多元主體視角下的城市盲道建設現(xiàn)狀及對策分析

魏錦鵬 潘雪兮

摘 要：盲道是一個城市的文明標志，體現(xiàn)了城市對殘疾人的人文關懷。但在長期以來對盲道的建設、管理、維護、使用的過程中，出現(xiàn)了種種亂象，使盲道成為了一個“全民皆可占、盲人不敢走”的社會盲點。文章通過對呼和浩特市盲道的鋪設、保護、修繕、使用情況進行實地調查，發(fā)現(xiàn)了盲道使用率低背后的材質不合格、鋪設不規(guī)范、占用不合理等問題。盲道亂象的“盲點”，是面子工程的表象、建設與管理的失衡、約束與監(jiān)管的兩難，也是公地悲劇下市民意識的矛盾和缺失。“障礙重重”的無障礙設施表達出對使用需求的漠視，對良善初衷的偏離。回歸無障礙設施建設的善良本意，需要政府做到建設與監(jiān)管并重，市場主體做到積極承擔社會責任，社會鼓勵殘疾人組織的發(fā)展，公民需要形成正確的市民意識導向。多元主體的協(xié)同參與，是改善盲道現(xiàn)狀，促進視力障礙者參與社會生活的道路所在。

關鍵詞：多元主體；盲道；無障礙設施；公共物品

一、盲道的概念和雙重屬性

（一）盲道的概念

盲道是指在人行道上或其他場所鋪設的一種固定形態(tài)的地面磚，使視覺障礙者產生盲杖觸覺及腳感，引導視覺障礙者向前行走和辨別方向以到達目的地的通道。

根據其形態(tài)不同，盲道一般分為兩類：一類是行進盲道，表面呈條狀形、使視覺障礙者通過盲杖的觸覺和腳感，指引視覺障礙者可直接向正前方繼續(xù)行走的盲道；另一類是提示盲道，表面呈圓點形，用在盲道的起點處、拐彎處、終點處和表示服務設施的位置以及提示視覺障礙者前方將有不安全或危險狀態(tài)等，具有提醒注意作用。

（二）盲道的雙重屬性

無障礙設施是指保障殘疾人、老年人、孕婦、兒童等社會成員通行安全和使用便利，在建設工程中配套建設的服務設施。就其主要服務對象來看，盲道是典型的無障礙設施，主要作用在于為盲人的出行提供輔助，使其可以依托盲道實現(xiàn)在市區(qū)的出行。按照相關法律規(guī)定和建設規(guī)范，城市基礎設施建設在有關區(qū)域內必須設置盲道。

需要明確的是，由于盲道嵌套于人行道之中，是人行道的一部分。盲道的設置并不影響人行道功能的實現(xiàn)，盲人對盲道的使用不排除其他非視力障礙者的使用。從這個意義上說，盲道也具有非排他性和非競爭性的特點，是一種純公共產品，同時承擔人行道和盲道兩種功用，其主要提供者是城市政府。

二、亂象叢生：盲道竟然不幫“盲”

在《無障礙設計規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）中，對盲道的鋪設進行了詳盡的規(guī)定。但縱觀全國，“盲道幫倒忙”、“無障礙設施反成障礙”的現(xiàn)象屢見不鮮。2012年太原恒山路百米盲道的35處Z字轉彎、2016年?？诤Ｐ懵?0米盲道14處拐彎等現(xiàn)象成了網絡熱議點，曲折的盲道和筆直的人行道成了鮮明對比，被網民調侃“獨具特色”。即使在呼和浩特這樣的三線城市街頭，盲道存在的問題，也可謂“百花齊放”。

（一）盲道材質不合格

目前市場上的盲道磚材質有水泥磚、花崗巖、不銹鋼材等，又以混凝土和花崗巖材質的盲道磚更常見。按照《規(guī)范》要求，盲道的紋路應凸出路面4mm高；顏色宜與相鄰的人行道鋪面的顏色形成對比，宜采用中黃色；盲道型材表面應防滑。從盲道的作用原理來看，這些要求不難理解：通過增強盲人腳底的凹凸感和摩擦力保證安全行走，同時鮮明的顏色也是為了便于尚有微弱視覺的視力障礙者辨別道路。

但各種材質的盲道磚都有其短板。水泥磚因磚體材質性質和個別施工粗糙，再加上呼和浩特市常年四季變化的溫度差，易引起地面斷裂和翹磚。相比之下，花崗巖盲道磚的弊端更多：首先，防滑效果較差，在雨雪天氣來臨時，這些盲道磚反而更容易滑倒行人；其次，行進盲道的紋路高度，常達不到4mm的要求，如果鞋底較厚或在冬季積雪較多時，幾乎起不到作用；此外，這種盲道磚均為深灰色，與周圍環(huán)境的色差十分不明顯。

（二）盲道鋪裝不規(guī)范

1.“跑偏”盲道

根據《規(guī)范》要求，行進盲道宜設在距圍墻、花臺、綠地帶、樹池邊緣0.25-0.50m處，寬度宜為0.25-0.50m。如無樹池，行進盲道與路緣石上沿在同一水平面時，距路緣石不應小于0.50m，行進盲道比路緣石上沿低時，距路緣石不應小于0.25m。但沿路行走即可發(fā)現(xiàn)各種“跑偏”盲道：有緊挨著綠化帶的，有緊挨著道牙的，有靠近井蓋的……

2.“斷頭”盲道

按照《規(guī)范》要求，盲道鋪設應連續(xù)，且與道路行進方向一致。但在呼市街頭，“斷頭”盲道屢見不鮮，一條筆直的盲道上，突然出現(xiàn)幾塊不太和諧的普通地磚，或者是因為某些工作而破開的一段；相銜接的兩段盲道，用了完全不同規(guī)格、不同材質的盲道磚鋪設。對于盲人而言，最危險的是突然消失的盲道：在一條路上，走著走著 “盲道”就消失了，斷頭的前面，或者是道牙，或者通向綠化帶?！懊餮廴搜刂さ蓝甲卟幌氯ィ灰f盲人了。”

（三）盲道占用不合理

造成盲人無法使用，或者說是不敢使用盲道的原因，還是各種不合理占用。以呼和浩特市成吉思汗大街為例，在一段約3公里的距離內，路南共有1個燈桿，17個井蓋，6個路口；路北共有29個井蓋，9個路口，12處地磚鋪設不規(guī)范。整條成吉思汗大街很多路段中間隔斷了，不能通行。然而盲道在這些不能通行的位置還保留有提示磚，依然提示盲人可以轉彎，走過馬路。歸結起來，占用盲道的主體可以包括以下幾類：

1.消極管理：公共部門的占用

以政府為主的公共部門，是公共設施最主要的提供和管理主體。道牙上劃設的停車位、擺設的花壇綠植，以及變電箱、電線桿、垃圾桶等公共基礎設施，都是由政府提供或者政府購買的方式進行設置的。公共設施的占道責任多在于設計者和施工方。城市街道的景觀從落成起，便處于動態(tài)的變化中，在這個過程中，公共設施的添除必須要考慮到使用者，而不可粗野施工或照搬圖紙。在呼和浩特，綠植、公交站牌、電箱、電線桿、垃圾桶等公共設施就直接放置在盲道上；一些停車位的劃設過分靠近盲道，小于規(guī)定距離，也在事實上構成了對盲道的占用；一些下水道、電纜施工后，隨意回鋪地磚或有恢復原樣，導致盲道鋪設不完整，障礙物前沒有提示磚，容易發(fā)生意外。

2.利益使然：私人單位的占用

臨街的商鋪經營者，出于方便考慮，常將自己的車輛停在店門口的路牙上，或在此裝卸貨物。一些KTV、飯店等客流量較大的餐飲娛樂行業(yè)店家，甚至會在店門前用塑料隔離樁等工具占道，將店門前及周邊地面，設為本店用來招待客人的“私屬車位”，以便顧客可以直接停車消費。一些比較大的飯店，甚至有專職的保安負責看管車位，并為顧客提供倒車、停車向導服務。這些沿街店鋪私自占用劃設的停車位，嚴重占用了包含盲道在內的道牙正常通行，尤其是在午、晚高峰時段，人、車流量較大時，更是寸步難行。無疑，這種行為是違反相關法規(guī)的，但是由于其情節(jié)輕微，屬于“打擦邊球”，政府無力也不愿進行管理。

3.方便自己：普通民眾的占用

一般情況下，個別健全人偶爾在盲道上行走并不算占用盲道空間，因為不管在盲道還是在步行道上，行人只能做流動的個體，而道路即是行人的承載；當盲人出現(xiàn)在盲道上時普通行人應優(yōu)先讓行，當然這取決于每個城市居民的個人素養(yǎng)而可不做硬性強制。但在一些特殊的場合，過于密集的人群形成的擁堵，會造成嚴重的占用。例如，在學校上學、放學的時間，前來接送孩子的家長往往需要在學校附近等候一段時間。這些家長或開車，或騎自行車、電動車，在等候的時間內都聚集在學校門口附近，道牙上短時間內需要容納如此多的人流車流，對盲道而言是一種障礙物。尤其是在呼市三十六中、南門外小學等學校，其門前的錫林郭勒南路、學苑西街等道路，路牙比較狹窄，這種現(xiàn)象就更加嚴重了。此外，一些商業(yè)活動吸引來的市民，或者是沿街店鋪排長隊的市民，都會對盲道造成擁堵。

可見，作為一種特殊的公共物品，盲道在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)了公地悲劇，不該使用的人使用了，真該使用的人被擠出了，盲道變成了“忙道”。

三、盲道成“盲點”：盲道亂象的形成原因

（一）面子與里子：形象工程的推動

所謂形象工程，亦稱“政績工程”，是由政府領導者決定的，以彰顯政績、樹立自身形象為主要目的的工程項目。中國的盲道修建熱潮始于2005年，因為從這一年開始，開始評選“全國文明城市”全國幾乎所有城市都用極高的熱情來參選。在考核項目體系中，盲道的覆蓋率是一項體現(xiàn)城市是否文明的重要指標，但并沒有說明只抽查主干道的盲道覆蓋。所以，為了提升盲道的覆蓋率，即使在根本不適合鋪設盲道的路段，也要強行鋪。作為變通手段，有些盲道的寬度過窄，達不到規(guī)范要求的最低限30cm。這種盲道大躍進式建設體現(xiàn)在很多參評城市身上，直接導致盲道的鋪設與民生脫節(jié)。

（二）重建不重養(yǎng)：建設與管理的失衡

據呼和浩特市市政工程管理局介紹，除個別不具備鋪裝條件的小街巷外，呼和浩特市主次干道24米以上的道路現(xiàn)已全部鋪裝盲道，盲道普及率達到95%以上。2018年以來，呼和浩特市對盲道開展大規(guī)模徹底維修，以方便盲人出行。但與之形成鮮明對比的是，很少有關于盲道保護的政策出臺。于是便出現(xiàn)了這樣的景象：一方面，市政投資的大筆資金用在盲道的建設和翻修上，新的盲道不斷被修建出來，舊的盲道不斷翻新，逐漸形成了總距離長、覆蓋范圍廣、較為完善的盲道網絡；另一方面，盲道上又不斷建起了停車場、報刊亭、垃圾箱……將這一網絡分割、破壞，長此以往形成了惡性循環(huán)。

盲道是一個城市的文明標志，體現(xiàn)了城市對殘疾人的人文關懷，只是盲人們卻從來沒有體會到這樣的關懷，它只是作為一個文明的標志存在著，所以，政府的福利政策并沒有帶來盲人真正的福利，福利政策與福利實踐發(fā)生脫節(jié)。盲道建設與保護的失衡直接導致了市政投資的低效甚至浪費，也成為造成盲道利用率低下的政策性原因。

（三）道德與法律：約束與監(jiān)管的兩難

如今我國關于盲道上違章建筑的具體性法律法規(guī)并沒有完善，從法律上缺失了對占用盲道的垃圾箱、井蓋、攤點、車輛等的規(guī)制。既然法律上的強制性規(guī)制缺失，道德上的約束起到了怎樣的作用呢？

清華大學社會學系孫立平教授在《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》中對當今社會的道德滑坡問題進行了深刻的解釋，核心觀點是，一件符合社會公德的事情，或一種符合社會規(guī)范的行為的成本如果太大就會鼓勵與之相背離的行為。

就盲道存在的問題，占道的自行車找不到車主，井蓋、垃圾桶的占用是其他城市建設規(guī)劃部門的失職，轎車占用盲道與城市中公共停車場的缺乏密切相關，對盲道占用行為的懲罰也沒有剛性規(guī)定，缺乏制度保障，這些都導致了盲道占用問題治理困難。由此可見，占用盲道幾乎不會受到任何制度上、法規(guī)上的約束，在沒有法律監(jiān)管的條件下是否占用盲道只是出于行為者本身的道德自律，市民占用盲道也是出于種種“無奈”?？梢?，盲道的占用問題是道德約束和法律監(jiān)管的兩難，解決盲道問題不能僅僅停留在宣傳層面上，更要進行制度上的跟進和完善。

（四）矛盾和缺失：市民意識與實踐的脫節(jié)

盡管絕大多數(shù)市民認為盲道的建設是有必要的，但也正是這些市民，構成了盲道占用問題的主要促成者，對盲道占用的情況態(tài)度冷漠。這種意識的矛盾性是殘疾人福利思想宣傳的成果，也是不足。市民的福利觀念僅僅存留于意識層面，并未付諸實踐。大部分市民對盲道有一定的了解，而且認為盲道的建設是有必要的，因為它為盲人的出行提供了方便。但是對于自己占用盲道的行為卻給了一些似乎合理的解釋：大家都占了，我為什么不能占？沒有停車的地方，不占盲道怎么停車？這是市民福利意識與福利實踐的脫節(jié)。大部分市民具有殘疾人福利意識，卻并沒有對個人的行為構成約束，內化為系統(tǒng)的行為規(guī)范體系。

四、立行立改：讓盲道不再“盲”

在一般認識上，政府應該是生產和提供盲道的當然主體，但在實際過程中，由于前述種種主客觀原因，使得政府對盲道的建設和管理維護形成重建設輕養(yǎng)護、重數(shù)量輕質量、多標準少監(jiān)管的現(xiàn)象，導致了現(xiàn)實中的“政府失靈”現(xiàn)象。在公共事物的治理已出現(xiàn)了多中心治理傾向的背景下，私人部門、第三部門等主體發(fā)揮著日益重要的作用，推動了政府治理結構的轉型，也為解決盲道亂象提供了新的思路。

E·S·薩瓦斯研究了通過民營化和公私合作伙伴關系實現(xiàn)公共品的有效供給。他認為實施民營化，開展公共部門和私營部門的合作是實現(xiàn)公共品有效供給的途徑。在其著作《民營化與公私部門的伙伴關系》中，對于公共物品和服務的提供，提出了政府可以通過合同外包、志愿服務、出售等方式使私人部門進入到公共品領域。

埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》一書中，主要討論了怎樣才能對由許多個人共同使用的自然資源實行最佳治理的問題。通過分析多個現(xiàn)實案例，在傳統(tǒng)的國家和市場之外，找到了一種公共治理的其他途徑，即公民社會自主治理的方式。

冰凍三尺非一日之寒，嚴重占用盲道現(xiàn)象的出現(xiàn)經歷了復雜而漫長的社會發(fā)展歷程。想要妥善解決這一問題，也需要在社會不同層面上做出長期不懈的努力。

（一）政府：建設與監(jiān)管并重

就盲道而言，國家和地方層面應制定完善的建設、管理、監(jiān)督機制，嚴格執(zhí)法、打擊違法占用盲道行為，切實保障殘疾人社會權利。要實現(xiàn)保障不能僅僅是口頭上的承諾，應該出臺實實在在的保障政策，以及配備持續(xù)有力的資金投入。在適當?shù)纳鐣度胫?，才可能有新的社會產出，那就是整個社會福利水平的提升以及整個社會的進步、融合、和諧。

1.科學規(guī)劃與施工

市政規(guī)劃與建設部門應充分認識到盲道的重要性，遇到盲道與市政建設的沖突時，不得將處于弱勢地位的盲道作為首要改變的選擇。對于政府無法承擔盲道建設及后期管理維護的地區(qū)，可以采取合同外包的措施，承包給有資質的施工單位進行盲道建設及后期管理維護。在此過程中，應嚴格進行招標工作，明確政府與企業(yè)的權責邊界，將責任層層落實到位。

在盲道的規(guī)劃與建設過程中，要注意聽取盲人的建議和意見，讓盲人成為判斷盲道是否合格的主要標準，注重實用性，轉變重建設輕養(yǎng)護、重數(shù)量輕質量、嚴標準寬監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.加強監(jiān)督與維護

盲道真正要落實其用，就要杜絕“面子工程”。如果隨意侵占、破壞盲道的行為無法進行有效的控制，那么對于盲人的出行仍會造成困擾。由于路政、城管和交警部門職責不同，但是在工作內容中會有重合部分，此時就需要三者聯(lián)合起來，以定期監(jiān)管與不定期抽查相結合的方式，共同治理盲道出現(xiàn)的問題。在監(jiān)管過程中應嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，按照相關法律法規(guī)對違規(guī)占用、破壞盲道的行為進行有效的懲處。

（二）市場：積極承擔社會責任

企業(yè)為國家的經濟發(fā)展作出了貢獻，但是社會的協(xié)調發(fā)展不能只依賴經濟增長。況且目前企業(yè)盈利的過程中，存在以犧牲弱勢群體權利，來謀取利益的現(xiàn)象。為了實現(xiàn)整個社會的健康運行和發(fā)展，應該打擊企業(yè)越軌行為，積極引導企業(yè)承擔社會責任，實現(xiàn)社會共贏。

對盲道磚生產廠商來說，應嚴格按照國家標準保質保量生產盲道用磚，確保符合相關規(guī)定要求，而非偷工減料、以次充好。對承包政府盲道建設工程的施工方來說，在施工過程中應嚴格依照前期規(guī)劃鋪設盲打，保證盲道的平整、通暢、安全。對臨街商鋪來說，在城市建設過程中應充分考慮其經營需要，劃設適當數(shù)量的停車位，同時對其加強宣傳教育和監(jiān)督管理，以減少其違規(guī)占用盲道及人行道的現(xiàn)象。

（三）社會：鼓勵殘疾人組織的發(fā)展

由于社會排斥的存在，殘疾人群體是被邊緣化了的群體，維護自己合法權益的能力較弱。此外，一些涉及盲人的社會組織，如殘聯(lián)、盲聯(lián)等組織，在為盲人發(fā)聲的力度上仍有待商榷；一些報刊媒體上的報道也只是在殘疾人日等節(jié)日由健全人為盲人“代為呼喊”，一般都只是發(fā)表新聞報道，而沒有相應行動，由于沒有強烈的自身利益相關性，因而對改變盲道亂象的作用也很微小。

對這種現(xiàn)象，政府應引起高度重視，采取多種措施鼓勵、扶持殘疾人組織的發(fā)展，增強殘疾人群體的權能，增加他們的社會參與度。通過殘疾人自己的組織發(fā)揮作用，讓殘疾人的聲音越來越被社會大眾聽到，進而實現(xiàn)社會的融合以及殘疾人權利的保障，促進殘疾人群體回歸社會主流。

（四）公民：形成正確的市民意識導向

普通民眾的“個人利益取向”行為的原因是社會原子化，而解決方法是積極促進社會共同體的營造。具體來說，就是從社區(qū)建設中倡導、推進社區(qū)互助的建設，拉近人與人之間的距離，實現(xiàn)個體之間的相互信任和尊重。進而喚醒民眾對盲人群體的尊重，從而讓出盲道，使盲人能夠正常出行，參與到豐富多彩的社會生活中。

一是可以通過電視等媒體類的節(jié)目對其盲道現(xiàn)狀的一系列的報道和關注，引起人們對于盲道的關注，并號召大家在日常的生活中維護盲道的暢通。

二是可以借助每年10月15日的國際盲人節(jié)等節(jié)日對盲道進行廣泛的宣傳；通過舉辦體驗“盲道行走”等有意義的活動，讓健全人體驗盲人的黑暗世界；在經常出現(xiàn)盲道占據的地段，懸掛宣傳盲道的宣傳畫，普及盲道知識，一起維護盲人的基本權益，為盲人創(chuàng)造公平的社會環(huán)境，保障盲人的順利出行。

通過開辦多種活動，使市民認識到盲人等殘疾人群體在日常生活中的現(xiàn)實需求與面臨的困難，轉變“事不關己高高掛起”的局外人心態(tài)，以真摯的態(tài)度將對殘疾人群體的關懷做到實處。

參考文獻

[1] 住房和城鄉(xiāng)建設部，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局.無障礙設計規(guī)范：GB 50763-2012[S].北京：中國建筑工業(yè)出版社， 2012：7.

[2] 葛忠明，張忠海.“健全人的盲道”：關于盲道占用的社會排斥研究[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2016（01）： 81-88.

[3] 摒棄陋習 把盲道還給視障人士[N].慈善公益報， 2017-05-22（05）.

[4] 夏征農，陳至立主編.辭海（第六版）[M].上海：上海辭書出版社，2009：2569.

[5] 中央精神文明建設指導委員會.關于評選表彰全國文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位的暫行辦法[N].光明日報， 2003-09-05（02）.

[6] 呼和浩特：今年全市要徹底維修盲道[N].呼和浩特日報，2018-03-27（05）.