失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮及遞進(jìn)研究

程惠霞

一、導(dǎo)言

適齡勞動力大量失業(yè)影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，甚或危及社會秩序，大多數(shù)國家將失業(yè)保險制度作為應(yīng)對失業(yè)問題的主要途徑。失業(yè)保險可以直接減少失業(yè)對家庭造成的沖擊，幫助失業(yè)者平穩(wěn)度過“求職緩沖期”。不過，失業(yè)保險覆蓋率或失業(yè)保險支付標(biāo)準(zhǔn)過高、過低或支付方式不合理，都可能導(dǎo)致失業(yè)者求職積極性下降，延長失業(yè)持續(xù)時間，乃至“自愿失業(yè)”，反過來會影響失業(yè)保險制度的促進(jìn)就業(yè)功能。

我國失業(yè)保險制度以1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》推行的“待業(yè)保險”為開端，經(jīng)1999年《失業(yè)保險條例》正式確立，并通過《就業(yè)促進(jìn)法》和《社會保險法》得到完善。從實施情況看，失業(yè)保險在應(yīng)對國企職工下崗、穩(wěn)定社會秩序、促進(jìn)就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)失業(yè)保險對促進(jìn)就業(yè)的作用”，十九大報告要求“完善失業(yè)、工傷保險制度”。然而，現(xiàn)行失業(yè)保險制度更多強(qiáng)調(diào)的是“生活保障”功能，對其“就業(yè)促進(jìn)”功能的關(guān)注局限在職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)等方面，列支范圍和參加人員都很狹窄，難以滿足現(xiàn)實需要。

圍繞“失業(yè)保障”與“就業(yè)促進(jìn)”之間的關(guān)系，國外研究多從實證出發(fā)，以莫滕森（Mortensen）的工作搜尋理論為代表aDale T. Mortensen, "Unemployment Insurance and Labor Supply Decisions," Industrial and Labor Relations Review,1977, 30(4).，認(rèn)為失業(yè)保險對求職有正反兩方面作用，但如果設(shè)計好失業(yè)保險的給付水平，則能給失業(yè)者再就業(yè)帶來積極效果。國內(nèi)研究早期多介紹失業(yè)保險制度歷史沿革、發(fā)達(dá)國家失業(yè)保險制度特點等，近年來開始從實證角度論證失業(yè)保險與再就業(yè)之間的關(guān)系。在具體觀點方面，鄭功成b鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第6-9頁。、王延中和張車偉c王延中、張車偉：《我國失業(yè)保險制度的主要問題與對策》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2005年第11期。、張燕d張燕：《中國目前失業(yè)保險水平狀況分析——從促進(jìn)就業(yè)的角度》，中國勞動社會保障出版社，2008年。等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化失業(yè)保險的再就業(yè)功能。

為在實證層面進(jìn)一步豐富對失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的研究，本文通過建構(gòu)綜合指標(biāo)評價體系，采用因子分析法找出制約失業(yè)保險制度發(fā)揮就業(yè)促進(jìn)功能的阻礙因素，并提出針對性的政策建議。

二、失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)的基本情況

自1999年《失業(yè)保險條例》明確失業(yè)保險“促進(jìn)就業(yè)”的定位以來，其就業(yè)促進(jìn)表現(xiàn)為兩點：其一是“保生活”，為失業(yè)者再就業(yè)提供緩沖，便于他們提高勞動技能，間接促進(jìn)就業(yè)；其二是通過各級政府提供職業(yè)培訓(xùn)、財政補(bǔ)貼等手段直接促進(jìn)就業(yè)。但是，“保生活”一直是焦點，而直接“促就業(yè)”功能相對被忽視。

（一）失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)的總體狀況

在20世紀(jì)90年代中后期國有企業(yè)改制和大量工人下崗的背景下，失業(yè)保險制度有力地保障了失業(yè)者及其家庭的基本生活。1999—2003年期間，我國有超過50%的參保失業(yè)者在失業(yè)保險基金資助下重新實現(xiàn)了就業(yè)e參見國家統(tǒng)計局等：《中國勞動統(tǒng)計年鑒（2000—2004）》，中國統(tǒng)計出版社，2000—2004年。。2003—2016年，城鎮(zhèn)失業(yè)登記率一直在3%—4%之間波動，失業(yè)保險對失業(yè)人員的覆蓋面基本維持在37%—45%之間；失業(yè)人員的失業(yè)保險受益面最低為18.96%，最高不超過58%；人均失業(yè)保險基金收入和發(fā)放均逐年增長；得到有效使用的失業(yè)保險基金比率在2002年達(dá)到最高峰86.55%，此后持續(xù)下滑，最低時不到40%；從使用保險基金促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)的情況看，職業(yè)介紹成功率在1999年最高，達(dá)到54.9%，2016年最低，僅為37.31%，與失業(yè)保險基金使用率基本同步（表1）。

表1 我國1999—2016年失業(yè)保險制度就業(yè)促進(jìn)情況

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2010—2017》《中國勞動統(tǒng)計年鑒2010—2017》相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算所得。

（二）失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)存在區(qū)域差異

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動力結(jié)構(gòu)差異使東中西部地區(qū)失業(yè)保險的就業(yè)促進(jìn)功能呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異。現(xiàn)階段失業(yè)保險制度覆蓋面與城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)基本正相關(guān)，東部地區(qū)失業(yè)保險覆蓋率與受益率均遠(yuǎn)超中西部，中部地區(qū)失業(yè)保險受益率最低，西部地區(qū)失業(yè)保險受益率是中部的2倍多（表2）。這可能與西部大開發(fā)戰(zhàn)略對西部省份傾斜資源有關(guān)，當(dāng)?shù)厥I(yè)者因政策和資金支持能享受失業(yè)保險制度保障。中部地區(qū)多為農(nóng)業(yè)大省，勞動力豐富，但第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足以充分吸納勞動力，有大量剩余勞動力流出，他們不在本地繳納失業(yè)保險金，也不可能在本地領(lǐng)取失業(yè)保險金，造成失業(yè)保險享受率低的局面。

表2 不同地區(qū)的失業(yè)保險情況（2014年）

三、失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的不足

失業(yè)保險制度從無到有，其重心從“保生活”到“保生活”與“促就業(yè)”并重，既體現(xiàn)了政府治理對社會公平的重視，也體現(xiàn)了政府治理工具應(yīng)用的改善。不過，現(xiàn)階段我國失業(yè)保險制度的促進(jìn)就業(yè)功能并不完善，存在3方面不足。

（一）失業(yè)保險覆蓋范圍與受益面較為狹窄

現(xiàn)階段我國失業(yè)保險制度覆蓋的是“國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)”勞動者等5類人群。1999—2016年中國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)、失業(yè)保險覆蓋率、失業(yè)保險受益率顯示（圖1）：該期間失業(yè)保險覆蓋率一直維持在40%左右，應(yīng)保人數(shù)和實際參保人數(shù)相差較大；失業(yè)保險受益率在逐年下滑，特別是2009—2016年期間徘徊在25%甚至更低水平，說明每4個失業(yè)者中就有3人沒有享受失業(yè)保險，失業(yè)保險受益面過于狹窄。

（二）失業(yè)保險基金使用效率較低

圖1 1999—2016年我國城鎮(zhèn)人口就業(yè)人數(shù)、失業(yè)保險覆蓋率及失業(yè)保險受益率

學(xué)界多采用“人均失業(yè)保險基金收入水平”“人均失業(yè)保險基金支出水平”“人均失業(yè)保險基金滾存結(jié)余水平”等指標(biāo)衡量失業(yè)保險基金收入、支出和結(jié)余狀況。整體看，基金收入越多，對再就業(yè)的補(bǔ)貼能力就越大，就越能支持職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)和技能鑒定等項目，有利于失業(yè)者重新就業(yè)。1999—2016年我國失業(yè)保險基金收入、支出和結(jié)余水平趨勢表明（圖2）：各項指標(biāo)均呈逐漸增加趨勢，滾存結(jié)余2010年后增長速度加快，說明我國對失業(yè)者的保護(hù)能力有了明顯改善，但過多的滾存結(jié)余可能反映出我國失業(yè)保險基金使用未能有效促進(jìn)再就業(yè)。2004年以前因為基金累計結(jié)余不足，失業(yè)保險制度不得不將重點放在“保生活”上，但隨著國企工人大規(guī)?！跋聧彙备叻迤谶^去和參保人數(shù)快速增加，失業(yè)保險基金規(guī)模日益增大，在對失業(yè)者提供生活保障外，2005—2016年失業(yè)保險基金平均近50%沒有得到充分利用。失業(yè)保險基金滾存結(jié)余越來越多，最多時有60%的保險資金在“躺著睡覺”（圖3），沒有充分應(yīng)用到促進(jìn)就業(yè)方面。

圖2 1999—2016年我國失業(yè)保險基金收入、支出和結(jié)余水平變化趨勢

圖3 1999—2016年我國失業(yè)保險基金支出率（%）

（三）失業(yè)保險基金對再就業(yè)的補(bǔ)貼占比持續(xù)下滑

失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹是失業(yè)保險制度直接促進(jìn)就業(yè)的方法，可用“職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼金額”和“職業(yè)介紹成功率”衡量?！奥殬I(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼”是使用失業(yè)保險基金購買職業(yè)培訓(xùn)、補(bǔ)貼培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、鼓勵勞動者參與培訓(xùn)提高就業(yè)技能的方式。當(dāng)前眾多職業(yè)培訓(xùn)項目多由政府培訓(xùn)中心和民間培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或?qū)κI(yè)者強(qiáng)制培訓(xùn)單項技能，或為農(nóng)民提供電腦學(xué)習(xí)補(bǔ)貼，以提高其可就業(yè)性?！奥殬I(yè)介紹成功率”與補(bǔ)貼數(shù)量直接掛鉤，激勵職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為失業(yè)者和其他勞動者提供就業(yè)信息、職業(yè)咨詢和職業(yè)指導(dǎo)等，推動失業(yè)者再就業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2007—2015年期間失業(yè)金發(fā)放占基金的比例為50%左右，但用于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼的比重總體呈下滑態(tài)勢，最高時不到30%，2011年甚至只有8.55%（圖4），導(dǎo)致失業(yè)者將重心放在領(lǐng)取失業(yè)金而不是參加職業(yè)培訓(xùn)方面，各類中介機(jī)構(gòu)對介紹失業(yè)者再就業(yè)的積極性也不足。

黨的十八大以來，國家積極推進(jìn)就業(yè)工作，實施了“五緩四減三補(bǔ)貼”，并以“一緩一減兩補(bǔ)貼”等作為補(bǔ)充，失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能有了更雄厚的依托，但每年新增失業(yè)人群、非正規(guī)就業(yè)成為主流對失業(yè)保險制度提出了新挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)化為的農(nóng)民工、個體工商戶及高校未就業(yè)畢業(yè)生等，因各種原因沒有參加失業(yè)保險。與此同時，國企、集體企業(yè)之外的其他所有制企業(yè)就業(yè)人數(shù)已經(jīng)占比62.5%a參見國家統(tǒng)計局：《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒（1993—2015）》，中國統(tǒng)計出版社，1994—2016年。，且出現(xiàn)了“零工”“小時工”“非全日制工”等多元形式。這些就業(yè)群體沒有長期勞動合同，游離于保障范圍之外，極大妨礙了失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮。

四、失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮的阻礙因素

圖4 2007—2015年失業(yè)金發(fā)放與職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼分別占基金支出的比重

失業(yè)保險制度在新時期新形勢下，如何才能進(jìn)一步發(fā)揮其就業(yè)促進(jìn)功能？本研究在1999—2016年失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)情況基礎(chǔ)上，采用因子分析法對失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能做系統(tǒng)評估以發(fā)現(xiàn)阻礙因素。圍繞研究目標(biāo)，遵循“盡可能真實”“數(shù)據(jù)可獲得”“具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系”等原則，選擇9組數(shù)據(jù)作為失業(yè)保險制度就業(yè)促進(jìn)功能的評價指標(biāo)，即：

（一）變量間相關(guān)性檢驗與主成分、公因子提取

相關(guān)系數(shù)矩陣表明，大部分相關(guān)性的絕對值在0.3以上，表明變量之間相關(guān)性較強(qiáng)。KMO和Bartlett檢驗值為0.707（＞0.7），Bartlett球形度檢驗，P值＜0.001，顯示9個變量有相關(guān)性，可做分析（表3）。進(jìn)一步提取主成分和公因子，通過分析得到主成分的特征值和方差貢獻(xiàn)率（表4），旋轉(zhuǎn)后兩個公因子的方差累計貢獻(xiàn)率實現(xiàn)87.404%（＞85%），因此提取成分1和2作為主成分，其他成分因涉及信息相對較少，故不選取。輸出碎石圖后確定出主成分個數(shù)為2，與累計方差貢獻(xiàn)率主成分分析結(jié)果相同。由此選用兩個公因子解釋失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能受到的阻礙。

表3 KMO 和 Bartlett 的檢驗

表4 解釋的總方差

注：提取方法為主成分分析。

（二）旋轉(zhuǎn)成分矩陣、成分得分系數(shù)矩陣和綜合得分分析

旋轉(zhuǎn)成分矩陣顯示，公因子與原始變量之間的關(guān)系較為密切，變量X3、X4……X9主要由公因子F1解釋，X1、X2主要由公因子F2解釋（表5）。與公因子F1關(guān)系密切的指標(biāo)包括失業(yè)保險受益率、失業(yè)保險基金使用率、職業(yè)介紹成功率、人均失業(yè)保險基金支出和收入、人均失業(yè)保險繳存結(jié)余等，展現(xiàn)了失業(yè)保險制度的保障能力，定為“保障水平”因子；與公因子F2關(guān)系密切的失業(yè)率和保險覆蓋率是失業(yè)保險制度實施效果的量化指標(biāo)，定為“實施效果”因子。

表5 旋轉(zhuǎn)成分矩陣

通過主成分提取方法，得出成分得分系數(shù)矩陣（表6），由此得出因子表達(dá)式：

表6 成分得分系數(shù)矩陣

注：提取方法為主成分分析。

進(jìn)而得到綜合因子評價模型：a按照因子分析基本理論，將各因子的方差貢獻(xiàn)率占兩個因子總方差貢獻(xiàn)率的比重作為權(quán)重進(jìn)行加權(quán)匯總。F=64.832%/85.191% F1+ 20.359%/85.191% F2=0.761F1+0.239F2

代入數(shù)據(jù)求得 1999—2016年我國失業(yè)保險制度幫助失業(yè)者再就業(yè)功能及其變化的綜合得分和各因子得分（表7、圖5），結(jié)果表明：1999 年以來我國失業(yè)保險制度幫助失業(yè)者再就業(yè)的功能在逐步加強(qiáng)，且由負(fù)值逐漸轉(zhuǎn)為正值，表示其就業(yè)促進(jìn)功能越來越強(qiáng)bSPSS自動標(biāo)準(zhǔn)化負(fù)值與正值不代表正負(fù)，只是偏向于平均的程度，正值表示高于平均值，負(fù)值表示低于平均值。。這一點與1999 年開始推行《失業(yè)保險條例》有關(guān)。此外，2008—2009年我國失業(yè)保險制度的就業(yè)促進(jìn)功能有所變化和增補(bǔ)，其核心致因是全球金融危機(jī)時期實行的“一攬子就業(yè)計劃”。該計劃使得這一時期我國失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能保持平穩(wěn)發(fā)展，參保比例不斷上升、滾存結(jié)余連年增長。有條件的地區(qū)開始探索有效使用失業(yè)保險基金促進(jìn)就業(yè)的方法，比如適當(dāng)提高職業(yè)介紹補(bǔ)貼的使用比例，激勵人才服務(wù)中心、職業(yè)中介積極參與到失業(yè)者再就業(yè)領(lǐng)域。

表7 1999—2016 年各因子得分與綜合評價得分

公因子F1 公因子F2 綜合評價年份 得分 排序 得分 排序 綜合得分 排序2007 -0.30268 10 1.07849 1 0.02603846 10 2008 0.04491 8 1.01671 2 0.2761984 7 2009 0.01552 9 0.43459 8 0.11525866 9 2010 0.19603 7 0.29323 9 0.2191636 8 2011 0.63945 6 0.25362 10 0.54762246 6 2012 0.93139 5 0.06855 11 0.72603408 5 2013 1.23791 4 -0.23012 12 0.88851886 4 2014 1.44951 2 -0.33099 13 1.025751 2 2015 1.37604 3 -0.42105 14 0.94833258 3 2016 1.72813 1 -0.67464 16 1.15627074 1

（三）失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的阻礙因素提煉

圖6為根據(jù)表7繪制的失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能各公因子得分圖，能更直觀地發(fā)現(xiàn)阻礙失業(yè)保險制度充分發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)功能的因素。圖6顯示：公因子F1—失業(yè)保險制度保障水平的得分曲線總體向上但有起伏，表明隨著失業(yè)保險制度推進(jìn)，失業(yè)保險基金收支規(guī)模逐年擴(kuò)大，其保障水平逐年加強(qiáng)；而公因子F2—失業(yè)保險制度實施效果的得分曲線則呈波動起伏，2007年之后處于下滑狀態(tài)，說明失業(yè)保險制度就業(yè)促進(jìn)功能進(jìn)一步發(fā)揮受到了阻礙。

圖5 1999—2016年我國失業(yè)保險制度就業(yè)促進(jìn)功能趨勢

圖6 1999—2016年失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能公因子F1和F2變化趨勢圖

進(jìn)一步分析表6、表7發(fā)現(xiàn)，公因子F1由失業(yè)保險受益率（X3）、職業(yè)介紹成功率（X4）、失業(yè)保險基金使用率（X5）、人均失業(yè)保險金發(fā)放水平（X6）、人均失業(yè)保險基金支出（X7）、人均失業(yè)保險基金收入（X8）和人均繳存結(jié)余（X9）等7個因子構(gòu)成，其累積貢獻(xiàn)率達(dá)66.738%。其中X6、X7、X8和X9等4個因子得分基本一致，說明“失業(yè)保險基金支出”“失業(yè)保險基金收入”和“人均繳存結(jié)余”“失業(yè)金發(fā)放水平”等變量明顯影響了失業(yè)保險制度的保障水平；而“失業(yè)保險受益率”“失業(yè)保險基金使用率”和“職業(yè)介紹成功率”得分偏低，說明我國當(dāng)前失業(yè)保險制度覆蓋率和受益率仍然比較低，特別是基金使用不足、大量資金閑置，職業(yè)介紹工作仍然沒有到位，還需要完善“再就業(yè)補(bǔ)貼”等措施。公因子F2由登記失業(yè)率（X1）和失業(yè)保險覆蓋率（X2）構(gòu)成，其累積貢獻(xiàn)率為 20.666%。其中X2得分偏低，說明其覆蓋率較低。整體看，“失業(yè)保險覆蓋面狹窄”“失業(yè)保險受益面有限”“失業(yè)保險基金使用效率較低”“職業(yè)介紹成功率低”限制了失業(yè)保險制度進(jìn)一步發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)功能。

五、結(jié)論與建議

按照政策框架，我國失業(yè)保險制度以“保生活”為橋梁間接實現(xiàn)其“促就業(yè)”功能。然而在實踐中，無論是失業(yè)保險基金收入、支出與結(jié)余，還是覆蓋面、受益水平，抑或是服務(wù)與管理，都一直以“保生活”為重心，直接“促就業(yè)”則相對被忽略了。對1999—2016年失業(yè)保險制度運行數(shù)據(jù)的因子分析得到如下結(jié)論。

第一，1999—2016年期間“人均失業(yè)保險基金收入”和“人均失業(yè)保險基金滾存結(jié)余”持續(xù)增加，但未能有效用于失業(yè)者技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等，失業(yè)者和職業(yè)中心的積極性都未得到充分發(fā)揮，地區(qū)差異、新增失業(yè)人群和非正規(guī)就業(yè)形式成為主流等挑戰(zhàn)，制約了失業(yè)保險制度就業(yè)促進(jìn)功能的發(fā)揮。第二，綜合因子評價模型計算結(jié)果表明，1999 年以來我國失業(yè)保險制度幫助失業(yè)者再就業(yè)的功能在逐步加強(qiáng)，但其進(jìn)一步發(fā)揮還面臨著許多障礙。第三，公因子F1和F2的分析發(fā)現(xiàn)，“失業(yè)保險基金支出”“失業(yè)保險基金收入”和“人均繳存結(jié)余”“失業(yè)金發(fā)放水平”極大地影響了失業(yè)保險制度的保障水平，而“受益面狹窄”“保險基金使用不足”“職業(yè)介紹工作不到位”則制約了失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的實施效果。

本研究在主張著力解決“非公有制企業(yè)職工”“農(nóng)民工”“非正規(guī)就業(yè)者”“完成職業(yè)培訓(xùn)或?qū)W業(yè)的青年”等人群的參保問題，加強(qiáng)對用人企業(yè)繳納失業(yè)保險基金的監(jiān)管，強(qiáng)化宣傳促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)者繳納失業(yè)保險金的同時，提出如下提升失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的政策建議。

（一）創(chuàng)新失業(yè)保險金使用方式，改善其使用效率

一些國家的經(jīng)驗表明，注重失業(yè)保險基金使用效率能夠強(qiáng)化其就業(yè)促進(jìn)功能。如德國將一半失業(yè)保險金用于強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的扶持力度；日本則對經(jīng)營困難企業(yè)提供薪酬補(bǔ)助以減少裁員，對失業(yè)保險到期之前再就業(yè)人群提供現(xiàn)金鼓勵。改善失業(yè)保險基金使用效率、降低閑置率是失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能有效的遞進(jìn)路徑。

第一，將失業(yè)保險金作為再就業(yè)獎勵，增進(jìn)失業(yè)者的求職積極性。現(xiàn)階段我國失業(yè)保險金基本用于生活保障，且時限較長，對失業(yè)者形成了負(fù)向激勵，在沒有滿意工作之前，安心按月領(lǐng)取失業(yè)保險保證基本生活就成為許多失業(yè)者的選擇。建議建立與再就業(yè)掛鉤的激勵機(jī)制，包括對積極尋求就業(yè)、自愿終止領(lǐng)取失業(yè)金的再就業(yè)者提供物質(zhì)獎勵，獎勵標(biāo)準(zhǔn)與再就業(yè)速度成反比等，提高失業(yè)者的求職積極性。

第二，將失業(yè)保險金作為創(chuàng)業(yè)資助資金，扶持創(chuàng)業(yè)企業(yè)帶動就業(yè)。對有意愿有能力自主創(chuàng)業(yè)的人群，可審核后，從失業(yè)保險金中撥付一定比例用作其創(chuàng)業(yè)啟動資金，如一次性發(fā)放數(shù)月失業(yè)保險金。a趙燕妮：《對完善我國失業(yè)保險制度的思考》，《中國財經(jīng)信息資料》2004年第13期。特別是對富有創(chuàng)新活力的大學(xué)生而言，多元化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施很重要。整合實施失業(yè)金支出和土地支持、孵化器、稅收減免優(yōu)惠、小額貸款等政策，不僅可以鼓勵大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，還可促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

第三，針對企業(yè)和困難群眾發(fā)放再就業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)就業(yè)。對市場下行期間的經(jīng)營困難企業(yè)，提供工資性補(bǔ)貼，運用減少工作時間、降低薪酬水平而不是裁員方式來度過難關(guān)，減少失業(yè)率；對企業(yè)提供職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，支持企業(yè)開展員工強(qiáng)化技能培訓(xùn)，提高生產(chǎn)效率等活動；對經(jīng)濟(jì)困難的失業(yè)者，提供求職補(bǔ)貼，與精準(zhǔn)扶貧工作聯(lián)動，推動其再就業(yè)。

第四，對家庭經(jīng)濟(jì)條件較好的失業(yè)者，其失業(yè)保險金發(fā)放不能僅以參保年限為基準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)考慮其房租收入、經(jīng)營性收入、資產(chǎn)性收入等情況，使失業(yè)保險金使用更有價值和效果。

（二）適度調(diào)整失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放方式

現(xiàn)階段失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)、時限與繳費年限有關(guān)，一些地區(qū)有意識地根據(jù)自身情況探索使用失業(yè)金發(fā)放來促進(jìn)就業(yè)的策略。如北京市2018年9月1日執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：繳費在1—5年期間的失業(yè)者可以領(lǐng)取不超過12個月的失業(yè)金，標(biāo)準(zhǔn)是1536元/月；繳費5—10年的失業(yè)者可以領(lǐng)取不超過18個月的失業(yè)保險金，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)是1563元/月；繳費超過10年的失業(yè)者可以領(lǐng)取24個月失業(yè)金；從第13個月起還未就業(yè)者，失業(yè)保險金領(lǐng)取執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)（表8）。但是，這種失業(yè)保險金發(fā)放模式存在給付標(biāo)準(zhǔn)相同、給付期限較長、忽略失業(yè)者之前工資水平和贍養(yǎng)壓力等弊端，有失公平，直接制約了失業(yè)保險制度促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮。為此有必要考慮失業(yè)者之前工資水平、家庭贍養(yǎng)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)等情況，調(diào)整失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)。如果其失業(yè)之前收入水平高、家庭負(fù)擔(dān)較輕，失業(yè)金給付標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低，反之則高；同時考慮縮短給付期限，以“周數(shù)”計算，避免失業(yè)者過度依賴失業(yè)金，對失業(yè)保險基金造成支付壓力。

表8 北京市失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)

此外，為推動失業(yè)人員依托失業(yè)保險金主動求職、盡快實現(xiàn)再次就業(yè)，失業(yè)保險金發(fā)放方式也可做出一些調(diào)整，比如從每月固定額度發(fā)放改變?yōu)橹鹪逻f減，領(lǐng)取失業(yè)保險金與定期參與職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等掛鉤。

（三）完善就業(yè)服務(wù)，提升職業(yè)介紹成功率

第一，打造“一站式”就業(yè)服務(wù)，建構(gòu)全面職業(yè)培訓(xùn)體系，按照地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，推行技能開發(fā)項目，建立健全職業(yè)培訓(xùn)制度，推動各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展“定向式”和“訂單式”職業(yè)培訓(xùn)，支持失業(yè)人員再就業(yè)。

第二，健全統(tǒng)計指標(biāo)體系，評估再就業(yè)工作績效。長期以來，失業(yè)保險制度忽略對失業(yè)者再就業(yè)的激勵與指導(dǎo)，因而也不太關(guān)注職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)體系的運行狀況，相關(guān)統(tǒng)計資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，統(tǒng)計指標(biāo)只有“職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼金額”和“職業(yè)介紹成功率”，難以中肯評價職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的再就業(yè)促進(jìn)績效。有必要增加“職業(yè)培訓(xùn)”“職業(yè)指導(dǎo)/建議”等指標(biāo)的統(tǒng)計和追蹤，并與職業(yè)介紹補(bǔ)貼掛鉤，對人才中心、職業(yè)中介形成引導(dǎo)。

第三，建立與失業(yè)人員聯(lián)系制度，促進(jìn)其積極就業(yè)。許多失業(yè)者不愿意和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社保部門溝通，導(dǎo)致其信息不完全。職業(yè)中心、社保部門無從判斷其失業(yè)原因，進(jìn)而導(dǎo)致職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)缺乏針對性、技巧性和有效性。由此，有必要將失業(yè)金領(lǐng)取與職業(yè)技能培訓(xùn)、招聘會推廣、就業(yè)講座等聯(lián)系起來，建立與失業(yè)人員聯(lián)系制度，全面把握失業(yè)者就業(yè)意愿和可就業(yè)能力，盡可能細(xì)化就業(yè)需求、培訓(xùn)內(nèi)容、工作職位等信息，做好就業(yè)指導(dǎo)，提高就業(yè)匹配度。對那些長期不與社保部門溝通的失業(yè)者、不參加求職能力提高講座或培訓(xùn)的人員、連續(xù)拒絕社保部門提供就業(yè)服務(wù)的人員，可考慮暫停失業(yè)保險金發(fā)放，促進(jìn)失業(yè)者積極就業(yè)。