協商民主視域下城市社區(qū)治理主體間關系研究綜述

李懌

摘要 改革開放以來，我國的社區(qū)治理發(fā)展迅速，在許多方面發(fā)揮了重大作用。我國學術界時社區(qū)治理主體問題的研究主要發(fā)生在20世紀90年代后期，其中，城市社區(qū)治理主體的結構、權力分配、矛盾及如何協調等是成果比較集中的幾個方面。本文將這些研究成果進行歸納與整理，有利于更進一步推進城市社區(qū)治理主體問關系的研究。

關鍵詞 城市社區(qū) 治理主體 社區(qū)治理

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.296

我國現代城市社區(qū)研究開始于20世紀90年代后期，伴隨著我國城市社區(qū)建設試點工作的逐步開展，相應的研究也逐漸增多。這期間的研究多側重于社區(qū)建設的狀況和路徑、存在問題以及治理方法等。隨著社區(qū)建設的逐漸深入，對城市社區(qū)治理主體的權力互動等相關方面的研究才逐漸被學者所重視。

一、有關城市社區(qū)權力結構研究

（一）有關城市社區(qū)治理主體結構研究

文崇一認為影響或指揮他人行動的力量，在社區(qū)內都可以被稱為社區(qū)權力。社區(qū)權力的大小就是在社區(qū)中有多少影響力；或是控制這種有價值資源的多少”。

在分配我國城市社區(qū)權力結構方面，朱健剛通過對上海街區(qū)的權力結構變遷進行的考察，認為上海市的街區(qū)權力組織網絡分為三疊：逐漸完善的黨組織網絡、進一步強化的行政管理網絡及以城區(qū)管理委員會為主要帶頭人的社區(qū)內由各種非政府組織構成的行政支持網絡。李友梅、石發(fā)勇從促進社區(qū)民主建設和構建“市民社區(qū)”的預設出發(fā)，提出對居民區(qū)內各種組織之間的關系進行重構，以恢復居委會的自治性。需要進行重構的組織關系包括居委會與街道、居委會與黨組織的關系等。在對商品房社區(qū)進行考察中，李友梅研究了居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的關系，她認為居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司實質上分別與國家基層政權、房產所有權以及市場經濟的自治權相聯系，而居民區(qū)黨支部與這三者只是構成形式上的科層關系。各類組織在實際中表現出競爭、合作、沖突等權力關系，但在現實中他們之間關系更復雜。徐曉軍通過考察社區(qū)內部的社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會以及社區(qū)物業(yè)管理公司三者之間的關系，認為在這三個組織內部的權力傾向于集中化，即集中到了組織內部的核心領導那里。蔡小慎、潘加軍則認為隨著治理主體多元化和利益主體多元化，我國社區(qū)權力由單一行政權力管制向多元權力互動方向發(fā)展，權力下放力度加大，也歸納了當前我國城市社區(qū)權力結構的不足的具體體現。

（二）有關城市社區(qū)多元治理主體中的社區(qū)組織研究

對于社區(qū)居委會，徐勇、林尚立、王邦佐等學者認為，在社區(qū)組織的研究中，居委會能成為社區(qū)權力結構的樞紐是因為其“半官方半民間”的雙重身份。雷潔瓊、向德平等針對當前居民委員會組織所存在的“去行政性”與“強行政性”問題進行研究，對于居委會的定性也是“半行政性”組織。曹錦清與李宗克在考察社區(qū)居民委員會的工作類型與年具體工作量基礎上更深入論證了居民委員會的行政性傾向。

對于社區(qū)黨組織，徐中振和李友梅對社區(qū)黨組織的協調地位和實際協調能力進行了分析，提出了社區(qū)黨組織雖然力圖通過向社會延伸重建權力秩序，但是由于其組織體制與思維方式的局限而難以有效。徐勇和陳偉東則從加強社區(qū)自治能力的角度出發(fā)，提出了社區(qū)黨組織建設走組織內置化等改革方略主張，但這種改革主要還是行政性組織的改革道路。夏建中在對社區(qū)內的其他組織的調查中，以北上廣地區(qū)20多個商品房小區(qū)入戶為基礎，提出了應該建立健全的商品房社區(qū)管理體制，認為業(yè)委會在社區(qū)治理中有著很重要的地位，是真正的居民自治組織。此外，還有一部分學者對我國城市社區(qū)中的居民自發(fā)組成的組織和物業(yè)公司等組織進行了研究。

二、有關城市社區(qū)治理主體間權力互動機制研究

對于社區(qū)治理主體結構的研究僅僅是一種靜態(tài)分析，從中我們能夠看到權力的結構如何，其主體又有哪些，但卻沒有辦法了解各治理主體在實際權力互動中的運行過程。對于城市社區(qū)權力互動機制的研究則可以彌補該缺陷。

楊釗、蔣山花通過分析重慶市社區(qū)建設，認為重慶市城市社區(qū)的組織結構體現出科層制組織的垂直結構與網絡組織的水平結構相結合的特性，其權力互動機制是自上而下的行政控制與橫向互動的協同合作的結果。其中，網絡化的橫向互動非常缺乏，科層制的行政控制占據了主導地位。

賈秀蘭認為，我國目前的社區(qū)權力互動機制中的主導因素仍然是行政化的管理模式，缺少社會化的自治和市場化的經營。居民委員會成為真正的居民自治組織有一定的難度，政府的管理力量依然強大，他們不能代表社區(qū)居民的利益，缺乏足夠的自治力度。

而具體到居委會與其他社區(qū)組織的關系上可以發(fā)現，居委會與其他組織的互動實質上是一種強制式動員，而其他社區(qū)組織更多的是一種參與。在我國，雖然國家強調發(fā)揮社區(qū)自治組織的積極性，提高其自治能力，但在實際生活中居委會的動員似乎更貼近于強制式的動員。在當前，這種動員的效果卻不容樂觀。王邦佐等人發(fā)現，小區(qū)內雖然形成了居委干部——居民小組組長一小區(qū)宣傳品——居民的傳播鏈，但居民們絕大多數處于傳播鏈末端，并且多游離于居委會事務之外。與此相應，居民對社區(qū)事務的參與和對居委會的支持也相當微弱。馬西恒強調不同社區(qū)治理模式與居民參與情況之間的關聯，陳萬靈則從經濟學角度分析當前“社區(qū)參與”意識不高的原因，認為社區(qū)居民參與程度是由居民的分利能力所決定的。

三、有關城市社區(qū)治理主體間權力關系與矛盾研究

現今我國城市社區(qū)建設中的社區(qū)權力主要分為行政權力與自治權力，對這兩種權力之間的矛盾與統(tǒng)一關系，學者們也進行了大量的研究。

朱健剛在《城市街區(qū)的權力變遷：強國家與強社會模式》一文中考察了建國以來我國城市街區(qū)權力的變遷過程，他將該過程稱為“社區(qū)行政建設”的過程。他指出街區(qū)內的行政權力逐步由虛擬狀態(tài)轉變?yōu)橐患壵畬嶓w化。當前街區(qū)權力格局并未向“小政府、大社會”方向發(fā)展，而是行政權力的進一步強化，由此促進了國家隊基層社會的控制方式的過渡。同時，在街區(qū)權力重組的過程中，權力中心正由僅靠政府行政性控制向半行政半自治的社區(qū)管理委員會過渡，存在著一定向社會分化的趨向。通過朱健剛的論述可以發(fā)現，我國城市社區(qū)權力中的行政性傾向并未隨著社區(qū)自治權力的提升而有所減弱，反而呈現強化的趨勢。由于我國處于社區(qū)建設的轉型時期，國家提倡加強社區(qū)自治的能力，隨之而來的是自治權力的提升，但由于政府行政權力的過于強勢，勢必導致在社區(qū)建設中兩種權力發(fā)生沖突。曹春梅、曹廣存、劉鈺通過對我國街道辦與居委會之間的權力沖突及居委會與業(yè)主委員會之間的權力沖突考察，認為街道辦與居委會實質上是行政權與社會權的沖突，而后者是自治組織內部權力劃分模糊導致。

對于社區(qū)自治權力發(fā)揮不足，行政權力與自治權力形成矛盾的原因，尚虎平、杜曉燕、李景平認為我國存在的社區(qū)權力不協調主要表現在城市社區(qū)自身權力不足，這其中主要體現在社區(qū)居委會權能不足，許多重要的權限都被街道辦事處所控制，各管理主體之間的權力沖突比較嚴重。其原因主要有社區(qū)管理主體權力的制度化不徹底和城市社區(qū)管理主體權力界定不清晰。劉迎華認為政府權力下放是一種國家權力向基層滲透的過程，并且在這個過程中，市場權力與社會權力相對弱小，導致政府權力必然會侵蝕市場和社會，從而社會組織難以發(fā)展，市場難以成型。

對于解決社區(qū)的權力沖突問題，唐亞林等學者認為，建立委托代理式契約關系可以通過制度監(jiān)督政府不越位、不缺位以及社區(qū)自治組織不錯位、不失位。顧麗梅同樣認為應該通過自治章程實現城市的自治組織權、立法權、行政權以及財政權。趙毅旭對城市治理主要實踐模式也進行了分析，將合作治理與協商觀點作為理論基礎，并提出了社區(qū)黨組織通過轉變其領導方式、重新建立社區(qū)治理組織架構、擴大人民協商民主范圍、將社區(qū)自治服務與公共服務相分離、構建區(qū)域化生活共同體等建議。

四、有關各主體在社區(qū)治理中的困境研究

治理主體多元化已成為現代城市社區(qū)發(fā)展的趨勢，多元治理主體雖然增加了社區(qū)治理的總體力量，增加了治理的多方面性與可能性，但在問題方面也增加了多樣性。許多學者對此歸納為：

一是單一性的社區(qū)治理主體。沈榮華，趙利以及胡葳認為，目前社區(qū)中最大的治理主體仍然是政府，它壟斷著社區(qū)的所有資源。其他的治理主體如社區(qū)居民、業(yè)主委員會或是物業(yè)公司參與度不夠，社區(qū)治理缺少共治性。二是居委會過度行政化。居委會自身經濟不獨立，基本依靠街道辦事處供給所有的資源，更像是依附于政府機構的組織，不能夠全權代表民意。居委會雖然在法律性質上屬于自治組織，但它更多的表現為政府的“腿”而非居民的“頭”。三是業(yè)主委員會的成立與發(fā)展困難。張寶峰認為并非所有的商品房小區(qū)都能擁有業(yè)主委員會，即便該小區(qū)有業(yè)委會這個組織，也未必能在社區(qū)治理公共事務中起實質作用，對社區(qū)自治性公共產品的生產貢獻不大。它的作用更多體現在對物業(yè)的管理，但在管理中與物業(yè)公司也會引發(fā)新的爭執(zhí)。徐中振、李友梅也認為社區(qū)業(yè)主委員會由于缺失法人地位，與物業(yè)公司的關系中也只能位居弱勢，不能將問題徹底解決，不能行使業(yè)主的職權。翟校義考察了北京市的對業(yè)主委員會執(zhí)行的相關政策，認為政府在處理居委會與業(yè)委會之間關系時不能一視同仁，這種行為也變相地弱化了業(yè)委會的權力。四是居民參與社區(qū)地自治力弱。李娟和崔永在《我國城市和諧社區(qū)治理主體功能分析》中認為，我國城市社區(qū)治理的主要現存問題主要是人民參與廣度和深度低、參與機制不完善。政府相關部門的作用不到位、城市居民委員會功能錯位也是居民參與意識淡薄的原因。張寶鋒也指出在參與社區(qū)居民委員會選舉或社區(qū)中的安全整治、環(huán)境美化等活動中，參與居民人數都不多，而其中老年黨員和低保戶又占了大部分。其他參與者更多是因為利益而來，比如到居委會辦理各種證照，而非關心公共事務，關心自己所住的社區(qū)治理。殷彥波通過考察也發(fā)現大多數居民對業(yè)委會的事務不熱情，這也說明大多數居民對于自己社區(qū)舉辦的包括選舉在內的社區(qū)公共生活是不關心的，這就更加導致了政治不參與。

五、關于協調社區(qū)治理主體關系方面的研究

為了讓社區(qū)治理可以發(fā)展地更好，有不少學者提出了一些有效的觀點，歸納為以下幾點：

其一，王巍等學者認為政府應該嚴格劃分出行政事務與社區(qū)自治事務的邊界，使社區(qū)自治組織擁有實際的自治權。政府應自己完成好自身的本職工作，如計劃生育、醫(yī)療改革、公共信息采集事務等，居委會等社區(qū)組織只是協助政府完成相關事務而非執(zhí)行者。居民自治的主要內容則是與居民生活息息相關的事務，例如，居委會選舉、業(yè)委會選舉、居民糾紛協調、社區(qū)公共問題治理等。政府應該把控好相關尺度，不僅有利于居委會和其他中介組織的培養(yǎng)和公平發(fā)展。經驗研究表明適當權力下放，更能增加社區(qū)權力、公共利益及對提升失業(yè)率等都有支持作用。

其二，卜萬紅等學者認為，為了讓社區(qū)公共產品和服務供給呈現多樣化，應該多加培養(yǎng)和發(fā)展社會組織。在現實中，像業(yè)委會、物業(yè)公司這些不斷建立起來的社區(qū)中介組織正在不斷地增多。這些組織不僅服務于個體與社區(qū)鄰里，更影響了整體社會供給的分配，同時他們還能夠不斷吸引新的居民參與，從而成為社區(qū)生活中必不可少的基礎性組織。所以政府可以提供一定政策性支持，或是通過購買服務來推動這些社會組織的發(fā)展，使其更加專業(yè)化，從而提升居民的生活質量。

其三，孫榮、范志雯等學者認為應建立治理主體問的協商會議制度。業(yè)主大會的定期召開，可以促進業(yè)主和物業(yè)公司之間的溝通，使兩者對小區(qū)的物業(yè)管理更為了解也更容易達成共識。哈貝馬斯更是很早提出了通過溝通進行協商，即所有社區(qū)成員聚集在—起，為了解決公共問題而理性表達，傾聽他人意見的同時，在共同參與中理解對方。

其四，王楨楨等學者認為互聯網的平臺可以更迅速幫助各主體之間相互溝通了解，除了可以共享政府與居委會的資源，還有利于居民及時反饋問題和提出治理觀點。多數學者的研究表明，通過互聯網平臺，不僅可以讓社區(qū)成員更了解社區(qū)的治理狀態(tài)及水平，從而提升居民參與率，同時也增進了彼此的情誼。王雪梅也認為借助網絡和溝通平臺，促進各主體合作的同時，也減少了一些矛盾發(fā)生的可能。

其五。徐徐等學者認為應該盡快修訂《城市居民委員會組織法》和出臺《業(yè)主委員會組織法》，可以從法律角度明確為居民委員會與業(yè)主委員會定性，承認業(yè)主委員會的法律地位，使各主體可以更為有效對社區(qū)進行自治。于杰也指出，應該加快對于居委會等組織的立法進程，這些組織的性質、地位以及職能與政府部門和其他社會組織之間的關系都需要重新界定。翟校義認為還應修改《物業(yè)管理條例》，政府應該盡量平衡居委會與業(yè)委會的權力，不可以單方面地要求業(yè)委會接受居委會的指導和監(jiān)督，使業(yè)委會附屬于居委會。多數學者建議表明，政府應該積極推進社區(qū)各方面的參與，不僅僅是組織也包括個人，應給予城市社區(qū)居委會、業(yè)委會以及居民更多社會權力，增強社區(qū)自治力。

六、評述

我國社區(qū)研究雖然起步較晚，但無論是理論還是實踐上，相關的研究都有著很大的發(fā)展。與西方社區(qū)發(fā)展不同，由于我國未形成市民社會，社區(qū)組織并不成熟，其自我發(fā)展能力有限，需要政府的更多參與和幫助才能更好的進步。因此，我國在城市社區(qū)多元治理主體的相關研究中更注重政府與社區(qū)組織的關系和功能定位。在這方面，我國學者雖然從政府角度，市場角度，社區(qū)自身角度、立法角度等已經進行了不少研究，但更多的是進行靜態(tài)研究，缺乏對各個治理主體之間的動態(tài)研究，且對社區(qū)主體之間的關系研究主要停留在對原則性的討論階段缺少更為深入的研究。