基層黨建扶貧存在的問題與對策

張 鈺 枝

（1.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福州 350002；2.農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心，福州 350002）

一、基層黨建在貧困治理中的作用和意義

（一）落實主體責任，凝聚脫貧力量

黨中央為助推精準扶貧，建立黨建扶貧的責任體系，全面加強主體責任的落實，形成了以“黨委主責、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會主扶”為中心的黨建扶貧大格局[1]。

對于扶貧各個主體之間的關(guān)系，各級黨委強調(diào)履行主體責任，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成扶貧合力，“集中力量辦頭等大事。”總攬全局、統(tǒng)籌推進、協(xié)調(diào)各方面解決重要問題。各級政府發(fā)揮主抓作用，統(tǒng)籌各方面資源并做出決策，使人、財、物等資源得到更加充分的利用，從而促進黨建脫貧。各級干部發(fā)揮主幫責任，調(diào)動自身政治資源和社會資源，自覺承擔起扶貧的重任，處理好與貧困戶之間的幫扶關(guān)系，帶動脫貧?；A(chǔ)組織發(fā)揮主推的作用，全面了解扶貧攻堅作業(yè)，建設(shè)服務(wù)型黨組織，扎實開展扶貧工作，為農(nóng)村的發(fā)展提供有力的條件。社會力量發(fā)揮主扶的作用，“定點幫扶”和“對口支援”上下聯(lián)動，動員全社會積極參與扶貧事業(yè)，凝聚全社會的力量投入到扶貧、脫貧事業(yè)之中。

在這樣一個黨建扶貧大格局之中，基層黨組織發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，一方面要承接著上級關(guān)于扶貧的方針政策，另一方面要向下直接聯(lián)系著村民和貧困群眾。一個團結(jié)有力的團支部能夠激發(fā)黨的組織和政治優(yōu)勢，凝聚各方面的力量，把農(nóng)村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮到脫貧攻堅工作中來，提升組織的職能，提高地區(qū)打響脫貧攻堅戰(zhàn)的凝聚力和戰(zhàn)斗力，帶領(lǐng)村民和貧困群眾擺脫貧困、走向小康。如果一個黨支部軟弱渙散、職能缺乏，必將影響著農(nóng)村的生產(chǎn)與發(fā)展，造成貧困。因此，從長遠來看，“幫錢幫物，不如幫助建個好支部”，這是扶貧工作的根本[2]。

（二）夯實組織基礎(chǔ)，激發(fā)脫貧動力

早在《擺脫貧困》一書中，時任寧德地委書記的習近平同志就深刻論述道：“實踐證明，農(nóng)村改革越深化，黨組織的核心地位越要強化；脫貧越深入，農(nóng)村第一線黨組織的力量越要增強?！盵3]基層黨組織是我黨的執(zhí)政根基，農(nóng)村基層黨組織是精準扶貧政策在農(nóng)村落地生根的關(guān)鍵，“農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看支部。”為此，各基層黨組織把精準扶貧工作作為當前工作的重中之重，優(yōu)化黨組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，整頓力量薄弱、渙散的基層黨組織，帶領(lǐng)廣大農(nóng)村脫貧致富，“增血”與“造血”并舉，激發(fā)脫貧動力，推動扶貧、脫貧工作。

基層黨組織正在積極探索創(chuàng)新的致富模式。一是充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，以信息化手段推進黨建+電子商務(wù)，帶動貧困戶銷售農(nóng)特產(chǎn)品。二是注重在專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等集體經(jīng)濟中發(fā)展黨組織，提高農(nóng)村黨組織的影響力，提升農(nóng)村基層黨組織在扶貧攻堅、脫貧致富、服務(wù)群眾等方面的能力，從而將農(nóng)村基層黨組織的作用落實覆蓋到每一個貧困戶之中。

這些帶有創(chuàng)新性的扶貧模式拓寬了脫貧的渠道，探索出了一條脫貧致富的新路子，激發(fā)了貧困治理的動力，加快了扶貧攻堅的進程。到2020年全面建成小康社會，關(guān)鍵在于基層黨組織的引領(lǐng)與保障作用，為“十三五”全面脫貧摘帽目標提供堅強的組織保障和力量支撐[4]。

（三）黨建引領(lǐng)，發(fā)揮幫帶作用

黨建扶貧，是突出精準扶貧的引領(lǐng)作用，發(fā)揮幫帶作用，助力精準扶貧。首先，黨支部書記發(fā)揮帶領(lǐng)作用。一個支部能否帶領(lǐng)地方脫貧，黨支部書記是關(guān)鍵。新時期針對黨建扶貧為貧困村派出扶貧工作隊和“第一書記”駐村，明確“第一書記”的身份和責任；實施“回歸村官”政策，從大學(xué)生村官、經(jīng)商人員、退伍軍人、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生等之中選人用人，加大年輕后備干部的儲備培養(yǎng)力度，培養(yǎng)一支有擔當、有能力的隊伍。據(jù)統(tǒng)計，2013—2017年8月，全國有19.5萬名第一書記駐村，77.5萬名干部幫扶。2013—2016年間，120多名共產(chǎn)黨員在反貧困的第一線犧牲[5]。黨支部書記具有知識、有能力、有資源、有擔當，從貧困地區(qū)出發(fā)，制定出符合當?shù)貎?yōu)勢發(fā)展的措施，帶領(lǐng)人民群眾脫貧，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。其次，基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。在各村已培養(yǎng)起一批先進的示范黨組織，讓他們起到輻射、帶動作用，做到精準扶貧工作覆蓋到哪里，基層黨組織的建設(shè)就延伸到哪里。最后，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用。一方面，充分按照標準將優(yōu)秀的致富人才加入入黨積極分子的行列，開展“黨員帶領(lǐng)學(xué)用技術(shù)”活動，提高致富能力，帶領(lǐng)村民和貧困戶奔小康，切實加快群眾脫貧致富的進程。另一方面，開展黨員“結(jié)對幫扶”活動，一對一或一對多指導(dǎo)貧困戶如何脫貧，實現(xiàn)真正扶貧。

二、基層黨建扶貧存在的問題及其原因分析

（一）以科層制為主導(dǎo)的扶貧工作導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡

我國的黨建扶貧是按照科層制自上而下逐級推進的縱向傳遞結(jié)構(gòu)，是“壓力型體制”的體現(xiàn)之一。上級政府將宏觀指導(dǎo)性政策意見下達，地方政府據(jù)此形成細則指導(dǎo)性政策意見并將之下達給基層政府和領(lǐng)導(dǎo)，最后作為執(zhí)行層的基層政府將形成具有可執(zhí)行性的扶貧方案予以實施。在這種體制中，各個機構(gòu)互相隔絕，各自封閉運行，各基層政府只是被動地完成自上而來的任務(wù)，工作的目標是為了達成任務(wù)指標、免于責罰。在這種制度之下，難免存在著封閉和缺乏創(chuàng)新活力并行、形式主義和效率低下盛行的情形，形成一種常態(tài)式的制度內(nèi)耗情勢[6]，最終導(dǎo)致資源浪費。

（二）農(nóng)村基層黨組織凝聚力不強

一方面，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散。農(nóng)村基層黨組織在脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘作用，一個團結(jié)有力的黨組織，主要就在于帶頭人的隊伍建設(shè)。但現(xiàn)在許多農(nóng)村基層黨組織存在著帶頭人年齡老化、創(chuàng)新性不足等問題，導(dǎo)致黨組織渙散如沙子、領(lǐng)導(dǎo)乏力、職能缺位，缺乏扶貧攻堅的決心，凝聚力、戰(zhàn)斗力低下。

另一方面，集體意識不強、公共精神缺乏是當前農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。在扶貧工作中，僅停留在對行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的動員，常常都是政府在唱“獨角戲”，但并未意識到對當?shù)厣鐣⒐姷膭訂T。不少農(nóng)村地區(qū)窮人極窮、富人極富，而在扶貧的工作中卻很少有致富能手的身影和聲音。究其原因，主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰敗，造成群眾缺乏一個載體來從事集體事務(wù)和參與公共生活，進而導(dǎo)致公民缺乏整體意識、公共精神。集體經(jīng)濟的缺失也導(dǎo)致基層黨組織缺乏賴以服務(wù)的群體和凝聚群眾的載體[7]，從而導(dǎo)致農(nóng)村的基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力低下，降低黨建扶貧的影響力。

（三）未能激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在發(fā)展動力

脫貧致富的最終目的和最高層次不在于物質(zhì)上有多么富有，而在于思想觀念的轉(zhuǎn)變和人的現(xiàn)代化。而在黨建扶貧工作中，停留于主動地為貧困群眾提供物質(zhì)上的幫助，貧困群眾被動地接受幫助，未能激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在發(fā)展動力。不少貧困群眾存在著“你讓我脫貧而不是我自己要脫貧”“等要靠政府”的思想，以評上貧困戶為榮，扶貧工作“扶貧”不“扶志”。這一種現(xiàn)象很大一部分來源于貧困思想和文化的世代相傳，這種貧困思想和文化根深蒂固，從橫向上影響其他群眾，從縱向上傳遞，影響下一代，最終導(dǎo)致貧困群眾難以真正脫貧致富。

三、完善基層黨建扶貧的對策思考

（一）以雙重激勵激發(fā)脫貧攻堅的內(nèi)在動力

基層黨組織干部作為扶貧攻堅至關(guān)重要的主體，他們的工作在很大程度上影響甚至決定著扶貧工作的成效。因此，應(yīng)以正、負雙重激勵來激起基層干部的內(nèi)在動力。

對在扶貧攻堅工作中取得良好成效的基層干部予以正面激勵。在政治上，對扶貧實績突出的基層干部要提拔重用。提拔重用并不意味著把基層精英調(diào)離基層充實到城市或上級機關(guān)之中，一方面是專長與農(nóng)村基層工作的干部不一定適應(yīng)其新的工作，另一方面會導(dǎo)致基層精英干部的流失，可以讓他們繼續(xù)從事專長工作的同時享受到更高級別的待遇。在物質(zhì)上，根據(jù)情況提高基層干部的薪資待遇。村干部的工作并不輕松，壓力大，常常還要加班，通過物質(zhì)激勵可以激發(fā)他們在扶貧攻堅工作中的作用。

對消極腐敗現(xiàn)象予以反向激勵。為了完成考核指標，一些干部以非正規(guī)的渠道爭取扶貧資金，滋生腐敗。因此，要對消極腐敗現(xiàn)象予以嚴重打擊，杜絕此現(xiàn)象。一方面，是實施陽光考評，將扶貧工作的進展與成效公開，讓全社會參與監(jiān)督、考評扶貧工作，避免流于形式、弄虛作假，激發(fā)干部扶貧的積極性與重視。另一方面，要實行反饋追究機制，反饋追究機制是對扶貧脫貧實績跟蹤追責的處理機制[8]。對于扶貧工作的方方面面實時追蹤，注重及時反饋，一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假、消極腐敗的行為，即刻嚴肅處理，絕不姑息。

與此同時，在保證反向激勵的基礎(chǔ)上應(yīng)適當發(fā)揮正向激勵的作用。由于執(zhí)紀問責力度的加大，一些干部出現(xiàn)了因害怕出錯而不作為的現(xiàn)象，打擊了干部的工作積極性。因此，要建立“容錯糾錯”機制，對不是明知故犯、不違反禁止性規(guī)定、不謀取私利而犯的失誤不啟動問責，給為民造福的基層干部更多的支持。

（二）構(gòu)建服務(wù)型黨組織

黨組織在黨建扶貧中發(fā)揮著主心骨的作用，然而在很多地區(qū)，受到年輕村民外出打工、黨員發(fā)展后備力量不足等情況的影響，村中的黨員大多是年老的黨員，農(nóng)村基層黨組織的凝聚力和影響力成為扶貧攻堅中的難點。因此，要注重培養(yǎng)和提高黨員、干部的扶貧能力，構(gòu)建服務(wù)型黨組織?！爸攸c在農(nóng)村致富帶頭人、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、復(fù)員退伍軍人、大學(xué)生村官、優(yōu)秀青年農(nóng)民和鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生中發(fā)展黨員、培養(yǎng)干部。同時，把黨員培養(yǎng)成脫貧攻堅的致富帶頭人?！盵9]在致富能手的帶領(lǐng)之下，提升黨員帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力與意愿，動員群眾通過生產(chǎn)技能培訓(xùn)、結(jié)對幫扶等方式提升群眾自身脫貧的能力。同時，黨組織可以通過教育扶貧來改變年輕一代的想法，開展職業(yè)教育、外出參觀等活動，讓貧困地區(qū)的年輕一代到發(fā)達地區(qū)去看一看，學(xué)習和接受新鮮事物和先進文化，激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在發(fā)展動力。

（三）引領(lǐng)扶貧攻堅能力制度化

在扶貧攻堅工作中，基層黨組織的扶貧工作主要由補貼、定點幫扶、資源下沉等組成，帶來的是短期增收，只有曇花一現(xiàn)的效果，未形成一個較為系統(tǒng)的機制，難以保持脫貧致富能力的延續(xù)。自改革開放以來，我們黨都在強調(diào)制度的根本性、持久性和穩(wěn)定性。而在基層黨組織引領(lǐng)貧困群眾脫貧的過程中會形成一種能力——反貧能力，即貧困人口能自我發(fā)展、持續(xù)增加收入的能力[10]。如果能將這種能力加以制度化，健全扶貧能力管理的配套機制，出臺更具操作性的扶貧工作實施細則和具體制度，將能力以制度的形式加以明確，開展對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)知識和技能培訓(xùn)，保障交通、通信、文化教育等公共設(shè)施供給，對當?shù)厣鷳B(tài)農(nóng)牧漁業(yè)發(fā)展予以政策支持，將更好地保持扶貧能力的穩(wěn)定、扶貧效果的持久。