全球老齡化：事實(shí)、影響與政策因應(yīng)

王杰秀 安 超

近年來，全球人口老齡化進(jìn)程加快，背后推手是低位徘徊的生育率與日益延長的預(yù)期壽命。老齡化的負(fù)面影響主要包括經(jīng)濟(jì)增長缺乏動(dòng)力、公共財(cái)政不堪重負(fù)、醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用劇增、代際團(tuán)結(jié)趨于瓦解等。理解這些事情是如何發(fā)生的，并據(jù)此預(yù)測其未來演化趨勢，對科學(xué)制定人口老齡化的因應(yīng)策略具有重要參考價(jià)值。鑒此，本文試圖呈現(xiàn)人口老齡化對國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭發(fā)展能力等方面的影響機(jī)理，梳理分析發(fā)達(dá)國家應(yīng)對老齡化的政策工具，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)對探索中國特色應(yīng)對人口老齡化政策體系的啟示意義。

一、全球老齡化趨勢及現(xiàn)狀

全球60歲及以上人口以每年3%的速度遞增，2017年達(dá)到9.62億，約占世界總?cè)丝诘?3%aUnited Nations, World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, No.ESA/P/WP/248, 2017.。全球各地區(qū)老齡化進(jìn)程并不同步（見圖1）。歐洲作為老齡化較嚴(yán)重的區(qū)域，60歲及以上人口比例高達(dá)25%。美洲、亞洲、大洋洲老去的步伐正在加快。預(yù)計(jì)到2050年，除非洲外，所有地區(qū)的老年人口比例都將接近或超過25%。全球老齡化趨勢已難逆轉(zhuǎn)。

圖1 2017年世界各地區(qū)各年齡組人口比例（%）

截面數(shù)據(jù)顯示，人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正向關(guān)系（見圖2），老齡化程度較深的國家，如日本、芬蘭、德國、丹麥、法國、瑞典、荷蘭等，2017年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值均在3.5萬美元以上。

圖2 人均GDP與人口老齡化程度的關(guān)系（2017年）

人口老齡化與人類發(fā)展指數(shù)也呈現(xiàn)一定相關(guān)性，老齡化嚴(yán)重的國家或地區(qū)通常聚集在人類發(fā)展指數(shù)較高的區(qū)間。相對而言，集中于人類發(fā)展指數(shù)較低區(qū)間的國家大多沒有步入老齡化社會(huì)或老齡化局勢尚不嚴(yán)峻（見圖3）。

圖3 人類發(fā)展指數(shù)（2017年）與人口老齡化程度（2017年）的關(guān)系

人口老齡化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，先富后老較為普遍。例如，美國和日本65歲及以上人口比重超過7%時(shí)，人均國民生產(chǎn)總值（GNP）已分別達(dá)到1392美元（1945年數(shù)據(jù)）和1940美元，而中國65歲及以上老年人口占比突破7%時(shí)，人均GNP僅為840美元（見表1），屬于典型的“未富先老”。

表1 美國、日本、中國老齡化程度達(dá)到7%時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平

自2000年以來，中國老齡化提速，2017年60歲及以上人口比重已達(dá)17.3%；老年人口絕對數(shù)量從2000年的1.3億增長到2017年的2.4億a國家統(tǒng)計(jì)局：《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018；彭希哲：《人口模式變化下的中國老齡化》，《企業(yè)家日報(bào)》，2018年5月28日第A02版。。與老齡化嚴(yán)重的發(fā)達(dá)國家相比，中國雖未進(jìn)入深度老齡社會(huì)，但家底薄，國民生活質(zhì)量也有待提高。2017年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為8826.99美元，低于10714.47美元的全球平均線bWorld Bank, GDP Per Capita (Current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?view=chart, 2018.；2017年人類發(fā)展指數(shù)僅排在第86位（189個(gè)國家和地區(qū)）cUnited Nations, Human Development Index (HDI), http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi, 2018.。與發(fā)展中國家相比，中國老齡化超前發(fā)展，巴西、墨西哥、南非60歲及以上人口比例分別為13%、10%、8%dUnited Nations, World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, No.ESA/P/WP/248, 2017.，均低于中國。

全球人口老齡化的加速發(fā)展主要源自低生育率與高預(yù)期壽命（低死亡率）的疊加效應(yīng)。首先，持續(xù)走低的生育率使青少年人口比例降低，老年人口比重增高。近10余年來，許多國家的生育率大幅下降，低生育率版圖不斷擴(kuò)張。1975—1980年，全球23%的人口生活在高生育率（5以上）的國家和地區(qū)，2010—2015年，這一比例跌至8%。生活在低生育率（低于2.1）國家和地區(qū)的人口比例則從1975—1980年間的21%倍增至2010—2015年間的46%，預(yù)計(jì)到2045—2050年，這一比例將增至69%eUnited Nations, World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, Working Paper, No.ESA/P/WP/248, 2017.。

其次，人口平均預(yù)期壽命逐步延長是老年人口比例特別是高齡人口比例增加的主要原因。全球人口平均預(yù)期壽命已由2005—2010年的69.1歲增長到2010—2015年的70.8歲，預(yù)計(jì)2015—2020年將達(dá)到71.9歲（見表2）。

表2 世界各地區(qū)人口平均預(yù)期壽命變化情況

二、人口老齡化的影響與挑戰(zhàn)

全球人口年齡結(jié)構(gòu)向蘑菇狀演變的趨勢明顯，它對經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的沖擊與挑戰(zhàn)是多維度、全方位的，其中以公共財(cái)政入不敷出、醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用不斷上漲、養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求、經(jīng)濟(jì)下行壓力上升、社會(huì)治理難度加大最為突出。

（一）公共財(cái)政面臨巨大沖擊

人口老齡化的主要表現(xiàn)之一是老年贍養(yǎng)率的持續(xù)升高。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家的平均贍養(yǎng)率已由1975年的19.5%上升到2015年的27.9%，預(yù)計(jì)2050年將倍增至53.2%aOECD, Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, 2017.。這一趨勢對公共財(cái)政造成了巨大沖擊，主要表現(xiàn)在如下方面。

1.涉老公共支出所占比重?cái)U(kuò)大。自2009年以來，OECD國家的公共社會(huì)支出（Public Social Spending）占GDP比例一直保持在21%左右bOECD, Social Expenditure Update 2016: Social Spending Stays at Historically High Levels in Many Countries, http://www.oecd.org/els/soc/OECD2016-Social-Expenditure-Update.pdf.。其中，芬蘭和法國已超過30%。養(yǎng)老金和衛(wèi)生健康是公共社會(huì)支出的主要流向，OECD國家面向老年和遺屬（Old-age and Survivors）的公共福利支出占GDP的比重平均在8%以上。研究表明，日本和歐債危機(jī)國家人均養(yǎng)老支出的增長與人口老齡化增速直接相關(guān)。在簡單剔除老齡化的影響后，日本、葡萄牙、希臘等國的養(yǎng)老支出增長速度明顯放緩。c張士斌等：《債務(wù)危機(jī)背景下的老齡化成本與公共財(cái)政困境》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2012年第5期。據(jù)預(yù)測，美國社會(huì)保險(xiǎn)（Social Security）支出占GDP的比例從2017年的4.9%將升高至2047年的6.3%，且增長的主要驅(qū)動(dòng)力來自人口老齡化dLouise Sheiner, The Long-term Impact of Aging on the Federal Budget, Hutchins Center Working Paper #40, https://www.brookings.edu/research/the-long-termimpact-of-aging-on-the-federal-budget, 2018.。

2.公共財(cái)政收入減少。盡管理論上存在諸多不確定性，但總體上人口老齡化對公共財(cái)政收入的影響以負(fù)面居多。首先，作為人口老齡化的直接后果，勞動(dòng)生產(chǎn)率降低、社會(huì)投資不足會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，進(jìn)而導(dǎo)致稅基縮減，稅收收入下降。其次，為促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各國政府普遍實(shí)施一系列針對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與老年人口的稅收優(yōu)惠政策，如有些國家對老年人繳納的個(gè)人所得稅實(shí)行額外扣除及實(shí)收抵扣e付伯穎：《人口老齡化背景下公共財(cái)政政策的選擇》，《地方財(cái)政研究》2008年第10期。，但這類政策往往會(huì)造成一定程度的稅基侵蝕fNeil Gilbert、Paul Terrell著，沈黎譯：《社會(huì)福利政策引論》，華東理工大學(xué)出版社，2013年，第249頁。。

3.公共財(cái)政入不敷出，養(yǎng)老體系可持續(xù)性亮“紅燈”。公共支出增勢難控，財(cái)政收入趨于萎縮，導(dǎo)致各國財(cái)政收支失衡加劇，政府債務(wù)不斷攀升。以美國為例，預(yù)計(jì)2047年聯(lián)邦政府支出將占到GDP的30%（目前不足21%），聯(lián)邦債務(wù)已經(jīng)歷史性地達(dá)到GDP的75%，30年后甚至?xí)咧?50%gLouise Sheiner, The Long-term Impact of Aging on the Federal Budget, Hutchins Center Working Paper #40, https://www.brookings.edu/research/the-long-termimpact-of-aging-on-the-federal-budget, 2018.，由此形成一種不可持續(xù)的財(cái)政未來。養(yǎng)老金困境最能體現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之機(jī)理?，F(xiàn)收現(xiàn)付（Pay As You Go）養(yǎng)老金體系依賴于繳費(fèi)者與受益者之間的數(shù)量平衡，但隨著勞動(dòng)年齡人口的數(shù)量和比例遞減，養(yǎng)老金收不抵支的局面將日趨惡化，甚至引發(fā)支付危機(jī)。2002—2009年，日本公共養(yǎng)老金的收支缺口擴(kuò)大了1.6倍，虧空高達(dá)70918億日元。長此以往，“退休領(lǐng)不到養(yǎng)老金”的預(yù)期會(huì)不斷強(qiáng)化，越來越多人選擇棄繳保費(fèi)。2001—2011年日本國民年金未繳納率由27%上升到40.3%。

（二）醫(yī)療健康領(lǐng)域承壓超載

醫(yī)療健康支出與人口老齡化之間的關(guān)系存在一定模糊性，但由于老年群體對醫(yī)療健康服務(wù)的需求量明顯高于其他年齡段，高齡人口規(guī)模的擴(kuò)張將導(dǎo)致醫(yī)療支出攀升。

1990年至今，大部分發(fā)達(dá)國家的公共醫(yī)療支出均經(jīng)歷了大幅度上漲，直接推力源自不斷增多的門診病人（Outpatient）和長期護(hù)理費(fèi)用。如日本2016年人均醫(yī)療開支約為4519美元，其中，人均醫(yī)療公共支出達(dá)到3801美元aOECD, Health Expenditure 2017, http://www.oecd.org/els/health-systems/health-expenditure.htm, 2018.。人口年齡結(jié)構(gòu)老化被視為人均衛(wèi)生醫(yī)療健康支出增長的重要解釋因素bTheo Hitiris, John Posnett, "The Determinants and Effects of Health Expenditure in Developed Countries," Journal of Health Economics, 1992, 11(2).。相較于青壯年群體，老年人口產(chǎn)生更多醫(yī)療花費(fèi)cJacobzon Stephane, "Ageing and the Challenges of New Technologies—Can OECD Social and Healthcare Systems Provide for the Future," The Geneva Papers on Risk and Insurance, 2003, 28(2).。一項(xiàng)基于發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的研究表明，65歲及以上人口的醫(yī)療健康支出比0—64歲人群高出3—5倍，各國具體數(shù)字從德國的2.8倍到日本的5.3倍不等dJacobzon Stephane, "Ageing and the Challenges of New Technologies—Can OECD Social and Healthcare Systems Provide for the Future," The Geneva Papers on Risk and Insurance, 2003, 28(2).。發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)也是如此?！叭蚶淆g化與成人健康研究”（SAGE）對6個(gè)中低收入國家的35000名50歲及以上老年人進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)70—79歲年齡組使用門診和住院服務(wù)（Inpatient Services）的可能性最高。此外，老年群體內(nèi)部各年齡組的人均醫(yī)療健康支出有較大差異。據(jù)測算，85歲以上老年群體的人均醫(yī)療開支是75—84歲年齡組的2倍，是65—74歲年齡組的3倍eVictor R. Fuchs, Health Care for the Elderly: How Much? Who will Pay for It? NBER Working Paper, No. 6755, 1998;Cutler David, Ellen Meara, The Concentration of Medical Spending: An Update, NBER Working Paper, No.7279, 1999.。 雖然也有研究認(rèn)為，人口老齡化與醫(yī)療健康支出的單向因果關(guān)系過于簡單，隨著時(shí)間推移，醫(yī)療健康支出水平與人口年齡結(jié)構(gòu)之間并無明確關(guān)聯(lián)fJacobzon Stephane, "Ageing and the Challenges of New Technologies—Can OECD Social and Healthcare Systems Provide for the Future," The Geneva Papers on Risk and Insurance, 2003, 28(2).，據(jù)計(jì)算，人口老齡化對醫(yī)療支出增長的貢獻(xiàn)率僅有幾個(gè)百分點(diǎn)gJoseph P. Newhouse, "Medical Care Costs: How Much Welfare Loss?" Journal of Economic Perspectives, 1992, 6(3).。但是，人口老齡化導(dǎo)致人均醫(yī)療負(fù)擔(dān)增加的觀點(diǎn)無疑更具說服力。

（三）養(yǎng)老服務(wù)存在巨大缺口

隨著人口老年期的延長，特別是高齡期延長，失能老人的絕對數(shù)量不斷增加，養(yǎng)老服務(wù)在人、財(cái)、物等方面存在巨大缺口。

1.養(yǎng)老服務(wù)供給不足。相對于老齡社會(huì)龐大的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及床位數(shù)量嚴(yán)重不足。有研究表明，2014年，日本等待入住“特別養(yǎng)護(hù)老人院”的老人達(dá)到52萬h《日本老齡化程度加重》，環(huán)球網(wǎng)：http://world.huanqiu.com/exclusive/2014-03/4932001.html，2014年3月26日。。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)人力資源短缺在超老齡國家已經(jīng)常態(tài)化。根據(jù)貝塔斯曼基金會(huì)的研究，到2030年，德國全職護(hù)理人員的缺口將達(dá)到50萬人i《德國護(hù)工缺口越來越大 只得靠“進(jìn)口”彌補(bǔ)缺口》，人民網(wǎng)：http://world.people.com.cn/n1/2018/0205/c1002-29805864.html，2018年2月5日。。

2.長期護(hù)理費(fèi)用增加。驅(qū)動(dòng)長期護(hù)理支出增長的因素大致可分為兩類：人口因素包括無自理能力老年人比例、預(yù)期壽命、醫(yī)療健康支出水平等；非人口因素則涵蓋國民收入、生產(chǎn)率以及非正式照料供給等。

（1）人口因素。年齡與殘疾是長期護(hù)理需求的主要預(yù)測變量aErin R. Giovannetti, Jennifer L. Wolff, "Cross-Survey Differences in National Estimates of Numbers of Caregivers of Disabled Older Adults," Milbank Quarterly, 2010, 88(3).，長期護(hù)理支出因此與老年人口規(guī)模呈顯著正相關(guān)b參見Wan He, et al., An Aging World 2015: International Population Reports, Washington, D. C., U. S. Government Publishing Office, 2016.。研究表明，75歲以上人口的無自理能力比例（Dependency Ratio）急劇上升cEuropean Commission, 2009 Aging Report: Economic and Budgetary Projections for the EU27 Member States, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication14992_en.pdf, 2009.d Mohit Chawla, et al., From Red to Gray: The "Third Transition" of Aging Populations in Eastern Europe and the Former Soviet Union, Washington, D. C., The World Bank, 2007.，當(dāng)預(yù)期壽命超過這一臨界值，無自理能力老年人口的數(shù)量將大大增加，從而對長期護(hù)理支出構(gòu)成壓力。一般而言，長期護(hù)理的資金來源有：長期護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，如在德國、日本和韓國；一般性稅收，如在奧利地、瑞典；保險(xiǎn)、一般性稅收和私人繳費(fèi)的組合，如希臘；特殊計(jì)劃d，如荷蘭的強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃e荷蘭“特殊醫(yī)療費(fèi)用法案”（The Dutch Exceptional Medical Expenses Act，AWBZ）是一項(xiàng)強(qiáng)制保險(xiǎn)，包括長期護(hù)理，涵蓋殘疾人護(hù)理、慢性精神保健和老人護(hù)理等風(fēng)險(xiǎn)。AWBZ資金的2/3來自勞動(dòng)者繳費(fèi)，其余1/3來自稅收。。最近10余年來，大部分OECD國家的公共長期護(hù)理支出年增長率皆有所上升。截至2014年底，OECD國家長期護(hù)理公共開支占GDP比重平均達(dá)到1.4%，其中，荷蘭、芬蘭、瑞典的該指標(biāo)值分別為4.3%、3.5%、3.2%，均超過3%fOECD, Health Expenditure, http://www.oecd.org/els/health-systems/health-expenditure.htm.。據(jù)預(yù)測，受到人口老齡化和癡呆癥等慢性疾病的影響，長期護(hù)理需求量會(huì)持續(xù)大幅增加，相關(guān)公共支出也將隨之升高gJoaquim Oliveira Martins, Christine de la Maisonneuve, "The Future of Health and Long-term Care Spending," OECD Journal: Economic Studies, 2014, 1.。

中國老年人口基數(shù)大，老齡化速度快，養(yǎng)老服務(wù)公共支出增幅巨大。據(jù)測算，2000—2012年，隨著醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面大幅擴(kuò)張，中國公共衛(wèi)生和長期護(hù)理支出幾乎翻了一番，占GDP比重從1.6%增加到3%。在此基礎(chǔ)上，2012—2030年間，中國的公共衛(wèi)生和長期護(hù)理支出占GDP比例在成本控制和成本壓力情景下預(yù)計(jì)將分別增加1.6個(gè)百分點(diǎn)和2.2個(gè)百分點(diǎn)（見表3）。

表3 公共健康與長期護(hù)理支出占GDP百分比的預(yù)測

（2）非人口因素。首先，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，國家人均國內(nèi)生產(chǎn)總值越高，國民對長期護(hù)理服務(wù)的需求與期待越高，長期護(hù)理公共支出水平也趨于上漲h參見Francesca Colombo, et al., Help Wanted? Providing and Paying for Long-Term Care, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, 2011.。其次，鮑默成本疾?。˙aumol's Cost Disease）間接影響長期護(hù)理服務(wù)支出水平iWilliam J. Baumol, "Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis," The American Economic Review, 1967, 57(3).。長期護(hù)理服務(wù)是勞動(dòng)密集型行業(yè)，相比于其他經(jīng)濟(jì)部門，其生產(chǎn)率提高空間有限，但長期護(hù)理服務(wù)業(yè)的工資水平不會(huì)停滯，而是向其他行業(yè)看齊。這意味著長期護(hù)理服務(wù)的相對價(jià)格將隨總體生產(chǎn)率和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的提高而上升。因此，當(dāng)人口老齡化催生出大量剛性長期護(hù)理需求時(shí)，長期護(hù)理支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重趨于擴(kuò)大。第三，非正式照料與正式護(hù)理的相對比例對長期護(hù)理支出起到重要作用。從數(shù)量上看，非正式照料者是正式護(hù)理人員的2倍，在某些國家甚至在10倍以上，如加拿大、新西蘭、美國與荷蘭a參見Francesca Colombo, et al., Help Wanted? Providing and Paying for Long-Term Care, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, 2011.。家庭小型化、殘疾人居住模式改變、女性勞動(dòng)力參與率上升等，有可能使非正式照料者數(shù)量萎縮，進(jìn)而導(dǎo)致有償護(hù)理需求量增加，最終抬高長期護(hù)理總支出b參見Francesca Colombo, et al., Help Wanted? Providing and Paying for Long-Term Care, OECD Health Policy Studies, OECD Publishing, 2011.。

（四）經(jīng)濟(jì)增長放緩甚至停滯

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，人口年齡結(jié)構(gòu)老化將導(dǎo)致儲(chǔ)蓄相對于投資過度增長cLawrence H. Summers, Why Stagnation might Prove to be the New Normal, The Financial Times, http://larrysummers.com/commentary/financial-times-columns/why-stagnation-might-prove-to-be-the-new-normal/, 2013-12-15.d Kevin M. Murphy, Finis Welch, "Empirical Age-Earnings Profiles," Journal of Labor Economics, 1990, 8(2).，勞動(dòng)力老化則造成勞動(dòng)力參與率下降，勞動(dòng)生產(chǎn)率衰退dKevin M. Murphy, Finis Welch, "Empirical Age-Earnings Profiles," Journal of Labor Economics, 1990, 8(2).，經(jīng)濟(jì)停滯遂成為老齡化時(shí)代的底色。但也有研究表明，老齡化不必然阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展eKoichi Futagami, Tetsuya Nakajima, "Population Aging and Economic Growth," Journal of Macroeconomics, 2001,23(1); Maxime Fougère, Marcel Mérette, "Population Ageing and Economic Growth in Seven OECD Countries," Economic Modelling, 1999, 16；Bas van Groezen, et al., "Serving the Old: Aging and Economic Growth," Oxford Economic Papers, 2005, 57．。本文傾向于前一種觀點(diǎn)，即人口老齡化對經(jīng)濟(jì)增長的總體影響弊大于利。

1.勞動(dòng)力供給萎縮。隨著老齡化加劇，勞動(dòng)年齡人口比例不斷下降，勞動(dòng)力供給持續(xù)萎縮，可能出現(xiàn)嚴(yán)重的勞動(dòng)力短缺。歐洲國家大多經(jīng)歷了勞動(dòng)年齡人口比例的持續(xù)下降。亞太地區(qū)未來也將成為勞動(dòng)力數(shù)量萎縮的重災(zāi)區(qū)。據(jù)預(yù)測，2016—2030年，亞太地區(qū)的勞動(dòng)人口（15—64歲）將減少2%—13%fJonathan Tan, et al., Aging Workforce Cost and Productity Challenges of Ill Health in Singapore, https://www.marsh.com/content/dam/marsh/Documents/PDF/asia/en_asia/Aging_Workforce_Cost_and_Productivity_Challenges_of_Ill_Health_in_Singapore.pdf, 2017.。其中，中國香港地區(qū)降幅高達(dá)13.03%，韓國、新加坡、中國大陸的降幅皆在5%以上gJonathan Tan, et al., Aging Workforce Cost and Productity Challenges of Ill Health in Singapore, https://www.marsh.com/content/dam/marsh/Documents/PDF/asia/en_asia/Aging_Workforce_Cost_and_Productivity_Challenges_of_Ill_Health_in_Singapore.pdf, 2017.。

勞動(dòng)力數(shù)量短缺或?qū)㈤L期存在。據(jù)預(yù)測，到2030年，德國專業(yè)技術(shù)工作崗位空缺將達(dá)到500萬。在美國，隨著嬰兒潮一代逐漸老去，勞動(dòng)參與率面臨較強(qiáng)下行壓力，15—64歲人口勞動(dòng)力參與率自2000年以來不斷下降，2016年為72.95%hMitra Toossi, Labor Force Projections to 2022: The Labor Force Participation Rate Continues to Fall, Monthly Labor Review, U.S. Bureau of Labor Statistics, 2013.。勞動(dòng)力短缺會(huì)使更高比例的大齡勞動(dòng)者繼續(xù)工作。2017年，日本55—64歲、65歲及以上人口勞動(dòng)力參與率分別達(dá)到75.3%和23.5%iOECD, Labour Force Participation Rate, https://data.oecd.org/emp/labour-force-participation-rate.htm#indicator-chart,2018.。

勞動(dòng)力短缺將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本居高難降。在微觀上，勞動(dòng)力稀缺增加企業(yè)用工成本，造成企業(yè)運(yùn)營成本攀升，企業(yè)競爭力降低。在宏觀上，養(yǎng)老、醫(yī)療、照料、福利等方面的費(fèi)用大幅增加，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)負(fù)重運(yùn)行。

2.勞動(dòng)力老化抑制勞動(dòng)生產(chǎn)率。個(gè)人勞動(dòng)生產(chǎn)率與年齡之間存在倒U型關(guān)系，即低齡與高齡勞動(dòng)者的生產(chǎn)率較低，而年齡適中的勞動(dòng)者生產(chǎn)率較高a國際應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究課題組：《國際應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究》，華齡出版社，2013年，第37頁。，因而勞動(dòng)力老化b聯(lián)合國、國際勞工組織把勞動(dòng)年齡人口中45 歲及以上的勞動(dòng)力劃為老年勞動(dòng)力人口,勞動(dòng)力老化表現(xiàn)為在勞動(dòng)年齡人口的年齡結(jié)構(gòu)中, 老年勞動(dòng)力人口比重上升的動(dòng)態(tài)過程。會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活力下降。根據(jù)1980—2010年美國各州人口老齡化速率來估計(jì)老齡化對經(jīng)濟(jì)增長的影響，60歲以上人口比例每增加10%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率便下降5.5%。就貢獻(xiàn)度而言，2/3的降幅是由高齡勞動(dòng)者生產(chǎn)率低下所致，1/3被歸咎于勞動(dòng)力數(shù)量的增速下降cNicole Maestas, et al., The Effect of Population Aging on Economic Growth, the Labor Force and Productivity, NBER Working Paper No. 22452, 2016.。

（五）社會(huì)治理難度加大

老齡化時(shí)代的社會(huì)治理困境始于人口年齡結(jié)構(gòu)劇變及其引發(fā)的代際利益沖突，個(gè)人層面以老年群體脆弱性增加為表征，家庭層面則以互惠模式變遷為體現(xiàn)，兩者互為表里，對社會(huì)秩序產(chǎn)生諸多不利影響。

1.老年群體的脆弱性與日俱增。老年人是貧困高發(fā)的脆弱群體，尤其是體弱多?。≒eople of Poor Health）、無子女（Childless Individuals）以及無社交活動(dòng)（Persons not Engaged in Any Social/Leisure Activtiy）的老年人處于高危狀態(tài)，需要社會(huì)政策保障其生活d參見 European Union, Population Ageing in Europe: Facts, Implications and Policies, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2018.。在大部分國家和地區(qū)，個(gè)體貧困風(fēng)險(xiǎn)隨年齡遞增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，OECD國家75歲以上人口的貧困率平均為14.7%，比66—75歲年齡段高3.5%eOECD, Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, 2015.。其中，有15個(gè)國家的老年群體相對于總體人口更易墮入貧困fOECD, Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, 2015.。令人擔(dān)憂的是，隨著老齡化程度加深，老年貧困率g貧困率是顯示相對貧困的指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)是收入位于中等水平以下人口所占比重。老年人口貧困率是65歲及以上人口中收入在貧困線以下的比例。呈現(xiàn)上升之勢。以韓國為例，其老年人口比例從2000年的7%升至2017年的13%，65歲以上老年人口的貧困率也長期處于高位，2014年已達(dá)到48.8%hOECD, Poverty Rate, https://data.oecd.org/inequality/poverty-rate.htm, 2018.。老年貧困問題會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定。如，日本的“銀發(fā)罪犯”已經(jīng)引起社會(huì)關(guān)注，他們通常是一些生活無著的老人，故意犯些偷竊等較輕的罪行,為的是進(jìn)監(jiān)獄養(yǎng)老iShiho Fukada, Japan's Prisons Are a Haven for Elderly Women, http://japaninsides.com/japans-prisons-haven-elderly-women/, 2018.。落后國家和地區(qū)治理老年貧困難度更大，且日益成為全球性議題，因?yàn)轭A(yù)計(jì)到2050年有2/3的80歲及以上老年人口生活于欠發(fā)達(dá)地區(qū)jUnited Nations, Income Poverty in Old Age: An Emerging Development Priority, social.un.org/ageing.。

2.家庭互惠模式變遷。關(guān)于人口老齡化如何改變家庭代際紐帶，觀點(diǎn)集中于兩方面：一是預(yù)期壽命之延長會(huì)重塑家庭代際結(jié)構(gòu)kSarah Harper, "Changing Families as European Societies Age," European Journal of Sociology, 2003, 44(2).；二是生育率下降使得可照料年邁父母的子女越來越少，或者說，成年子女的平均贍養(yǎng)壓力增大了aAbraham Monk, "Family Supports in Old Age," Home Health Care Services Quarterly, 1983, 3(3-4)；Sharon L. Tennstedt, et al., "Is Family Care on the Decline? A Longitudinal Investigation of the Substitution of Formal Long-term Care Services for Informal Care," The Milbank Quarterly, 1992, 71(4).。上述命題確鑿與否仍待商榷，但其聚焦所在——家庭結(jié)構(gòu)與功能——卻對家庭互惠模式之變遷有深刻影響。

（1）家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化。一般認(rèn)為，受低生育率與高預(yù)期壽命的雙重影響，垂直聯(lián)結(jié)較多、水平聯(lián)結(jié)較少的“豆桿型家庭”（Beanpole Families）將成為主流bVern L. Bengtson, "Beyond the Nuclear Family: The Increasing Importance of Multigenerational Bonds," Journal of Marriage and Family, 2001, 63.，但在歐洲大部分地區(qū)，4代或5代同堂的家庭并非常態(tài)，2到3代人共同生活更為常見。因?yàn)閴勖娱L雖然增加了多代人同時(shí)在世的可能性，但日益顯著的延遲生育傾向拉大了代際年齡差距，使多代同堂的幾率降低cPearl A. Dykstra, et al. (eds.), Family Solidarity in the Netherlands, Dutch University Press, 2006, pp. 21-37.。近年來，許多國家和地區(qū)的平均家庭規(guī)模有所下降，家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢明顯。2015年，OECD國家平均家庭規(guī)模為2.46人，其中，德國、挪威、丹麥戶均2人，瑞典僅1.8人。少子化傾向也很顯著。大部分OECD國家40—44歲女性的無子女比率（Rates of Childless）正在增加，在1990—2010年期間，芬蘭無子女比率增長了5個(gè)多百分點(diǎn)（14.6%—19.89%），英國提高了6個(gè)百分點(diǎn)（14%—20%）dOECD, Family Database, http://www.oecd.org/els/social/family/database.htm, 2018.。

（2）家庭代際反哺減弱。從社會(huì)層面看，隨著老年贍養(yǎng)比例日趨失衡，勞動(dòng)年齡人口負(fù)擔(dān)加重，但在家庭內(nèi)部，這種代際關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。漸退出勞動(dòng)力市場的父母在養(yǎng)育后代、租購房屋、操持家務(wù)等方面仍然能夠?yàn)槠涑赡曜优峁╊H多幫助。這說明所謂的“三明治”代際結(jié)構(gòu)（Sandwich Generation）只是一種政策隱喻，至少大部分30—45歲的中青年群體不必同時(shí)照料長者和撫育幼童，甚至在家庭互惠關(guān)系中，他們毋寧說是凈受益者。然而，“上有老、下有小”的“夾心層”并未憑空消失，而是轉(zhuǎn)移到50—64歲年齡段的“初老”群體，他們在家庭代際關(guān)系中更多地扮演給予者的角色eOECD, Paying for the Past, Providing for the Future: Intergenerational Solidarity, Background Document for OECD Ministerial Meeting on Social Policy, Paris, 2011.。來自歐盟的數(shù)據(jù)顯示，在60%以上的多代同堂家庭中，父輩的付出多于成年子女之回報(bào)（這一現(xiàn)象在中東歐較為普遍）f參見 European Union, Population Ageing in Europe: Facts, Implications and Policies, Publications Office of the European Union, 2014.。成年子女對其父母的依賴程度更勝以往，社會(huì)性斷乳延后在很多國家逐漸成勢。如，日本長期待業(yè)、靠父母養(yǎng)活的“尼特族”逾60萬人，占15—34歲人口的2.3%g張寶鈺：《外媒：中國“啃老族”很無奈》，《青年參考》，2014年10月8日第28 版。。

三、發(fā)達(dá)國家應(yīng)對老齡化的政策措施

（一）加強(qiáng)生育支持政策

鼓勵(lì)生育是延緩老齡化進(jìn)程的重要舉措，其核心是降低家庭撫養(yǎng)子女的成本。為拉升逐年下降的生育率，OECD國家普遍塑造了包括生育休假、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、保育服務(wù)等項(xiàng)目的生育支持服務(wù)體系a唐一鵬：《OECD國家的生育支持服務(wù)體系及其啟示》，《人口與社會(huì)》2018年第2期。。

1.生育休假。夫妻共享、產(chǎn)育兼顧被視為當(dāng)今生育休假政策的發(fā)展趨勢。從OECD國家的實(shí)踐情況來看，生育相關(guān)假期主要包括產(chǎn)假（Maternity Leave）、陪產(chǎn)假（Paternity Leave）、生育假（Parental Leave）、育兒假（Home Care Leave）。其中，OECD國家2016年母親帶薪產(chǎn)假和生育假平均時(shí)長為52.6周，育兒假平均時(shí)間更達(dá)到85.6周b唐一鵬：《OECD國家的生育支持服務(wù)體系及其啟示》，《人口與社會(huì)》2018年第2期。。

2.經(jīng)濟(jì)支持。經(jīng)濟(jì)支持政策能夠彌補(bǔ)撫育子女的機(jī)會(huì)成本，熨平家庭收入波動(dòng)。大部分OECD國家都以兒童津貼與稅收優(yōu)惠的形式向育兒家庭輸送經(jīng)濟(jì)福利。如在津貼方面，瑞典向子女年齡低于16歲的家庭給付津貼，并按照子女?dāng)?shù)量遞增補(bǔ)貼金額。日本兒童津貼制度主要面向3—6歲兒童，并對家庭收入設(shè)限。2012年起，對3歲以上和3—15歲兒童實(shí)行差異化補(bǔ)貼（這兩個(gè)年齡段的補(bǔ)貼額分別為每月1.5萬日元和1萬日元）。

3.保育服務(wù)。歐盟國家在擴(kuò)大正式兒童照料服務(wù)覆蓋面上取得了長足進(jìn)展。截至2014年，法國和瑞典0—2歲兒童獲得正式照料的比例分別達(dá)到51.9%和46.9%，德國、英國也均超過了30%（見表4）。針對女性婚后繼續(xù)工作比例上升的情況，日本政府試圖補(bǔ)強(qiáng)保育服務(wù)，自20世紀(jì)90年代初開始，相繼啟動(dòng)了“天使計(jì)劃”（1994年）、“待機(jī)兒童零作戰(zhàn)計(jì)劃”（2001年）、“兒童、育兒支援計(jì)劃”（2004年），但效果一般。截至2014年，日本全國的待機(jī)兒童尚有2萬多人c《日本鼓勵(lì)生育 為何難以奏效？》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/world/2015-11/02/c_128386024_2.htm，2015年11月2日。。

表4 2014年兒童照料服務(wù)情況（%）

（二）延遲退休年齡，緩解公共財(cái)政壓力

1.延遲退休。提高退休年齡是應(yīng)對人口老齡化很難繞過的政策選項(xiàng)，在推行過程中，發(fā)達(dá)國家普遍堅(jiān)持兩項(xiàng)原則。一是循序漸進(jìn)延長退休年齡。1950—2050年，許多國家的平均退休年齡隨預(yù)期壽命呈遞增趨勢d唐一鵬：《OECD國家的生育支持服務(wù)體系及其啟示》，《人口與社會(huì)》2018年第2期。，但多采取“小步慢走”的方法，每延遲1歲通常需要10余年時(shí)間。如英國計(jì)劃在2018—2020年將退休年齡從65歲提高到66歲，并在2026—2028年延至67歲e張士斌等：《退休年齡政策調(diào)整的國際實(shí)踐與中國借鑒》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第4期。。二是養(yǎng)老金收益與工作年限掛鉤，形成延遲退休的正向激勵(lì)。在德國，65歲退休可全額領(lǐng)取養(yǎng)老金，每提前一月扣減0.5%，每推遲一月增發(fā)0.7%。對于喪失勞動(dòng)能力或失業(yè)后無再就業(yè)可能的群體，全額發(fā)放養(yǎng)老金。

2.養(yǎng)老金制度改革。為減輕人口老齡化引致的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，大部分發(fā)達(dá)國家都積極推動(dòng)養(yǎng)老金制度改革，主要措施包括：降低養(yǎng)老金的慷慨程度，以保持財(cái)政可持續(xù)，如希臘、匈牙利、韓國、葡萄牙和瑞士等國家均不同程度地降低了養(yǎng)老金待遇水平；推動(dòng)養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)化養(yǎng)老金待遇和繳費(fèi)之間的精算聯(lián)系，避免養(yǎng)老金待遇水平過度擴(kuò)張，保證養(yǎng)老金支出不出現(xiàn)巨大波動(dòng)；建立多層次養(yǎng)老金體系，如德國養(yǎng)老金體系以法定公共養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，以企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充。

（三）促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

回應(yīng)公共養(yǎng)老服務(wù)資金壓力與供給缺口，發(fā)達(dá)國家有一些常見政策工具，如擴(kuò)大政府負(fù)債、增加稅收、削減非健康護(hù)理開支（Non-Health Care Spending）、提高護(hù)理服務(wù)效率、限制公共服務(wù)的質(zhì)量或范圍以及使用者付費(fèi)等。除此之外，還有3項(xiàng)重要舉措可資借鑒。

1.改善長期護(hù)理服務(wù)遞送模式是控制養(yǎng)老服務(wù)成本的有效舉措。其關(guān)鍵在于優(yōu)化遞送方式，包括加強(qiáng)資源配置效率，提升服務(wù)可及性等，這將大大縮減長期護(hù)理服務(wù)的成本開支。例如，荷蘭的“友好護(hù)理區(qū)”（Care-Friendly Districts）與希臘的“開放護(hù)理中心”（Open Care Centers）皆以鄰里和社區(qū)為基礎(chǔ)重塑長照遞送模式架構(gòu)，并將服務(wù)重點(diǎn)定位在家庭照料與初級(jí)護(hù)理之間，通過提供標(biāo)準(zhǔn)稍低于普通初級(jí)護(hù)理服務(wù)但可及性更高的照護(hù)服務(wù)來滿足老年人需求。

2.通過社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)來提高醫(yī)療健康與護(hù)理服務(wù)體系的可持續(xù)性。以長期護(hù)理制度為例，除北歐高福利國家外，大部分國家采取政府、企業(yè)、個(gè)人按比例分擔(dān)費(fèi)用的籌資模式。如德國公共長期護(hù)理保險(xiǎn)由國家、雇主、雇員共同籌資。其中，國家承擔(dān)1/3以上；余下部分由雇主與雇員各承擔(dān)一半，2015年的繳費(fèi)率為2.35%。失業(yè)者的繳費(fèi)全部由失業(yè)保險(xiǎn)提供。

3.動(dòng)員非正式照料者參與養(yǎng)老服務(wù)。有兩個(gè)因素導(dǎo)致非正式照料者的數(shù)量不斷萎縮：一是非全職女性數(shù)量減少，這意味著盡管大部分老年人至少有一個(gè)成年子女，但這些成年子女直接提供照料服務(wù)的可能性很低；二是無償照料者負(fù)擔(dān)過重，其持續(xù)提供非正式養(yǎng)老服務(wù)的意愿和能力均在降低。許多國家已經(jīng)著手解決這些問題。直接措施包括將現(xiàn)金福利納入養(yǎng)老服務(wù)政策當(dāng)中，籍此給非正式照顧者一些經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在奧地利、德國等實(shí)行社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的國家以及依靠稅收提供服務(wù)的北歐國家，非正式照料者已經(jīng)享受到這類政策，而且可以獲得養(yǎng)老金貸款（Pension Credits）。在荷蘭，非正式護(hù)理人員被允許提供有償服務(wù)，并且能夠獲得一些專業(yè)上的支持。

（四）就業(yè)、教育、產(chǎn)業(yè)政策深度融合，提振經(jīng)濟(jì)活力

在“老有所養(yǎng)”“老有所樂”基礎(chǔ)上積極倡導(dǎo)“老有所為”是發(fā)達(dá)國家應(yīng)對人口老齡化的核心戰(zhàn)略。

1.積極鼓勵(lì)老年人就業(yè)。北歐國家素來以積極的勞動(dòng)力市場政策聞名，在支持和鼓勵(lì)老年人口就業(yè)方面也走在前列，推出了一系列富有成效的舉措。例如，冰島社會(huì)事務(wù)部（Minister for Social Affairs）于2005—2009 年實(shí)施“50 歲積極行動(dòng)”（50+ Initiative）計(jì)劃，在勞動(dòng)力市場中賦予老年人口更加積極角色和更重要的地位a楊志超：《北歐老年就業(yè)政策對我國延遲退休制度的啟示》，《學(xué)術(shù)界》2013年第7期。。德國的“動(dòng)議50+”項(xiàng)目鼓勵(lì)50歲及以上老年人接受工資較低的工作，社會(huì)福利部門對收入損失給予一定補(bǔ)償。日本努力為超高齡化社會(huì)提供一套“終身勞動(dòng)”的解決方案，內(nèi)容包括增設(shè)老年人職業(yè)介紹所，向大齡勞動(dòng)者提供職業(yè)培訓(xùn)，幫助他們適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步。

2.協(xié)調(diào)工作與家庭生活。大部分歐洲國家致力于為國民提供更加靈活的就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是廣泛地運(yùn)用兼職工作方式協(xié)調(diào)工作與家庭生活。如在北歐，大約50%的工人可以根據(jù)個(gè)人的特殊需求在一定范圍內(nèi)調(diào)整工作時(shí)間a國際應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究課題組：《國際應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究》，華齡出版社，2013年，第11頁。?？梢哉f，20世紀(jì)90年代末以來，協(xié)調(diào)工作與家庭政策已經(jīng)融入歐洲就業(yè)戰(zhàn)略，它被視作提高勞動(dòng)力參與率的重要推手b參見 European Union, Population Ageing in Europe: Facts, Implications and Policies, Publications Office of the European Union, 2014.。

3.加強(qiáng)人力資本投資，革新教育制度。發(fā)達(dá)國家高度重視職業(yè)教育和終身教育，希望通過加強(qiáng)教育提升人力資本，最大程度地減輕人口老齡化對勞動(dòng)生產(chǎn)效率的抑制效應(yīng)。歐洲設(shè)立的2010年就業(yè)指導(dǎo)目標(biāo)規(guī)定，25—64歲人群中終生學(xué)習(xí)的參與率應(yīng)該達(dá)到12.5%以上。日本2003年便頒布了《促進(jìn)終身學(xué)習(xí)的相關(guān)法》，并嘗試打破學(xué)習(xí)-就業(yè)-退休的傳統(tǒng)教育模式，積極推廣在職教育，讓有愿望、有能力的國民任何時(shí)候都可以獲得學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)、就業(yè)、再學(xué)習(xí)、再就業(yè)的良性循環(huán)、無縫銜接。

4.加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷強(qiáng)化科技創(chuàng)新?？萍歼M(jìn)步特別是人工智能的推廣，有望成為解決老齡化時(shí)代經(jīng)濟(jì)停滯問題的決定性力量?；趯ECD國家1990—2015年經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的分析，有研究發(fā)現(xiàn)，人口老齡化嚴(yán)重的國家并未出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滯脹cDaron Acemoglu, Pascual Restrepo, "Secular Stagnation—The Effect of Aging on Economic Growth in the Age of Automation," NBER Working Papers, 2017, 107(5).。這或許意味著老齡化形勢倒逼發(fā)達(dá)國家大力發(fā)展技術(shù)，特別是積極推廣人工智能，以抵消人口年齡結(jié)構(gòu)變遷的負(fù)面影響。

四、國際經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

中國人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻。據(jù)全國老齡辦預(yù)測，到2050年前后，中國老年人口將達(dá)到4.87億，占總?cè)丝诘?4.9%d新華社：《到2050年老年人將占我國總?cè)丝诩s三分之一》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/health/2018-07/20/c_1123151851.htm，2018年7月20日。。與此同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，民生福祉還有很大提升空間，屬于典型的“未富先老”“未備先老”，想要發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，減少人口老齡化對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不利影響，必須學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，探索具有中國特色的應(yīng)對人口老齡化制度道路。

（一）加大政策供給

為應(yīng)對人口老齡化及其引發(fā)的諸多社會(huì)問題，發(fā)達(dá)國家持續(xù)增大政策供給，形成了保障充分、門類齊全、多元參與的涉老政策體系。與之相比，中國雖自20世紀(jì)80年代開始為應(yīng)對老齡化做準(zhǔn)備，但至今仍有許多政策空白與制度瓶頸，亟待以老齡社會(huì)基本需要為導(dǎo)向，提高政策供給的及時(shí)性、前瞻性，切實(shí)解決“未備先老”問題。

1.抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)由“未備先老”向“邊備邊老”轉(zhuǎn)化。中國正處于人口老齡化高速發(fā)展階段，必須加強(qiáng)政策供給的緊迫感，使政策供給超前于老齡化發(fā)展階段，讓制度發(fā)展適應(yīng)人口變化。中國扭轉(zhuǎn)“未備先老”局面的“機(jī)會(huì)窗口”尚未關(guān)閉，延緩老齡化進(jìn)程仍有回旋余地。截至2016年底，中國15—64歲的勞動(dòng)年齡人口為10.026億，占總?cè)丝诘?2.5%a參見國家統(tǒng)計(jì)局:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2018年。，人力資源基礎(chǔ)豐富，老齡化對經(jīng)濟(jì)增長負(fù)面影響尚不嚴(yán)重。同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，據(jù)估算，在10年左右的時(shí)間內(nèi)中國老齡化經(jīng)濟(jì)壓力相對較輕b莫龍：《中國能夠戰(zhàn)勝人口老齡化嚴(yán)峻挑戰(zhàn)》，《光明日報(bào)》，2016年7月28日第16版。。我們應(yīng)抓住這一戰(zhàn)略機(jī)遇期，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為消解老齡化沖擊打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；利用生育政策杠桿調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步釋放有意愿家庭的生育勢能。最關(guān)鍵的是，應(yīng)在這段機(jī)會(huì)期做好戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)儲(chǔ)備，不斷增加高質(zhì)量政策供給，在制度建設(shè)上跑贏人口老齡化。

2.政策先行，扎牢應(yīng)對老齡化的法制基礎(chǔ)。規(guī)劃戰(zhàn)略和法律先行，是發(fā)達(dá)國家應(yīng)對老齡化的普遍做法c趙福軍等：《應(yīng)對人口老齡化的日本經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《社會(huì)治理》2018年第1期。。為貫徹實(shí)施健康老齡化，日本政府早在1989年便前瞻性地推出《高齡者保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略》（即“黃金計(jì)劃”），其后又相繼啟動(dòng)“新黃金計(jì)劃”（1994年）、“黃金計(jì)劃21”（1999年）、“健康日本21計(jì)劃”（2000年），通過長遠(yuǎn)謀劃、提早布局使健康老齡化由理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。在法制建設(shè)方面，日本建立了以《老人福利法》《老人保健法》《國民年金法》為支柱的老年人福利法律體系，從社會(huì)福利、醫(yī)療保健、經(jīng)濟(jì)安全3方面全方位保障老年人權(quán)益。相形之下，中國涉老法律法規(guī)多有缺失，除憲法、婚姻法、民法等基本法外，僅有《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《老年人權(quán)益保障法》涉及老年人權(quán)益福祉。在此情況下，我國亟待加快應(yīng)對老齡化的立法進(jìn)程，加強(qiáng)養(yǎng)老保障立法與規(guī)章制度建設(shè)，盡早補(bǔ)全養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、贍養(yǎng)父母、教育、就業(yè)等方面的法律缺失，使相關(guān)政策有法可依、有章可循。

3.以社會(huì)基本需要為導(dǎo)向，填補(bǔ)政策空白。發(fā)達(dá)國家通過聚焦老齡社會(huì)的基本需要，有針對性地進(jìn)行政策供給，逐步形成了完整嚴(yán)密的涉老政策網(wǎng)絡(luò)。中國在這方面相對滯后，許多基本養(yǎng)老需要未能得到政策回應(yīng)，突出表現(xiàn)在兩方面。一是長期護(hù)理保障制度尚付闕如。貧困、疾病、失能素來被視為老年群體面臨的3大風(fēng)險(xiǎn)，中國已建立了社會(huì)救助制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)對前兩種風(fēng)險(xiǎn)，但在解決失能老人護(hù)理問題上仍存政策空白。雖然上海、青島等地已經(jīng)試行長期護(hù)理保險(xiǎn)，但距離建立正式的長期護(hù)理保障體系還有很長的路要走。我國應(yīng)借鑒德國的制度模式，確定合理的籌資分擔(dān)比例，加快建立相關(guān)保險(xiǎn)與福利及救助相銜接的長期護(hù)理保障制度，憑借長期護(hù)理保障制度成本低、受益廣的優(yōu)點(diǎn)，切實(shí)解決養(yǎng)老服務(wù)資金短缺問題，滿足人民群眾的長期護(hù)理需要。二是家庭支持政策系統(tǒng)性缺位。中國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老構(gòu)成，其中居家養(yǎng)老服務(wù)大約覆蓋90%的老年人d林閩鋼：《論我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的公益性及實(shí)現(xiàn)途徑》，《人口與社會(huì)》2014年第1期。。發(fā)達(dá)國家為重塑家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的核心地位，普遍建立了包羅廣泛的家庭支持政策體系。中國在該領(lǐng)域仍處于系統(tǒng)性缺位狀態(tài)e彭希哲：《應(yīng)對老齡化需要“中國特色”解決方案》,《瞭望東方周刊》2017年第49期。，這與“以居家為基礎(chǔ)”的養(yǎng)老服務(wù)體系導(dǎo)向不相適應(yīng)。為扭轉(zhuǎn)這種局面，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)居家養(yǎng)老政策支持體系，不斷細(xì)化住房保障、戶籍隨子女遷移、適老化改造等配套政策，并有計(jì)劃地為老年人建立緊急援助系統(tǒng)、生活服務(wù)系統(tǒng)、家庭護(hù)理系統(tǒng)、健康管理系統(tǒng)、精神慰藉系統(tǒng)、社會(huì)參與援助系統(tǒng)、老年監(jiān)護(hù)系統(tǒng)等a林閩鋼：《論我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的公益性及實(shí)現(xiàn)途徑》，《人口與社會(huì)》2014年第1期。。

（二）健全政策體系

發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對老齡化過程中根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治傳統(tǒng)、歷史文化等基本國情，形成了各具特色的制度安排。中國進(jìn)入老齡社會(huì)的時(shí)間相對較短，我們遇到的許多問題發(fā)達(dá)國家早就碰到過，為了少走不走彎路，要把國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)研究透，同時(shí)吃透中國自身的國情民情，這樣才能建成中國特色的科學(xué)老齡化政策體系。

1.應(yīng)對人口老齡化是一項(xiàng)涉及多領(lǐng)域、多層面的系統(tǒng)工程，需要多管齊下、綜合施策。歐洲國家普遍搭建了綜合性制度框架，中國應(yīng)借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)安排，使人口、家庭、醫(yī)療、社保、福利、就業(yè)、教育、產(chǎn)業(yè)等公共政策貫通耦合，增強(qiáng)制度合力。特別是政策創(chuàng)制應(yīng)仔細(xì)考量其正負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)政策之間的互補(bǔ)促進(jìn)。如，改革社保制度需要與調(diào)動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合；推行生育假政策需要計(jì)算它給企業(yè)帶來的額外用工成本；延遲退休需要輔之以老年人就業(yè)扶持。惟其如此，才能實(shí)現(xiàn)綜合施策的效能。

2.應(yīng)對人口老齡化是一項(xiàng)關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)性的課題，需要立足國情，科學(xué)施策。健全政策體系必須基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財(cái)政狀況，不能貪多求快，應(yīng)合理劃分家庭、政府和市場之間的邊界，科學(xué)界定各類型養(yǎng)老服務(wù)的基本屬性。綜觀國際實(shí)踐，各國政府參與養(yǎng)老服務(wù)程度有別、方式各異，但無不扮演著掌舵者角色，履行著托底職能。以新加坡為例，政府負(fù)責(zé)籌集資金建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及設(shè)施，同時(shí)向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)運(yùn)營津貼。美國政府也在養(yǎng)老服務(wù)保障中起了關(guān)鍵作用，始于1997年的PACE計(jì)劃（Program of All-inclusive Care for the Elderly）是在老年醫(yī)療保險(xiǎn)（Medicare）的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，旨在向體弱多病的老年人提供長期護(hù)理服務(wù)（受益者必須在55歲以上，居住在服務(wù)區(qū)內(nèi)，并被州政府相關(guān)機(jī)構(gòu)鑒定為體弱多病，符合入住護(hù)理院條件）。PACE計(jì)劃雖采取商業(yè)運(yùn)營模式，但政府并未離場，而是認(rèn)真履行監(jiān)督管理職能，并向符合條件的貧困老年人提供救助金使其能夠參與PACE項(xiàng)目（PACE經(jīng)費(fèi)主要來自醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助資金）。中國在健全養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，政府應(yīng)履行好“?；尽⒔C(jī)制、強(qiáng)監(jiān)管”的職責(zé)，形成“政府托底”與“政府主導(dǎo)”的格局。一方面，發(fā)揮政府對失能、高齡、貧困等特殊老年群體的兜底養(yǎng)老功能，確保弱勢群體“老有所養(yǎng)”“老有所依”；另一方面，厘清基本養(yǎng)老公共服務(wù)和非基本養(yǎng)老公共服務(wù)的關(guān)系b江丹：《打造養(yǎng)老服務(wù)新模式》，《人民日報(bào)》，2016年1月19日第10版。，對于前者，在保證其公共屬性不變的前提下，可以采取公辦公營、公辦民營等多種方式提供服務(wù)，對于后者，則可以充分發(fā)揮市場力量，鼓勵(lì)社會(huì)資本有序參與，政府做好監(jiān)管，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展“保駕護(hù)航”。

3.應(yīng)對人口老齡化是一項(xiàng)全局性工作，需要區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)，大量勞動(dòng)年齡人口由農(nóng)村流向城市，由欠發(fā)達(dá)地區(qū)遷往發(fā)達(dá)地區(qū)，造成人口老齡化的“城鄉(xiāng)倒置”以及由東向西梯次變化的區(qū)域差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過虹吸效應(yīng)匯集勞動(dòng)力資源，使老齡化進(jìn)程有所放緩，但一些內(nèi)陸和欠發(fā)達(dá)省區(qū)受到人才流失與中老年人口返遷的雙重影響，老齡化形勢不容樂觀。如重慶、四川，作為人口凈流出地區(qū)，2016年65歲以上人口比例分別達(dá)到13.97%和13.7%a。為解決這一問題，應(yīng)積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，將涉老扶持政策向欠發(fā)達(dá)地區(qū)適度傾斜，大力推動(dòng)基本養(yǎng)老公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系建設(shè)的均衡發(fā)展。同時(shí)也應(yīng)看到，城鄉(xiāng)倒置、區(qū)域差距為我國延長人口紅利窗口期提供了政策騰挪空間b彭希哲：《應(yīng)對老齡化需要“中國特色”解決方案》，《瞭望東方周刊》2017年第49期。，可以通過產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、人口政策等宏觀調(diào)控手段，分散人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)人力資源、社會(huì)資本在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的優(yōu)化配置、互通互補(bǔ)。

4.應(yīng)對人口老齡化是一項(xiàng)涉及代際公平的事業(yè)，需要善用傳統(tǒng)孝文化的軟實(shí)力。中國孝文化歷史悠久，深入人心，形塑了與西方不同的代際互惠模式cKuang Hui Yeh, Olwen Bedford, "Filial Belief and Parent-child Conflict," International Journal of Psychology, 2004,39(2).。研究發(fā)現(xiàn)，在受個(gè)體主義浸染的國家，如德國，成年女兒對贍養(yǎng)父母壓力的容忍度取決于他們能從父母那里獲得多少支持，而在集體主義色彩較濃的中國，成年女兒愿意承擔(dān)照料年邁父母的責(zé)任，卻不以父母能夠給予多少支持為考量dBeate Schwarz, et al., "Reciprocity in Intergenerational Support: A Comparison of Chinese and German Adult Daughters," Journal of Family Issues, 2010, 31(2).。這意味著中國的代際互惠模式根植于“義務(wù)型”而非“平衡型”的孝道文化。我國應(yīng)充分挖掘中華孝道傳統(tǒng)，為老齡事業(yè)提供理念根基。一方面以孝敬倫理為價(jià)值支撐，通過大力弘揚(yáng)孝文化傳統(tǒng)，使孝道成為家庭養(yǎng)老的道德規(guī)范，潛移默化地鼓勵(lì)成年子女盡到贍養(yǎng)義務(wù)。另一方面努力營造養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)氛圍，恢復(fù)中國熟人社會(huì)生態(tài)，為社區(qū)養(yǎng)老、互助養(yǎng)老奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）提高政策剛性

自2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》出臺(tái)以來，相關(guān)配套措施密集推出，但真正能落地的少，特別是養(yǎng)老服務(wù)用地、融資、補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等方面的政策常遇梗阻。究其原因，一是政策質(zhì)量較低，缺乏頂層設(shè)計(jì)與部門統(tǒng)籌，失之籠統(tǒng)、難以操作。如，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的有關(guān)規(guī)定散見于部門規(guī)章，國土資源部出臺(tái)的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》雖對相關(guān)流程予以規(guī)范，但仍存在供地方式與用地屬性不符、監(jiān)管規(guī)定不完善、法律層級(jí)低等問題e秦嶺：《我國養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地政策的完善和落實(shí)研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2016年第7期；牛云凡等：《我國養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地政策及應(yīng)對策略分析》，《國土資源情報(bào)》2015年第2期。。又如，由于申請補(bǔ)貼材料、發(fā)放補(bǔ)貼周期、補(bǔ)貼發(fā)放形式等執(zhí)行細(xì)則不明確，大量民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請不到養(yǎng)老床位補(bǔ)貼。二是地方政府對中央層面的政策存在認(rèn)知偏差。如，一些地方政府混淆了“居家養(yǎng)老”與“家庭養(yǎng)老”，認(rèn)為居家養(yǎng)老就是子女及親屬在家中贍養(yǎng)老人，將政府責(zé)任局限于提供老年食堂服務(wù)、老年活動(dòng)場所等輔助支持，缺乏綜合整體推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的動(dòng)力。三是缺乏落實(shí)保障機(jī)制，以文件“落實(shí)”文件的現(xiàn)象所在多有，導(dǎo)致許多涉老政策到了基層淪為一紙空文。為解決上述問題，應(yīng)著力增強(qiáng)政策剛性。在政策創(chuàng)制層面，打破部門壁壘，運(yùn)用整體性思維，整合人口老齡化相關(guān)政策，明確各部門應(yīng)對老齡化的職責(zé)分工，重構(gòu)集養(yǎng)老服務(wù)、家庭福利、社會(huì)治理等功能為一體的涉老政府部門f陸杰華：《新時(shí)代積極應(yīng)對人口老齡化頂層設(shè)計(jì)的主要思路及其戰(zhàn)略構(gòu)想》，《人口研究》2018年第1期。，從根本上解決養(yǎng)老政

a 參見國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2018年。策政出多門、銜接不力、籠統(tǒng)模糊等問題；在政策執(zhí)行層面，針對養(yǎng)老用地、稅費(fèi)減免、融資等政策難以落實(shí)的問題，可以提高政策規(guī)定的清晰度，明確責(zé)任主體、資金來源、工作機(jī)制、使用方式等制度細(xì)節(jié)。如，北京、上海、浙江等省市在供地計(jì)劃中單列養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指標(biāo)，有力推動(dòng)養(yǎng)老用地政策落地。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)涉老部門協(xié)調(diào)力度，建立常規(guī)溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，保證應(yīng)對老齡化的制度安排與政策措施得到有力執(zhí)行。