東北地區(qū)公共財政支出調(diào)整的改革思路

●張 繪

近年來，隨著中央政府“一帶一路”和振興東北老工業(yè)基地政策落地，東北地區(qū)作為“一帶一路”建設(shè)中我國在東北亞地區(qū)的門戶，獲得了不少政策傾斜和建設(shè)機遇。與此同時，“三去一降一補”和“營改增”相關(guān)政策的調(diào)整，導(dǎo)致地方稅收收入減少，特別是區(qū)縣一級稅收減少幅度明顯。隨著人口老齡化的加劇，地方財政支出剛性不減，造成財政收支難以平衡的實際困難。東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存，在這樣的背景下，需要重視對東北地區(qū)的地方財政支出和企業(yè)承擔(dān)社會職能支出的調(diào)查和研究，以便為將來財政經(jīng)費和企業(yè)社會職能支出的重點提供一個更加明晰的方向性指引。東北地區(qū)的情況也正是從一個側(cè)面反映出我國人口老齡化可能存在的問題，因此需要全局意識和創(chuàng)新意識來破解東北地區(qū)的支出難題。

一、近年來東北地區(qū)公共財政支出概況

東北財政支出的重點主要有以下幾個方面，在各級政府間的支出結(jié)構(gòu)也存在一定差異。一是教育支出，主要在普及義務(wù)教育方面需要投入經(jīng)費，這部分經(jīng)費在區(qū)縣一級占比高于市級和省級。二是農(nóng)林水事務(wù)支出主要用于補貼農(nóng)民種糧食，比如黑龍江是中國第一糧食大省，要保證中國的糧食安全，同時大興安嶺的生態(tài)保護也需要大量投入，在省級層面該項支出占比較高。三是社會保障與就業(yè)支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出，作為老工業(yè)基地，由于人口老齡化，這兩項支出加總后占比還會持續(xù)提高。四是公共安全支出和城鄉(xiāng)事務(wù)支出，其中大量經(jīng)費用于維穩(wěn)和社區(qū)公共事務(wù)，在區(qū)縣一級占比較高。近年來隨著城市棚戶區(qū)改造工作的大力推進，除吉林外其他兩省住房保障支出也有所增長(見表1)。

二、東北地區(qū)財政支出面臨的現(xiàn)實難題

東北地區(qū)財政支出的主要問題體現(xiàn)在收支矛盾越發(fā)嚴(yán)峻，社保養(yǎng)老缺口日益擴大。東北地區(qū)還面臨民生領(lǐng)域支出壓力明顯和地方政府債務(wù)難以還本付息、維穩(wěn)和公共安全隱形支出加大、城市基礎(chǔ)設(shè)施支出不足的問題。同時地方在績效管理實際操作過程中存在困難，財政支出效率有待進一步提高。

（一）財政收支矛盾日益加劇，社保養(yǎng)老資金缺口擴大

從東北地區(qū)的財政收入來看，由于工業(yè)品出廠價格指數(shù)回落和非稅收入增長難以持續(xù)，東北一般公共預(yù)算收入增幅難以保持兩位數(shù)增長。此外，落實新出臺的減稅降費政策也將影響財政收入增速。在收入增幅有所回落的情況下，財政支出的壓力還在上升，東北地區(qū)財政收支矛盾十分突出。一是企業(yè)職工養(yǎng)老保險支出缺口巨大。比如養(yǎng)老金保發(fā)形勢非常嚴(yán)峻，雖然國家按2017年預(yù)算收支缺口70%的比例給予了借款支持，但剩余缺口仍然很大。二是預(yù)算執(zhí)行中新增支出因素較多，資金需求較大。比如：機關(guān)事業(yè)單位2016年底前退休人員基本養(yǎng)老金每人每月提高150元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部月人均補貼水平提高130元，落實法院、檢察院工資制度改革，提高城鄉(xiāng)低保補助標(biāo)準(zhǔn)壓力大。

表1 東北三省地方財政支出總量及結(jié)構(gòu) 單位：千萬元

（二）民生領(lǐng)域支出和地方政府債務(wù)均呈現(xiàn)增長態(tài)勢

東北地區(qū)包括教育、醫(yī)療在內(nèi)的民生領(lǐng)域支出，呈現(xiàn)支出剛性不斷增加的趨勢。政府在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的同時，重點保障重點民生支出，呈現(xiàn)一般支出保重點支出的趨勢。地方政府通過大力盤活資金存量、發(fā)放地方政府債券等形式，來保障各項重點民生支出穩(wěn)定增長，這雖然在一定程度上能夠緩解當(dāng)前保民生需求的壓力，但是卻大大削弱了市縣一級財政一般公共預(yù)算支出的靈活性，同時依靠發(fā)債來滿足民生支出也導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險高企，區(qū)縣一級難以還本付息。

（三）維穩(wěn)費用和相關(guān)隱形支出成為基層重要支出負(fù)擔(dān)

東北老工業(yè)基地長期以來形成了以煤、油、糧食、木材等資源支撐的國有企業(yè)發(fā)展格局。在上世紀(jì)七、八十年代這類能源資源為主的企業(yè)普遍存在廠辦大集體現(xiàn)象，為當(dāng)時解決大量勞動力的就業(yè)問題作出了重要貢獻(xiàn)，并為大量下鄉(xiāng)返城就業(yè)人員提供了配套生產(chǎn)生活服務(wù)。隨著改革開放的深入推進，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中，加之能源枯竭和資源環(huán)境惡化，東北地區(qū)的廠辦大集體企業(yè)在政策支持不足和市場環(huán)境難以適應(yīng)的情況下，普遍存在經(jīng)營困難。企業(yè)在改造和關(guān)停并轉(zhuǎn)的過程中形成了大量歷史遺留問題，成為現(xiàn)今政府非常沉重的負(fù)擔(dān)。

東北三省中部分區(qū)縣為解決維穩(wěn)經(jīng)費問題、基層信訪辦和街道辦事處的資金難題，區(qū)縣一級財政存在實際困難。很多社區(qū)和街道辦事人員在維穩(wěn)過程中墊支大量個人經(jīng)費，形成一項難以計量的隱形支出，嚴(yán)重影響基層公職人員工作和生活。維穩(wěn)費用成為基層的一項重要支出。

（四）棚戶區(qū)改造經(jīng)費不足與使用不當(dāng)并存

東北地區(qū)資源型城市集聚占全國資源型城市1/4，隨著資源枯竭，資源型城市發(fā)展面臨建設(shè)資金不足，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中存在大量棚戶區(qū)急需改造、異地扶貧安置和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費激增并存的難題。在以往建設(shè)過程中，一些地方政府要么過于冒進，有大量欠款，存在大量資金缺口；要么過于謹(jǐn)慎，沒有利用好融資機會，錯失棚戶區(qū)改造和市政建設(shè)成本較低的良機。目前來看在建設(shè)過程中各方面成本都有所增加，而且一些地方采取“市建縣/區(qū)開”的模式進行棚戶區(qū)改造和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于征拆安置成本遠(yuǎn)高于建設(shè)成本且由區(qū)縣負(fù)擔(dān)征拆安置，區(qū)縣政府財力難以承受。同時棚戶區(qū)改造和扶貧異地安置項目還有一些歷史遺留問題，例如原有棚戶區(qū)改造債務(wù)規(guī)模龐大。黑龍江省一些拆遷項目給予的臨時安置補助為5000元，而拆遷房屋的租金只有2000元，這就導(dǎo)致一些拆遷戶不愿意搬回，繼續(xù)享受政府的高額補助，從而獲取租金與政府臨時安置補助之間的差價，給地方財政造成不必要的負(fù)擔(dān)。

（五）全面實施績效管理，地方實際操作層面存在難題

在東北地區(qū)財政支出壓力加大、財政收入增速放緩、經(jīng)濟風(fēng)險加劇的背景下，預(yù)算績效管理作為有效管理財政資金、提高財政支出效率的重要舉措，對于地方政府的財政支出管理有非常重要的作用，然而三省地方政府在預(yù)算績效工作的操作中還有一定難度，這些問題不僅僅是東北三省地方政府面臨的難題，也是全面推進績效管理過程中我國所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，需要加以重視。問題集中體現(xiàn)在：績效與預(yù)算尚未有效結(jié)合，存在“兩張皮”現(xiàn)象，績效和預(yù)算“雙軟約束”并存，績效意識薄弱，績效管理規(guī)范性不足，在技術(shù)操作層面上中央和地方政府沒有構(gòu)建起績效管理縱向橫向可比的統(tǒng)一指標(biāo)體系，獨立第三方和專家?guī)觳蛔?。這些問題的存在也導(dǎo)致財政支出績效管理不到位，財政支出績效低下也進一步加劇了東北地區(qū)地方財政支出的壓力。

三、東北地區(qū)財政支出問題產(chǎn)生的原因闡釋

東北經(jīng)濟仍處于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集中負(fù)向拉動與培育新動能、新增長領(lǐng)域相互交織、相互賽跑的關(guān)鍵時期。當(dāng)前財政支出困難主要是由于人口狀況和資源環(huán)境惡化、央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分尚未理清、國企改革不到位和以往遺留問題難以解決，財政資金績效管理面臨一系列政策難題。

（一）人口老齡化趨勢加大了國家養(yǎng)老社保支出和企業(yè)負(fù)擔(dān)

近年來東北地區(qū)面臨著人才流失嚴(yán)重、人口老齡化加劇、人口空間結(jié)構(gòu)高度極化、社保和醫(yī)保支出壓力增大的問題。

第一，城鎮(zhèn)企業(yè)和公職人員社保以國家財政負(fù)擔(dān)為主。東北地區(qū)養(yǎng)老社保支出收支矛盾突出的原因是早在上世紀(jì)五十年代就開始了大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。由于東北地區(qū)距離蘇聯(lián)、朝鮮和韓國最近，在當(dāng)時中國政府的號召下，全國各地青年大量涌入作為邊疆的東北地區(qū)搞工業(yè)化和大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，東北地區(qū)人口在1950-1960年的十年工業(yè)化時期暴增了70%。為了吸引年輕人到邊疆，不管是工業(yè)化人口，還是集體農(nóng)莊人口，大多數(shù)都被納入國家體系，這些人在退休后基本上都依靠國家領(lǐng)取養(yǎng)老金。然而隨著經(jīng)濟發(fā)展的動能不足，在人口老齡化的背景下，東北企業(yè)退休人員從2010-2017年增加了接近一倍，如果把政府公務(wù)員和事業(yè)單位的算進去還會更多。與此同時，養(yǎng)老金跟隨全國實現(xiàn)了翻倍增長，黑龍江省基本養(yǎng)老金由月人均1076元提高到2119.56元，凈增長1043.56元/月，整體增長近一倍。

第二，國有企業(yè)在1998年改革之前沒有繳納社保，社保缺口基數(shù)較大。從支出結(jié)構(gòu)來看，社保和醫(yī)保支出成為省級政府支出的最大部分，2016年東北地區(qū)合計超過3200億人民幣，超過了東北地區(qū)財政支出的四分之一。東北各省都不同程度地存在養(yǎng)老保險收支缺口，其中，黑龍江省作為全國第一家養(yǎng)老社保收不抵支的省份，也是全國養(yǎng)老金虧空最嚴(yán)重的省份。

（二）資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中資金缺口巨大，償債壓力激增

東北地區(qū)的地級市以資源型城市為主，這些城市多數(shù)是欠發(fā)達(dá)的老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化和市場化程度較低，長期以來由于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，開展市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和棚戶區(qū)改造產(chǎn)生了大量地方政府債務(wù)，地方政府財政支出中有部分資金要用于以往債務(wù)的還本付息。從債務(wù)支出結(jié)構(gòu)來源看，截至2017年6月末，系統(tǒng)內(nèi)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)主要用于鐵路、公路、機場、市政建設(shè)、保障性住房和農(nóng)林水利建設(shè)以及土地儲備，從中可以看出東北地區(qū)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的負(fù)債占到70%以上，由于債務(wù)率較高，地方政府償債壓力大。縣級政府負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)占比達(dá)到80%以上，新的棚戶區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由市縣一級負(fù)擔(dān)，在教育、醫(yī)療、社保等民生支出激增、財政收入沒有明顯增長的情況下，市縣級政府性債務(wù)還本付息支出需求壓力大，新的建設(shè)資金缺口巨大。

（三）事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革不到位，基層支出壓力較大

第一，政府與市場邊界尚不清晰。由于政府與市場邊界不夠清晰，政府職責(zé)“越位”和“缺位”問題并存。在應(yīng)由市場機制解決的領(lǐng)域，政府管理的“越位”直接增加了政府支出責(zé)任，政府直接投資于商業(yè)流通、東北地區(qū)的一些工業(yè)項目、日常用品生產(chǎn)等一般競爭性領(lǐng)域，擠占了民間資本空間，干擾了市場配置資源的基礎(chǔ)作用；在市場失靈領(lǐng)域，政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯“缺位”，有待繼續(xù)加大投入，如水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)等必要基礎(chǔ)設(shè)施等；市場經(jīng)濟秩序不健全，競爭規(guī)則不完備，征信系統(tǒng)不完善，市場監(jiān)管投入不足；對歷史遺留的老工業(yè)基地的國有企業(yè)改制、企業(yè)分離辦社會職能等問題尚未完全解決。

第二，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分尚未明晰。雖然2018年初時出臺了事權(quán)與支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見，但是目前改革尚未到位。一是地方承擔(dān)了部分外溢性強的支出責(zé)任。按照財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，跨區(qū)域以及成本效益外溢的支出責(zé)任應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)。但在實際執(zhí)行中，地方較大程度地承擔(dān)了涉及國家主權(quán)、跨區(qū)域環(huán)境保護等中央事權(quán)，如國防建設(shè)、界河保護、跨流域大江大湖治理、跨地區(qū)污染防治等事權(quán)。二是中央承擔(dān)了部分信息復(fù)雜應(yīng)由地方承擔(dān)的支出責(zé)任。自然稟賦、經(jīng)濟水平、人員狀況等信息相對復(fù)雜，但實際上中央?yún)s不同程度介入，如農(nóng)村環(huán)境治理、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)。

第三，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與其他改革尚未有效銜接。按照財稅體制改革順序，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革應(yīng)該先行，但是從目前的改革進程看，轉(zhuǎn)移支付改革、稅制改革、收入劃分改革與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革在時序上存在不協(xié)調(diào)等問題，使得財稅體制改革任務(wù)之間不能有效銜接，這也使得地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策時存在混亂和思路不清的情況。

（四）國有企業(yè)改革發(fā)展中面臨的支出難題及帶來的影響

第一，以往國有企業(yè)歷史遺留問題導(dǎo)致基層維穩(wěn)支出壓力激增。國有企業(yè)歷史遺留問題從1992年到現(xiàn)在已有二十多年時間，由于前期改革推進過程中沒有考慮長遠(yuǎn)，當(dāng)時關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)一次性給予補貼的員工以及農(nóng)民輪換工，因再就業(yè)困難、目前醫(yī)保養(yǎng)老待遇和其他城鎮(zhèn)同類人員相比差異巨大，成為國企改革遺留的包袱。由于拖欠各項保險費用和職工債務(wù)，職工不滿情緒和自身訴求疊加使得信訪部門壓力巨大。這其中由于改革滯緩還導(dǎo)致一些問題長期難以解決，矛盾積怨越來越深，改革成本越拖越大，改革難題越來越難化解，到現(xiàn)在表現(xiàn)為社會和諧發(fā)展和政府政治穩(wěn)定面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險越積越高。

第二，國有企業(yè)在股份制改造和運營過程中成本居高不下，自主創(chuàng)新能力薄弱，企業(yè)承擔(dān)了部分社會職能，成本負(fù)擔(dān)較重，加大了改革過程中的財政壓力。一是國有企業(yè)股份制改造“三供一業(yè)”改革不到位，企業(yè)承擔(dān)社會職能的包袱仍然沒有卸掉，如企業(yè)還承擔(dān)了大量在崗和退休人員的冬季取暖包燒費。二是國有企業(yè)股份制改造后變?yōu)槊駹I企業(yè)導(dǎo)致銀行授信額度降低，無法享受原有針對國有企業(yè)的貸款優(yōu)惠政策，加之一些傳統(tǒng)行業(yè)受去產(chǎn)能、企業(yè)經(jīng)營狀況不佳等影響，可獲得的銀行貸款額度降低，資金成本和壓力激增。三是近年來隨著創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，由于創(chuàng)新環(huán)境和體制機制改革不到位，創(chuàng)新能力和基礎(chǔ)仍然比較薄弱。企業(yè)對研發(fā)的重視不足，自主研發(fā)占比較低。對于一些技術(shù)要求較高的領(lǐng)域，企業(yè)沒有條件涉足，而傳統(tǒng)生產(chǎn)領(lǐng)域市場需求下滑明顯。四是老工業(yè)基礎(chǔ)多數(shù)為勞動密集型國有企業(yè)，隨著近年來人工成本的上升，企業(yè)管理效率低下，受到管理成本和地域限制，企業(yè)抵御市場風(fēng)險能力較弱的缺陷進一步顯現(xiàn)。國企改造過程中企業(yè)融資資金成本和國有資產(chǎn)處置難題已經(jīng)影響到企業(yè)運營和發(fā)展，在一定程度上也把壓力傳導(dǎo)至地方財政部門，比如由于“三供一業(yè)”多數(shù)為社會公共事業(yè)，在分離移交的過程中無論是央企還是地方國企都要求地方財政支出給予一定補貼。

（五）財政部門缺乏統(tǒng)一操作標(biāo)準(zhǔn)，全面預(yù)算績效管理基礎(chǔ)不足

財政部門沒有出臺統(tǒng)一規(guī)范可操作的指標(biāo)體系、績效目標(biāo)、評價方法等，對地方的指導(dǎo)和相關(guān)培訓(xùn)不足，導(dǎo)致地方在操作過程中，對績效管理工作的定位、模式和重點難以把握。

目前東北地區(qū)全面實施績效管理的相關(guān)工作機制尚不完善，預(yù)算績效管理還沒有納入到各級政府工作考核范圍，預(yù)算績效與部門預(yù)算項目資金、專項資金和省對下專項轉(zhuǎn)移支付安排還沒能有效掛鉤。對預(yù)算績效管理政策、制度和操作的認(rèn)識還不到位，缺乏相關(guān)培訓(xùn)，特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)、省級預(yù)算部門、市縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)和市縣財政部門負(fù)責(zé)人的政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足。預(yù)算績效管理系統(tǒng)平臺建設(shè)不足，部門預(yù)算編制、國庫集中支付等系統(tǒng)有機對接的預(yù)算績效管理系統(tǒng)平臺的建設(shè)還不到位，增加了預(yù)算單位績效管理的工作量。

四、下一步推動財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路和舉措

東北地區(qū)財政支出和企業(yè)承擔(dān)社會支出壓力巨大，更應(yīng)在制約經(jīng)濟發(fā)展、稅收收入增加和有效提升支出效率的思想觀念、體制機制、發(fā)展環(huán)境等深層次矛盾和問題上下大氣力破解。

（一）加大社?；鸾y(tǒng)籌力度，劃撥國有資產(chǎn)充實社?；?/h3>

東北地區(qū)人口呈老齡化趨勢，國有企業(yè)和事業(yè)單位眾多，大部分退休人員都納入到政府社保體系，領(lǐng)取高額退休養(yǎng)老金，加之巨大的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險收支缺口，必然產(chǎn)生養(yǎng)老社保資金壓力，其中以黑龍江省最為突出。

一是今后需要進一步加大省級甚至全國社保基金統(tǒng)籌力度。通過提升社?；鸬慕y(tǒng)籌層級，進一步提高基金抵抗風(fēng)險的能力。

二是通過落實國務(wù)院關(guān)于劃撥部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨傅囊螅瑢⒅醒牒偷胤絿锌毓纱笾行推髽I(yè)、金融機構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，填補基金收支缺口虧空。

三是考慮到目前養(yǎng)老金發(fā)放水平，國有企業(yè)和事業(yè)單位的退休人員對財政產(chǎn)生的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力已經(jīng)較大，今后需要逐步完善養(yǎng)老社保長效保障機制，依據(jù)社保基金的承受力、地方財力水平、物價水平等因素，通過科學(xué)核算，建立與繳費水平相適應(yīng)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制。

（二）合理劃分中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任

一是按市場優(yōu)先原則，進一步明確政府與市場的邊界。明晰政府與市場邊界是政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的前提。按市場優(yōu)先原則，將市場可以承擔(dān)的，交由市場；政府和市場合作承擔(dān)的，盡量發(fā)揮市場作用；市場暫時不能承擔(dān)的，要逐步創(chuàng)造條件移交市場。周期性審查政府與市場的邊界，將市場已能承擔(dān)的，交由市場承擔(dān)。

二是進一步明晰政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任。按照財政事權(quán)劃分原則，為繼續(xù)加強中央在保障國家安全、維護全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)，建議將由地方承擔(dān)或由中央與地方共同承擔(dān)的財政事權(quán)上收部分為中央承擔(dān)，如流動兒童義務(wù)教育、高中教育等教育類事權(quán)、基本養(yǎng)老保險、食品藥品監(jiān)管等；建議將部分地方財政事權(quán)調(diào)整為中央與地方共同的財政事權(quán)和支出責(zé)任。按照基本公共服務(wù)的受益范圍、信息復(fù)雜程度等，建議將由地方承擔(dān)的財政事權(quán)調(diào)整為中央和地方共同承擔(dān)的財政事權(quán)，如水污染治理、大氣污染治理、江河湖庫治理等。

三是協(xié)同推進各項改革任務(wù)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制改革是一種以“財”促“政”的攻堅性改革，與經(jīng)濟、社會、政治、生態(tài)等各領(lǐng)域改革息息相關(guān)。因此，建議在國家層面，統(tǒng)籌推進財政與貨幣金融、價格、國有企業(yè)、社會事業(yè)等各領(lǐng)域改革，避免財政“單兵突進”。同時，要處理好財稅體制改革各項任務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，加快分領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，建立事權(quán)清單，明晰支出責(zé)任，并結(jié)合稅制改革，調(diào)整中央和地方財政收入分配關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，進而形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制，促進地方政府依法履責(zé)，提高基本公共服務(wù)保障能力。

（三）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以培養(yǎng)稅源，加快推進國有企業(yè)改革

東北地區(qū)要有效解決支出矛盾，需要找準(zhǔn)收入不足的問題，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，改變以往粗放型、投資拉動型的發(fā)展道路，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以涵養(yǎng)稅源化解支出難題。

一是今后需要結(jié)合自身轉(zhuǎn)型發(fā)展的實際情況，落實國家東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略和“一帶一路”戰(zhàn)略，加大支持新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的力度。

二是根據(jù)國家和財政部門相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確界定不同類型國有企業(yè)的功能。摸清國有企業(yè)資產(chǎn)底數(shù)，研究以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，進一步深化國有企業(yè)改革，在保證國有資產(chǎn)保值增值的前提下，在國有企業(yè)股份制改造過程中，加快閑置資產(chǎn)處置力度。

三是以往國有企業(yè)歷史遺留問題的改革不僅僅關(guān)乎東北老工業(yè)基地經(jīng)濟的振興，更加關(guān)乎社會穩(wěn)定和政府公信、國有企業(yè)股份制改革和劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鸶母锏捻樌七M。要落實國家相關(guān)政策，解決以往國有企業(yè)改革中所產(chǎn)生的遺留問題，緩解政府信訪壓力。做好以前廠辦大集體的收尾工作和國有企業(yè)下崗職工的安置工作，合理考慮上訪群眾訴求，在政策允許的范圍內(nèi)，做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的工作。

四是建議加大中央在國有企業(yè)遺留問題上的財政事權(quán)和支出責(zé)任。國有企業(yè)改革的成本要在中央政府和地方政府之間合理劃分，中央政府承擔(dān)比例要有所提升，并且出臺政策支持相關(guān)國有企業(yè)向國家政策性銀行、國際金融組織申請中長期貸款。依靠企業(yè)自身技術(shù)革新和內(nèi)部產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)合稅收優(yōu)惠政策和政府對研發(fā)及創(chuàng)新的支持，推動企業(yè)走出困境的同時解決好歷史遺留問題。

（四）進一步調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，營造創(chuàng)新文化和制度環(huán)境

從目前東北地區(qū)的情況來看，財政支出壓力巨大，政府難以有更多資金用于投資和發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，需要分步驟改革。

一是短期內(nèi)需要進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性支出，努力盤活資金存量，優(yōu)先保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生，支持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

二是從中長期來看，政府需要對未來經(jīng)濟形勢有一個更加科學(xué)的研判，需要認(rèn)識到東北地區(qū)財政收入和支出的結(jié)構(gòu)性問題，在財政收入和支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)上作合理調(diào)整，做好中長期財政規(guī)劃。逐步考慮增加部分投入于有長遠(yuǎn)效益的發(fā)展性支出，通過減少政府和企業(yè)改革創(chuàng)新的制度性交易成本，推動當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟狀況企穩(wěn)向好。

三是通過向人才流入的深圳等地學(xué)習(xí)，做好制度建設(shè)，營造良好創(chuàng)新環(huán)境，為企業(yè)創(chuàng)新和高端人才留在當(dāng)?shù)貏?chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供政策支持和基礎(chǔ)條件。發(fā)揮政府引導(dǎo)基金和財政撬動金融杠桿的作用，加大對新興產(chǎn)業(yè)和新商業(yè)模式的支持。

（五）全面推進績效管理工作，提高財政支出使用效率

按照黨的十九大報告的要求，抓緊全面推進績效管理工作，地方政府基礎(chǔ)條件比較弱的需要利用信息化手段，進一步強化財政監(jiān)督職能，對重點支出領(lǐng)域財政支出情況進行監(jiān)控和信息公開，切實提高財政資金使用績效，并做好地方債務(wù)風(fēng)險防控工作。財政部需要對地方進行相應(yīng)指導(dǎo)修訂《財政支出績效評價管理辦法》，明確工作目標(biāo)和工作任務(wù)，統(tǒng)一推進步伐，確保預(yù)算績效管理工作規(guī)范、有序、有效推開。財政部在已制定的共性指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化建立全國統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并逐年修訂完善。建立全國聯(lián)網(wǎng)的預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)信息庫，統(tǒng)一開發(fā)預(yù)算績效信息管理系統(tǒng)，為預(yù)算績效管理有效實施提供業(yè)務(wù)支撐。東北地區(qū)需要進一步制定預(yù)算績效管理工作規(guī)劃并完善預(yù)算績效管理工作制度。此外，還需要修改對各省市預(yù)算績效管理工作的考核辦法，增強考核引導(dǎo)性和針對性，促進地方工作深入開展?！?/p>