加快建立中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系之建議

●潘文立 王 晶

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，事關(guān)治國(guó)安邦、強(qiáng)國(guó)富民，必須服從服務(wù)于黨和國(guó)家事業(yè)全局。黨的十九大報(bào)告提出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”“全面實(shí)施績(jī)效管理”，對(duì)財(cái)政工作提出了新的更高要求。為此，財(cái)政工作者必須勇于擔(dān)當(dāng)，開(kāi)拓創(chuàng)新，關(guān)注資金使用情況，追蹤政策執(zhí)行效果，實(shí)時(shí)掌握各級(jí)財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì)，加快建立中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，推進(jìn)財(cái)政管理能力現(xiàn)代化，提升財(cái)政政策效應(yīng)和資金績(jī)效。

一、加快建立中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系的必要性分析

（一）充分發(fā)揮財(cái)政職能的有效手段

財(cái)政是庶政之母，財(cái)政通過(guò)制定實(shí)施財(cái)稅政策、籌集收入、安排支出、管理監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)配置資源、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)國(guó)家職能等目標(biāo)?！耙褔?guó)家財(cái)政放在經(jīng)常的、穩(wěn)固的、可靠的基礎(chǔ)上”，就必須對(duì)財(cái)政行為和財(cái)政資金實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保障財(cái)政職能的充分發(fā)揮，保證國(guó)家制定的各項(xiàng)政策措施通過(guò)財(cái)政行為得以順利實(shí)現(xiàn)，這也是財(cái)政內(nèi)控體系建設(shè)與實(shí)施的重要體現(xiàn)。

（二）貫徹落實(shí)黨的十九大精神的應(yīng)有之義

要落實(shí)好黨的十九大報(bào)告在新時(shí)代背景下對(duì)財(cái)政工作提出的新要求，無(wú)論是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，還是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，以及深化稅收制度改革，健全地方稅收體系，都需要進(jìn)一步從政治上戰(zhàn)略上謀劃、部署、推動(dòng)各項(xiàng)財(cái)政工作，切實(shí)做到“有財(cái)有政”并更加突出“政”?！叭蠊?jiān)戰(zhàn)”迫在眉睫，全面建成小康社會(huì)箭在弦上，實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)就在腳下，愿景喜人又逼人，中央財(cái)政應(yīng)立高行遠(yuǎn)，加快建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，將黨中央確定的目標(biāo)任務(wù)一一落實(shí)、項(xiàng)項(xiàng)跟蹤，以抓鐵有痕、踏石留印的恒心和韌勁推動(dòng)改革，搞好管理，為實(shí)現(xiàn)黨的十九大制定的宏偉藍(lán)圖提供堅(jiān)實(shí)強(qiáng)大的財(cái)政保障。

（三）治理財(cái)政領(lǐng)域亂象的現(xiàn)實(shí)需要

全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出要 “堅(jiān)決防止和有效避免財(cái)政領(lǐng)域亂象叢生問(wèn)題發(fā)生”。當(dāng)前，區(qū)域性政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚，部分地區(qū)財(cái)政收入虛收、空轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)移支付資金沉淀、挪用等違法亂紀(jì)情況屢有發(fā)生，個(gè)別地方財(cái)政運(yùn)行舉步維艱?！叭绻隳軌蜃粉櫧疱X的流動(dòng)，就會(huì)找到真相。”動(dòng)態(tài)監(jiān)管緊盯資金流向，能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并糾正財(cái)政行為實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的偏差，將問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，發(fā)揮公共資金“守護(hù)神”和“安全閥”的作用。

（四）適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革、提升部門績(jī)效的有效途徑

新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，將中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況監(jiān)督檢查職能劃入審計(jì)署，財(cái)政部將進(jìn)一步聚焦財(cái)政行為的事前事中監(jiān)管。必須轉(zhuǎn)變管理方法，特別是對(duì)財(cái)政行為實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管必須由過(guò)去“查賬”方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)控方式，要在信息時(shí)代、大數(shù)據(jù)的背景下，開(kāi)展智能化管理，推行網(wǎng)上動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升部門管理績(jī)效。

二、中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系的構(gòu)建建議

實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管，需要整個(gè)財(cái)政管理的系統(tǒng)推進(jìn)和上下聯(lián)動(dòng)，需要充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+管理”，也需要明晰財(cái)政部門監(jiān)管責(zé)任和資金使用單位管理主體責(zé)任的界限。動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系覆蓋財(cái)政主體業(yè)務(wù)，才能發(fā)揮協(xié)同發(fā)展整體推進(jìn)作用，促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度加快建成。

（一）中央財(cái)稅政策貫徹執(zhí)行情況動(dòng)態(tài)監(jiān)管

財(cái)稅政策是宏觀調(diào)控的重要工具，對(duì)其貫徹執(zhí)行情況和落地效果實(shí)時(shí)跟蹤，既可以督促基層真抓實(shí)干，又可以對(duì)政策實(shí)施效果開(kāi)展評(píng)估，同時(shí)根據(jù)新情況新問(wèn)題，還可以相機(jī)調(diào)整。動(dòng)態(tài)監(jiān)管既反映宏觀財(cái)稅政策走勢(shì)，又了解掌握微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，為中央及時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化提供第一手資料。如，“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)期間，財(cái)政部安排各地專員辦開(kāi)展“營(yíng)改增”實(shí)施對(duì)企業(yè)稅負(fù)影響情況的跟蹤調(diào)查，及時(shí)掌握改革進(jìn)展，反映問(wèn)題矛盾，切實(shí)將改革紅利落實(shí)落好。

（二）中央財(cái)政收入動(dòng)態(tài)監(jiān)管

“數(shù)”反映“財(cái)”，“財(cái)”服務(wù)“政”，特別是在財(cái)稅改革密集期和深化期，第一時(shí)間掌握收入數(shù)據(jù)，建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，既能夠及時(shí)分析財(cái)稅政策的執(zhí)行效果，更能夠直接地反映收入情況和收入質(zhì)量。利用信息化技術(shù)手段，建立財(cái)稅關(guān)庫(kù)銀專線聯(lián)網(wǎng)和信息共享機(jī)制，建立收入監(jiān)管分析系統(tǒng)，將線上統(tǒng)計(jì)分析與線下核查調(diào)研有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央財(cái)政收入運(yùn)行情況的全面動(dòng)態(tài)監(jiān)控，推進(jìn)提升收入質(zhì)量和征管水平。

（三）中央財(cái)政支出動(dòng)態(tài)監(jiān)管

中央財(cái)政專項(xiàng)支出點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣、量大，從近幾年的審計(jì)公報(bào)和中央巡視情況看，專項(xiàng)支出資金使用環(huán)節(jié)問(wèn)題頻發(fā)，已成為財(cái)政管理的短板。如何解決這老大難問(wèn)題，財(cái)政工作者應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路與方式，變事后檢查處罰為過(guò)程監(jiān)控糾偏，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，盯住資金使用終端和單位，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將每筆中央轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用及實(shí)物成果納入監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不見(jiàn)面監(jiān)管，加強(qiáng)在線分析和預(yù)警研判，結(jié)合必要的線下核查、調(diào)查、檢查、評(píng)價(jià)等管理手段，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理和動(dòng)態(tài)控制。

（四）中央部門預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)管

對(duì)照黨的十九大“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”要求，中央財(cái)政在嚴(yán)把預(yù)算編制關(guān)的基礎(chǔ)上，應(yīng)把部門預(yù)算管理重心轉(zhuǎn)移到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控上。在現(xiàn)行國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)基礎(chǔ)上探索將預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶納入監(jiān)管范圍，對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行實(shí)施全方位監(jiān)控，及時(shí)制止和糾正發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，規(guī)范預(yù)算管理。

（五）地方財(cái)政運(yùn)行和政府債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)工作之一就是監(jiān)控地方財(cái)政運(yùn)行和監(jiān)督地方政府債務(wù)，維護(hù)和支持地方財(cái)政健康發(fā)展。要建立完善地方財(cái)政運(yùn)行數(shù)據(jù)庫(kù)，關(guān)注地方收入真實(shí)性、地方財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)、趨勢(shì)等情況。以風(fēng)險(xiǎn)為口徑，完善政府性債務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，健全統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制，動(dòng)態(tài)反映地方政府債務(wù)新風(fēng)向、新形式，嚴(yán)格依法核實(shí)處理違規(guī)舉債行為。

（六）中央財(cái)政金融動(dòng)態(tài)監(jiān)管

防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的基本要求。財(cái)政擔(dān)負(fù)宏觀審慎金融監(jiān)管職責(zé)，在新時(shí)代就要落實(shí)好《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求。要切實(shí)履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，就必須沉下身子，找到抓手，構(gòu)建金融動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)體系，將應(yīng)履行的各項(xiàng)職能固化嵌入監(jiān)管系統(tǒng)之中，分層分級(jí)明確責(zé)任，并通過(guò)科學(xué)有效管理，更好地促進(jìn)財(cái)政、金融融合互助，夯實(shí)壯大國(guó)家治理的基礎(chǔ)和能力。

（七）會(huì)計(jì)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管

企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞，會(huì)計(jì)信息是社會(huì)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“晴雨表”。財(cái)政部作為全國(guó)會(huì)計(jì)行業(yè)的主管部門，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)工作的日常管理，以會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量行政監(jiān)管為抓手，以財(cái)政會(huì)計(jì)行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)為依托，建立會(huì)計(jì)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)體系。結(jié)合新時(shí)代發(fā)展要求，進(jìn)一步明確行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，建立會(huì)計(jì)信息定期輪查和隨機(jī)抽查制度，加大處理處罰力度，完善信息公開(kāi)制度，與審計(jì)、證監(jiān)、注協(xié)等部門形成合力，加大會(huì)計(jì)行業(yè)亂象治理力度，全面提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，維護(hù)好市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)秩序。

三、財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管探索實(shí)踐的啟示及展望

近年來(lái)，財(cái)政系統(tǒng)上下和部分地區(qū)積極探索對(duì)財(cái)政資金實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，取得了明顯成效。財(cái)政部黨組構(gòu)建完善扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，將用于脫貧攻堅(jiān)的財(cái)政資金全部納入監(jiān)控，解決了實(shí)時(shí)監(jiān)管到項(xiàng)目、到人、到企業(yè)的“最后一公里”問(wèn)題。財(cái)政部駐江蘇專員辦以績(jī)效為導(dǎo)向，利用“互聯(lián)網(wǎng)+管理”，搭建監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全省中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算收入的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。湖北省明確主管單位主體責(zé)任和財(cái)政部門監(jiān)管責(zé)任范圍及監(jiān)管要求，推動(dòng)社會(huì)保障資金動(dòng)態(tài)在線協(xié)同監(jiān)管。廣東省推進(jìn)并完善財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省人大對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況全口徑、全過(guò)程、全方位動(dòng)態(tài)跟蹤，為人大預(yù)算監(jiān)督提供保障。上述地區(qū)和部門的有益嘗試為建立中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系提供了許多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)：

（一）堅(jiān)持全面系統(tǒng)思維創(chuàng)新開(kāi)展工作

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。要加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，將各級(jí)政府收支預(yù)算、部門和單位預(yù)算收支、政策和項(xiàng)目全面納入績(jī)效管理，并做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。上述地區(qū)部門的實(shí)踐探索正是按照這一改革方向，自覺(jué)將全面預(yù)算績(jī)效管理的理念不同程度地貫穿動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系始終，堅(jiān)持高位思考，圍繞財(cái)政資金使用效果這個(gè)中心，實(shí)施管理創(chuàng)新，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)部門協(xié)作，密切上下聯(lián)動(dòng)，初步實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行情況的全方位監(jiān)控。

（二）堅(jiān)持利用信息化手段提高監(jiān)管效能

財(cái)政資金使用涉及社會(huì)大眾，面向千家萬(wàn)戶，依靠財(cái)政部門一己之力、有限的管理力量是很難實(shí)現(xiàn)全面績(jī)效管理的。必須利用現(xiàn)代化的信息手段，發(fā)揮各部門、各單位的力量，共同參與實(shí)施對(duì)公共財(cái)政資金的監(jiān)管。上述部門單位克服重重困難，整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)，打通數(shù)據(jù)路徑，搭建統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通管”多維統(tǒng)計(jì)分析，掌握預(yù)算執(zhí)行情況，并按照業(yè)務(wù)類型和資金特點(diǎn)，建立多維統(tǒng)計(jì)對(duì)比模型，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)預(yù)警，對(duì)違規(guī)線索予以分類顯示，并對(duì)預(yù)警閾值進(jìn)行分檔篩選予以后續(xù)處理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金的全面管理，并將財(cái)政管理的理念和壓力進(jìn)行了全面?zhèn)鲗?dǎo)，以形成公共財(cái)政大家管的現(xiàn)代財(cái)政管理理念。

（三）堅(jiān)持法治財(cái)政理念明確工作責(zé)任

出臺(tái)監(jiān)管辦法，明確財(cái)政部門和資金使用部門單位的責(zé)任界限，做到分兵把口、條塊結(jié)合、在線監(jiān)控、精準(zhǔn)作為。構(gòu)建聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮地方財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門的管理優(yōu)勢(shì)和積極性，凝聚工作合力，放大監(jiān)管效應(yīng)。

現(xiàn)代財(cái)政管理必須具備現(xiàn)代管理理念和現(xiàn)代管理手段。財(cái)政網(wǎng)上動(dòng)態(tài)監(jiān)管的基本條件已經(jīng)具備，關(guān)鍵在于決心，在于行動(dòng)。建議財(cái)政部及時(shí)總結(jié)扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制和各地動(dòng)態(tài)監(jiān)管實(shí)踐做法，以預(yù)算為龍頭，以業(yè)務(wù)為骨干，以信息化為支撐，抓緊研究建立中央財(cái)政網(wǎng)上動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)，加快構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的中央財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，賦大國(guó)財(cái)政以強(qiáng)兵利器，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理水平的重大飛躍，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮重要作用?！?/p>