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    監(jiān)察體制改革背景下的“檢—監(jiān)”銜接機(jī)制構(gòu)建

    2018-11-30 09:32:20薛莉萍許欣佳
    法制與社會(huì) 2018年32期
    關(guān)鍵詞:構(gòu)建

    薛莉萍 許欣佳

    摘 要 監(jiān)察體制改革對(duì)中國(guó)特色監(jiān)察體制作出了頂層設(shè)計(jì),在此背景下,檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)在互相監(jiān)督的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)作,通過(guò)建立線(xiàn)索移送、協(xié)商通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、信息共享的協(xié)調(diào)工作機(jī)制和案件移送、強(qiáng)制措施、提前介入、證據(jù)適用的業(yè)務(wù)銜接機(jī)制,共同推進(jìn)反腐工作有效進(jìn)行。

    關(guān)鍵詞 監(jiān)察體制 “檢-監(jiān)”銜接機(jī)制 構(gòu)建

    作者簡(jiǎn)介:薛莉萍,上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察六部副主任,研究方向:刑法;許欣佳,上海市閔行區(qū)人民檢察院檢察六部書(shū)記員,研究方向:刑法。

    中圖分類(lèi)號(hào):D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.137

    國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái),試點(diǎn)地區(qū)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)取得了一系列懲治腐敗的成果和進(jìn)展,然而由于缺乏明確的法律規(guī)定,也沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,兩機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)該怎樣協(xié)調(diào)、配合與銜接成為當(dāng)前實(shí)踐中最亟待解決的問(wèn)題之一。當(dāng)下解決這一問(wèn)題的路徑是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi),遵循司法辦案規(guī)律,勇于探索構(gòu)建分工協(xié)調(diào)、互相配合與制約的協(xié)調(diào)銜接工作機(jī)制。

    一、協(xié)調(diào)工作機(jī)制

    (一)建立線(xiàn)索移送機(jī)制

    檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),及時(shí)通報(bào)工作進(jìn)展情況。檢察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)新的職務(wù)犯罪線(xiàn)索的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送監(jiān)察委員會(huì)案件管理部門(mén)。

    (二)建立協(xié)商通報(bào)機(jī)制

    首先是重大事項(xiàng)通報(bào)的制度。例如對(duì)于需要改變案件管轄權(quán)的案件,負(fù)責(zé)審查起訴的檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件材料移送或者報(bào)送原管轄檢察院,由原管轄檢察院及時(shí)將上述情況通報(bào)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。其次是聽(tīng)取意見(jiàn)制度。例如檢察機(jī)關(guān)公開(kāi)職務(wù)犯罪案件中的案件信息,案管部門(mén)應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察委員會(huì)案管室進(jìn)行溝通協(xié)商并聽(tīng)取監(jiān)察委員會(huì)意見(jiàn)。

    (三)建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

    檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,互相交換和工作有關(guān)的信息、數(shù)據(jù)等,對(duì)特別重要的案件、工作安排部署、特別重大的事項(xiàng)、重大疑難問(wèn)題進(jìn)行研判。聯(lián)席會(huì)議分為定期和不定期兩種,定期聯(lián)席會(huì)議上可以通報(bào)檢察機(jī)關(guān)形成的《職務(wù)犯罪案件分析報(bào)告》,雙方共同研商執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的重大疑難問(wèn)題和認(rèn)識(shí)分歧。遇有疑難復(fù)雜案件、重大或緊急情況或?qū)Π讣嬖谳^大分歧意見(jiàn)時(shí),可以立即召開(kāi)不定期聯(lián)席會(huì)議,及時(shí)溝通對(duì)話(huà)、達(dá)成共識(shí)、減少分歧。

    (四)建立信息共享機(jī)制

    現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)之間的溝通聯(lián)系主要依靠召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、書(shū)面或電話(huà)溝通等線(xiàn)下方式進(jìn)行,這樣雖然能夠就某些具體問(wèn)題的解決達(dá)到較好的效果,但對(duì)二機(jī)關(guān)在宏觀層面對(duì)接機(jī)制建設(shè)助益不大,并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的互聯(lián)互通。檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)有各自不同的涉密要求,也都建立了各類(lèi)案件管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺(tái),在辦案過(guò)程中文件及信息的傳輸?shù)牧鞒梯^為繁瑣。為解決上述問(wèn)題,二機(jī)關(guān)可以合力搭建互聯(lián)互通的法律法規(guī)、案件線(xiàn)索 、辦案數(shù)據(jù)等的流轉(zhuǎn)和共享平臺(tái),用大數(shù)據(jù)為辦案工作增力,實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。

    二、業(yè)務(wù)銜接機(jī)制

    (一)建立有效的案件移送機(jī)制

    在以往很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),由于紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)在辦案中缺少協(xié)調(diào)與配合,導(dǎo)致移送審查起訴的職務(wù)犯罪與案件在紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)立案查處的案件中所占比例極低,其中不乏有些違紀(jì)行為已涉嫌職務(wù)犯罪,卻僅被處以了行政處分或紀(jì)律處分,而沒(méi)有移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入刑事處理,這對(duì)職務(wù)犯罪的懲防工作是非常不利的。如今,紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)的反貪部門(mén)整合成為監(jiān)察委員會(huì),監(jiān)察委員會(huì)兼具執(zhí)紀(jì)職能與執(zhí)法職能,執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法有不同的處置依據(jù)和處置措施,在此基礎(chǔ)上探索建立規(guī)范高效的案件移送機(jī)制,實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的無(wú)縫銜接。第一,為防止涉嫌職務(wù)犯罪案件流于違紀(jì)處理的現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件強(qiáng)制移送人民檢察院審查起訴。第二,應(yīng)當(dāng)確立同級(jí)移送原則,市監(jiān)察委辦理的案件由市檢察院受理后,指定相應(yīng)分院辦理;區(qū)監(jiān)察委辦理的案件由區(qū)檢察院受理。如辦理案件的分院、區(qū)院審查認(rèn)為案件不屬于本院管轄,可依法改變管轄。第三,案件移送后檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定的審查期限內(nèi)積極審查,在作出審查決定后及時(shí)將審查結(jié)果反饋至監(jiān)察委員會(huì)。第四,應(yīng)當(dāng)建立案件移送的救濟(jì)和保障制度,如果案件已涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪,而監(jiān)察委員會(huì)未依法移送案件,檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)制發(fā)檢察建議或向上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)通報(bào)的方式督促移送。

    (二)建立留置與強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制

    《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的留置措施,然而已經(jīng)采取了留置措施的案件在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí),該留置措施 應(yīng)該如何延續(xù)或取消,如何與《刑事訴訟法》所規(guī)定的強(qiáng)制措施相銜接?成為實(shí)踐中影響監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)辦案銜接順暢度和邏輯性的

    關(guān)鍵問(wèn)題,也引起了理論界的廣泛關(guān)注,學(xué)者普遍建議在國(guó)家立法層面確立二者的銜接規(guī)則。因此,《刑事訴訟法》修正草案中規(guī)定人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自動(dòng)解除。對(duì)此理論界和實(shí)務(wù)界又提出了進(jìn)一步的意見(jiàn),認(rèn)為草案對(duì)于采取先行拘留措施的時(shí)間表述不清,是在案件移送前還是移送后采取沒(méi)有明確。建議明確規(guī)定在監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送后,人民檢察院即應(yīng)當(dāng)采取先行拘留措施。據(jù)此,2018年8月27日提請(qǐng)審議的草案二審稿進(jìn)一步明確了留置與強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制,規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件,人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下,決定時(shí)間可以延長(zhǎng)一日至四日。人民檢察院決定采取強(qiáng)制措施的期間不計(jì)入審查起訴期限?!倍徃宓囊?guī)定基本掃除了留置與強(qiáng)制措施銜接的制度障礙,在實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確相關(guān)工作規(guī)則。一是要進(jìn)一步明確強(qiáng)制措施的決定流程,二是要進(jìn)一步規(guī)范強(qiáng)制措施的執(zhí)行。

    (三)建立重大疑難案件提前介入機(jī)制

    2018年4月16日中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委、高檢院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銜接辦法》)?!躲暯愚k法》第二章明確了監(jiān)察委商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入的相關(guān)規(guī)定,據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)的提前介入有了法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)明確一系列提前介入的具體問(wèn)題,才能更好地發(fā)揮提前介入機(jī)制的實(shí)際效用。一是提前介入的案件范圍。對(duì)于提前介入的案件類(lèi)型,目前尚未有明確規(guī)定。結(jié)合當(dāng)前的職務(wù)犯罪案件數(shù)量特點(diǎn)與檢察資源配置,對(duì)案情重大復(fù)雜、取證存在困難和分歧意見(jiàn)較大的案件進(jìn)行提前介入是較為合理且現(xiàn)實(shí)的。二是提前介入的時(shí)機(jī)。在介入公安機(jī)關(guān)案件偵查時(shí),檢察機(jī)關(guān)越早介入越有利于證據(jù)的收集與固定、有利于辨明偵查方向、理順偵查思路。與之類(lèi)似,筆者建議對(duì)于重大疑難案件,提前介入的時(shí)間可以盡可能提早,如探索在留置程序啟動(dòng)之時(shí)就介入引導(dǎo)調(diào)查。三是提前介入的方式。從全面掌握案情,順利處理案件的角度,除基礎(chǔ)的閱卷外還可以逐步增加審查同步錄音錄像、審計(jì)報(bào)告、扣押方案等方式,為監(jiān)察委調(diào)查工作的優(yōu)化完善提供建議。四是提前介入的成果。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在提前介入后15日內(nèi)出具《提前介入調(diào)查的階段性意見(jiàn)》,寫(xiě)明提前介入的基本情況、審查認(rèn)定的事實(shí)、定性意見(jiàn)、補(bǔ)證意見(jiàn)和需要研究說(shuō)明的問(wèn)題等內(nèi)容。

    (四)建立證據(jù)適用的銜接機(jī)制

    監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查階段采集的證據(jù)能否直接作為刑事訴訟程序中定罪和量刑的依據(jù),還是必須經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化才可使用?這是“檢-監(jiān)”證據(jù)銜接問(wèn)題的起點(diǎn)。參考和借鑒《刑事訴訟法》第五十二條規(guī)定中關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接的規(guī)定,監(jiān)察委在調(diào)查活動(dòng)中依法依規(guī)合理采集的證據(jù),應(yīng)當(dāng)可以直接在刑事訴訟程序中使用,作為定罪量刑的依據(jù)。然而實(shí)際操作中仍存在不少難點(diǎn),比如如何排除非法證據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中所收集的證據(jù)在刑事訴訟階段的審查過(guò)程中適用非法證據(jù)排除規(guī)則,這在理論上沒(méi)有疑議,但在實(shí)際操作中存在諸多困難。例如監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序中的全程錄音錄像及資料可核查問(wèn)題,監(jiān)察調(diào)查,也別是在留置措施下的調(diào)查具有高度封閉性的特點(diǎn),為了使在這種條件下取得的證據(jù)經(jīng)得起核查檢驗(yàn),建議在案件移送審查起訴時(shí)將同步錄音錄像資料隨案移送檢察機(jī)關(guān)。

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