有效解決農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”問題，就必須消除灰色地帶，設(shè)置獨(dú)立、權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法權(quán)，進(jìn)行農(nóng)村集體土地的針對(duì)性與統(tǒng)一化管理，嚴(yán)格制定各項(xiàng)規(guī)劃制度，實(shí)施公正、公平審批等。

3.平衡房地產(chǎn)市場(chǎng)中的供給與需求。“小產(chǎn)權(quán)房”是高房?jī)r(jià)的一個(gè)并發(fā)癥，穩(wěn)定房?jī)r(jià)已成為我國(guó)極為迫切的一個(gè)要求。近幾年，國(guó)家針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)制定并實(shí)施了一系列宏觀調(diào)控措施，但并未取得理想的效果，距離房?jī)r(jià)穩(wěn)定目的的實(shí)現(xiàn)還存在很大差距。面臨房?jī)r(jià)持續(xù)攀升的難題，“小產(chǎn)權(quán)房”開始出現(xiàn)，滿足了很多中低收入者的購(gòu)房需求。因此，必須正確對(duì)待房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需狀況，分地區(qū)實(shí)施房?jī)r(jià)穩(wěn)定政策。

（二）針對(duì)已建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的農(nóng)村進(jìn)行利益協(xié)調(diào)

1.尚未出售“小產(chǎn)權(quán)房”的地區(qū)。目前，法律法規(guī)的不完善致使“小產(chǎn)權(quán)房”無(wú)法以合法的身份流通，針對(duì)未違背土地利用總體規(guī)劃的已建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，政府可以出面進(jìn)行收購(gòu)，補(bǔ)充至保障性住房中，用于經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房等的出售，在增加保障性住房供給的同時(shí)有效降低政府對(duì)此類房屋的土地與資金投入，發(fā)揮降低城市商品房?jī)r(jià)格的功能。

2.已出售“小產(chǎn)權(quán)房”的地區(qū)。分情況對(duì)待，針對(duì)鄉(xiāng)政府已頒發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)證明或土地使用證明的，可依循我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”對(duì)法定租賃權(quán)的規(guī)定，當(dāng)農(nóng)村房屋購(gòu)買者取得房屋所有權(quán)時(shí)，可享有“宅基地租賃權(quán)”，此時(shí)的房屋宅基地應(yīng)為債權(quán)，不能將宅基地用作物權(quán)享有“宅基地使用權(quán)”，債權(quán)房屋的購(gòu)買者可對(duì)宅基地進(jìn)行占用，達(dá)成“用益”目的。此結(jié)果是法律做出的直接規(guī)定，并非農(nóng)村房屋出售方與購(gòu)買方的自由意愿。當(dāng)購(gòu)買者享有“宅基地租賃權(quán)”時(shí)，原房屋所有人（出售人）依舊享有宅基地使用權(quán)，雖然不能用來(lái)向房屋購(gòu)買者主張相應(yīng)收益，但能讓其權(quán)利人主張，即購(gòu)買者定期支付的費(fèi)用，此費(fèi)用正好能為出售房屋的農(nóng)民提供基本的生存保障。針對(duì)鄉(xiāng)政府未頒發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)權(quán)證明或土地使用證明的，需結(jié)合潛在的政策與法律風(fēng)險(xiǎn)，向房屋買賣雙方發(fā)出合同解除請(qǐng)求，讓賣方退回買方已付購(gòu)房款項(xiàng)。