財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建構(gòu)

周鐵軍

【摘 要】全面績(jī)效管理需要對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)體系建設(shè)必不可少的環(huán)節(jié)就是評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇與運(yùn)用?，F(xiàn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)及體系存在覆蓋不全面、缺乏邏輯構(gòu)建等問題。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)指標(biāo)構(gòu)建的基本原則，提出了優(yōu)化財(cái)政支出體系的指標(biāo)對(duì)策。

【Abstract】Comprehensive performance management needs to carry out scientific evaluation of financial expenditure performance. The most important link in the construction of evaluation system is the selection and application of evaluation indicators. The current evaluation indicators and system have problems such as incomplete coverage and lack of logic construction. Based on domestic and foreign experience， this paper emphasizes the basic principle of constructing the index， and puts forward the countermeasure of optimizing the index of the financial expenditure system.

【關(guān)鍵詞】財(cái)政支出； 績(jī)效； 評(píng)價(jià)指標(biāo)

【Keywords】 financial expenditure； performance； evaluation indicators

【中圖分類號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）09-0060-02

1 引言

黨的十九大指出，在國(guó)家治理中，我國(guó)將全面實(shí)施績(jī)效管理。最能體現(xiàn)績(jī)效管理的領(lǐng)域就是財(cái)政支出績(jī)效，所以財(cái)政支出績(jī)效在整個(gè)國(guó)家財(cái)政體制建設(shè)，乃至整個(gè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)當(dāng)中，地位舉足輕重，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

2 財(cái)政支出指標(biāo)構(gòu)建的意義

財(cái)政支出指標(biāo)構(gòu)建，有其深刻的理論基礎(chǔ)。公共選擇理論認(rèn)為，政府整體可以作為一個(gè)單獨(dú)的利益主體，一方面政府具有自身約束的要求，另外一方面，政府也有其自身利益的局限。這意味著，政府在財(cái)政支出問題上，有可能因?yàn)樽陨硇实拖露速M(fèi)和腐敗。所以，預(yù)算制度要求不斷扎緊權(quán)力的籠子，對(duì)政府的每一筆收支，都要體現(xiàn)出這種要求。財(cái)政支出績(jī)效，要求的是財(cái)政的每一筆支出，不僅合法、合規(guī)還要正當(dāng)其時(shí)，體現(xiàn)出成本與收益合理關(guān)系。簡(jiǎn)單來說，就是該花的錢一定要花，但花錢一定要有結(jié)果，一定要物有所值。花錢沒有結(jié)果，一定要被問責(zé)，這是整個(gè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估關(guān)鍵。財(cái)政支出績(jī)效的指標(biāo)構(gòu)建，為上述評(píng)價(jià)體系奠定了技術(shù)基礎(chǔ)[1]。

3 財(cái)政指標(biāo)體系的運(yùn)用主體

財(cái)政支出指標(biāo)體系的運(yùn)用主體當(dāng)中，包括預(yù)算單位的自我評(píng)價(jià)，財(cái)政部門的評(píng)價(jià)、人大的評(píng)價(jià)、被委托的第三方的評(píng)價(jià)，還可以是政府服務(wù)接受方的評(píng)價(jià)。

3.1 預(yù)算單位對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用

預(yù)算單位自身的評(píng)價(jià)更加具有靈活性，也符合該行業(yè)、管理機(jī)構(gòu)自身的特點(diǎn)。但缺點(diǎn)在于整個(gè)評(píng)價(jià)過程中，整個(gè)績(jī)效評(píng)估，趨于有利于預(yù)算單位一方，從而有違公正評(píng)價(jià)的初衷?！爸挥泄降姆峙洳拍苁沟秘?cái)政資金在該政策領(lǐng)域內(nèi)取得事半功倍的效果”。

3.2 財(cái)政部門對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用

財(cái)政部門的評(píng)價(jià)屬于外部評(píng)價(jià)，財(cái)政部門的評(píng)價(jià)工具，既包括既有的模型，以及財(cái)政部提供的相關(guān)的政策的支持，還有財(cái)政部門積累的相關(guān)的各行業(yè)的歷年數(shù)據(jù)。但這些評(píng)價(jià)工具，由于個(gè)性的原因，無法百分之百適用于各預(yù)算單位。所以財(cái)政部門的評(píng)價(jià)，往往趨于籠統(tǒng)，這是在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中所面臨的實(shí)際問題。

3.3 第三方對(duì)財(cái)政指標(biāo)的運(yùn)用

第三方評(píng)價(jià)在于人大機(jī)構(gòu)以及被委托單位的評(píng)價(jià)。全球有許多國(guó)家由權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這些例子同時(shí)也說明，財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)者不一定就是財(cái)政支出的服務(wù)對(duì)象或者是接受者。在一些評(píng)價(jià)的過程中，缺乏直接受眾者的感受。委托方社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)，優(yōu)勢(shì)在于第三方機(jī)構(gòu)，包括律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所通過專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不足在于，第三方機(jī)構(gòu)可能和預(yù)算單位之間，有各種各樣的利益關(guān)系，使得第三方不能夠準(zhǔn)確評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效。受眾參與績(jī)效評(píng)估優(yōu)勢(shì)在于對(duì)財(cái)政支出績(jī)效有直觀體驗(yàn)，缺陷在于專業(yè)評(píng)價(jià)知識(shí)的缺乏。

4 財(cái)政支出評(píng)指標(biāo)存在的問題

4.1 設(shè)置比較指標(biāo)難易程度的權(quán)衡

財(cái)政績(jī)效不同的財(cái)政審計(jì)，其顯著特點(diǎn)就是在預(yù)算之時(shí)設(shè)定比較指標(biāo)。財(cái)政績(jī)效實(shí)施過程當(dāng)中需要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，需要事先進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)于預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，要滿足對(duì)預(yù)算單位的約束，也要滿足對(duì)預(yù)算單位的激勵(lì)。過于復(fù)雜和困難的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)，會(huì)使得預(yù)算單位喪失信心，從而無法達(dá)到激勵(lì)的目的。財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)置較低，會(huì)使得財(cái)政單位很容易達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，從而放松對(duì)財(cái)政預(yù)算單位的約束。

4.2 跨周期性財(cái)政支出評(píng)價(jià)的約束

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)通常是以年度為單位，由于存在經(jīng)濟(jì)周期，以年度為單位會(huì)忽略財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)期性。在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，一方面既可以按過去的年度評(píng)估為標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，以經(jīng)濟(jì)周期、項(xiàng)目周期為衡量標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)更加客觀、公允，能夠反映整個(gè)財(cái)政投資績(jī)效的長(zhǎng)期性。

4.3 非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與成本收益方法的矛盾

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，以經(jīng)濟(jì)效益為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，但是社會(huì)與公共利益也是非常重要的方面。在項(xiàng)目的評(píng)價(jià)過程當(dāng)中，需要對(duì)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，甚至加權(quán)。對(duì)于公共性較強(qiáng)的項(xiàng)目，要增加公共性指標(biāo)，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益比較強(qiáng)的項(xiàng)目，要注意投入和產(chǎn)出指標(biāo)。綜合這些指標(biāo)，才能夠滿足財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)要求。純粹以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量公共財(cái)政支出的績(jī)效是外部性的。財(cái)政支出，無法滿足投入與產(chǎn)出的績(jī)效要求。這是財(cái)政支出績(jī)效，和其他主體的支出績(jī)效，比如企業(yè)支出績(jī)效有不一致的方面。

4.4 定性指標(biāo)與定量指標(biāo)比例欠協(xié)調(diào)

目前的財(cái)政支出評(píng)價(jià)過程當(dāng)中，定性指標(biāo)居多，定量指標(biāo)相對(duì)較少。缺乏定量指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系不能對(duì)未來的財(cái)政支出績(jī)效，做具體的指導(dǎo)和引導(dǎo)。從財(cái)政支出績(jī)效的過程來看，指標(biāo)需要全面，指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系要清晰，要能夠通過指標(biāo)來找到量化的模型，用數(shù)字說話，用量化的指標(biāo)來完善財(cái)政評(píng)價(jià)體系。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是從初級(jí)到高級(jí)，不斷完善和發(fā)展的過程，反映為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，在不斷向前推進(jìn)。從現(xiàn)有的財(cái)政部的諸多文件來看，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政績(jī)效評(píng)估，和對(duì)部門綜合財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)估。世界上多數(shù)國(guó)家對(duì)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，已經(jīng)發(fā)展為以財(cái)政支出政策為評(píng)估對(duì)象。財(cái)政支出政策績(jī)效是指由于政策的出臺(tái)，所帶來的財(cái)政收支，或者收入和成本的效益問題。由于難以清晰劃定政策所帶來的績(jī)效的邊界，因此對(duì)于財(cái)政支出政策來講，其評(píng)估方法，需要不斷探索和完善。

5 財(cái)政支出指標(biāo)構(gòu)建的國(guó)際借鑒

從全球來看，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為各國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的重中之重。美國(guó)、德國(guó)、越南和歐洲很多國(guó)家，都在不斷地完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不斷地尋求新的指標(biāo)和新的模型，來使得財(cái)政支出更加具有效率。

6 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的優(yōu)化路徑

6.1 構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的指標(biāo)體系

因?yàn)榇嬖谪?cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的諸多主體，所以應(yīng)當(dāng)將多種評(píng)價(jià)方式的優(yōu)勢(shì)結(jié)合在一起，從而避免各種缺憾的出現(xiàn)，從行業(yè)的特性來講，我們尊重預(yù)算部門的評(píng)價(jià)。從共性來說，必須尊重財(cái)政部門的評(píng)價(jià)，還必須要引入服務(wù)的受眾。作為評(píng)價(jià)的重要因素，要加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以此來完善整個(gè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

6.2 注重指標(biāo)選擇的科學(xué)性

對(duì)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，需要注重對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)進(jìn)行分析和確認(rèn)。財(cái)政績(jī)效的指標(biāo)，是整個(gè)財(cái)政績(jī)效進(jìn)行量化的最基礎(chǔ)性的工作，如何選擇恰當(dāng)?shù)目?jī)效指標(biāo)就尤為關(guān)鍵。財(cái)政績(jī)效指標(biāo)在過往的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中積累了許多共性的指標(biāo)。個(gè)性的指標(biāo)，因?yàn)闅v史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)的積累不足，所以稍微欠缺。在指標(biāo)的選擇當(dāng)中還必須注意到指標(biāo)能夠覆蓋需要考核的項(xiàng)目。指標(biāo)本身必須來自于被評(píng)價(jià)項(xiàng)目自身，這些指標(biāo)，整合起來，要能夠反映出整個(gè)考核對(duì)象的整體績(jī)效。需要“將財(cái)政支出領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)維度修正為財(cái)務(wù)、公眾、業(yè)務(wù)優(yōu)化和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”。

6.3 指標(biāo)間需要邏輯性構(gòu)建

只有具備邏輯性和關(guān)聯(lián)性的指標(biāo)才能整合在一起，這樣才能體現(xiàn)整個(gè)財(cái)政績(jī)效的意義。從財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)意義來講，選擇的指標(biāo)不僅要反映經(jīng)濟(jì)效益，還要反映社會(huì)效益，還要體現(xiàn)整個(gè)財(cái)政支出的公共性。因此，在財(cái)政支出的指標(biāo)設(shè)計(jì)當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)以廣泛的視角來涵蓋這些要求。財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，很大程度上在于投入和產(chǎn)出比例、投入和產(chǎn)出結(jié)果以及影響的邏輯性的延伸。

6.4 指標(biāo)設(shè)計(jì)需具備層次性

財(cái)政績(jī)效的指標(biāo)，選擇恰當(dāng)以后需要對(duì)已選擇財(cái)政績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行不斷升級(jí)確認(rèn)。在高一級(jí)的指標(biāo)之下，還要設(shè)計(jì)較低層次，以及更低層次的指標(biāo)，使得這些指標(biāo)能夠量化、能夠確認(rèn)，能夠滲透到整個(gè)財(cái)政績(jī)效的選擇評(píng)價(jià)當(dāng)中。指標(biāo)設(shè)計(jì)還要防范“噪音”的干擾。財(cái)政績(jī)效的各個(gè)指標(biāo)之間，應(yīng)當(dāng)具有相互的邏輯性，各個(gè)層次指標(biāo)之間還應(yīng)當(dāng)具有相互的排斥性，才能做到各因素間既能夠全面覆蓋，又不必相互包含。

完成財(cái)政績(jī)效指標(biāo)以后，需要用歷史數(shù)據(jù)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和回歸分析，找到數(shù)據(jù)和指標(biāo)之間的量化關(guān)系，進(jìn)而利用指標(biāo)和量化關(guān)系，探究財(cái)政支出的績(jī)效，做出量化的判斷。

【參考文獻(xiàn)】

【1】李金珊，王倩倩.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系芻議：3E 維度的引入與改進(jìn)[J].財(cái)政研究，2018（2） ：11-12.