PPP項(xiàng)目獲取階段的典型法律風(fēng)險(xiǎn)

摘要：本文主要論述了PPP項(xiàng)目獲取階段的典型的法律風(fēng)險(xiǎn)，包括政府方主體不適格風(fēng)險(xiǎn)、合作方選擇風(fēng)險(xiǎn)、立項(xiàng)審批不完善風(fēng)險(xiǎn)、“一評(píng)一論”審批不完善風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)施方案審批不完善風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目沒(méi)有入庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目入庫(kù)級(jí)別低風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目被退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；項(xiàng)目投資；法律風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.21；F283文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）26-0146-01

作者簡(jiǎn)介：侯社中（1972-），男，漢族，河北邢臺(tái)人，碩士研究生，中國(guó)中鐵股份有限公司法律合規(guī)部，部長(zhǎng)，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：企業(yè)法律合規(guī)管理。

近幾年，工程企業(yè)投資參與的PPP項(xiàng)目數(shù)量大幅增長(zhǎng)，為了保障企業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)健發(fā)展，在PPP項(xiàng)目獲取階段應(yīng)當(dāng)注意以下典型法律風(fēng)險(xiǎn)：

一、參與主體風(fēng)險(xiǎn)

（一）政府方主體不適格風(fēng)險(xiǎn)

政府方主體不適格的風(fēng)險(xiǎn)是指因項(xiàng)目政府方主體不符合財(cái)政部等國(guó)家部委關(guān)于政府方主體資格的相關(guān)規(guī)定，以致其不具備簽訂合同的法律依據(jù)和權(quán)利，或項(xiàng)目因此無(wú)法納入政府財(cái)政預(yù)算，甚至僅能作為企業(yè)債務(wù)存續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。政府方主體不適格的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是政府主體資格欠缺。某些項(xiàng)目的政府主體不滿(mǎn)足六部委25號(hào)令中縣級(jí)以上政府的要求，如某些鄉(xiāng)政府、鎮(zhèn)政府作為政府主體，導(dǎo)致無(wú)法形成合法的政府與社會(huì)資本合作模式。

二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不適格的風(fēng)險(xiǎn)。此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為政府主體將項(xiàng)目授權(quán)給不適格的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)推進(jìn)，如本級(jí)政府融資平臺(tái)公司或國(guó)有企業(yè)，某些地方政府將地鐵指揮辦公室、鐵路指揮辦公室、水務(wù)辦公室等臨時(shí)機(jī)構(gòu)指定為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。如果項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不適格，將導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議出現(xiàn)效力瑕疵。

（二）合作方選擇風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本方常常為了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過(guò)與其他合作方組建聯(lián)合體的方式共同參與PPP項(xiàng)目，但是因合作方選擇不慎，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施障礙，承擔(dān)合作方引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

一是合作方主體不適格的風(fēng)險(xiǎn)。本級(jí)政府所屬?lài)?guó)企及未去平臺(tái)化的政府融資平臺(tái)不得作為本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方。對(duì)于去平臺(tái)化的平臺(tái)公司，應(yīng)當(dāng)確保其滿(mǎn)足國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文要求，即已進(jìn)行市場(chǎng)化改制、健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

二是合作方違約帶來(lái)的連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、關(guān)乎公共利益，對(duì)合作方的融資能力，若出現(xiàn)合作方融資不能或融資能力不足，項(xiàng)目資本金到位不及時(shí)或不能到位，可能導(dǎo)致聯(lián)合體其他方承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

二、審批程序不完善風(fēng)險(xiǎn)

審批程序不完善風(fēng)險(xiǎn)是指由于項(xiàng)目審批程序未通過(guò)、審批事項(xiàng)不完整（有漏項(xiàng)、缺項(xiàng)）、審批時(shí)間滯后、審批程序不合規(guī)、審批結(jié)論不真實(shí)等引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目審批程序不完善可能導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、融資出現(xiàn)困難、社會(huì)投資方盈利遭受損失等后果。

（一）立項(xiàng)審批不完善風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批主要包括五個(gè)方面：（1）符合各級(jí)政府五年規(guī)劃；（2）納入城市總體規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；（3）獲得項(xiàng)目建議書(shū)的立項(xiàng)審批；（4）取得相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)評(píng)、安評(píng)等可行性研究報(bào)告批復(fù)；（5）獲得初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)。有些地方政府急于推進(jìn)項(xiàng)目，在完成項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)之前就啟動(dòng)社會(huì)資本方采購(gòu)程序，致使項(xiàng)目無(wú)法正常開(kāi)工、金融機(jī)構(gòu)拒絕融資、工期滯后甚至項(xiàng)目被終止等問(wèn)題，從而導(dǎo)致社會(huì)資本方投資成本和投資風(fēng)險(xiǎn)上升的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“一評(píng)一論”審批不完善風(fēng)險(xiǎn)

“一評(píng)一論”是物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的合稱(chēng)，財(cái)金[2015]167號(hào)文指出，“財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)共同做好物有所值評(píng)價(jià)工作”；財(cái)金[2015]21號(hào)提出，“各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作”，“未通過(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。”

（三）實(shí)施方案審批不完善風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目實(shí)施方案是項(xiàng)目能否順利和成功實(shí)施的重要保障和依托。實(shí)施方案程序的合規(guī)性、內(nèi)容的穩(wěn)定性對(duì)社會(huì)投資方來(lái)說(shuō)意義重大，一個(gè)無(wú)效的、可變的實(shí)施方案可能導(dǎo)致社會(huì)投資方作出誤判，從而影響到投資安全。

三、PPP項(xiàng)目入庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫(kù)，既是PPP項(xiàng)目的合規(guī)要求，也是有效的增信手段。但PPP項(xiàng)目庫(kù)種類(lèi)繁多，各部委及各級(jí)政府的規(guī)定不一致，各地對(duì)規(guī)定的貫徹執(zhí)行情況不同步，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目入庫(kù)存在較大的不確定性。

（一）項(xiàng)目沒(méi)有入庫(kù)或不能入庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部和發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)是具有較高公信力的信息平臺(tái)，會(huì)定期搜集和更新PPP項(xiàng)目信息。如果項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)，那么該項(xiàng)目就缺乏合規(guī)基礎(chǔ)，對(duì)于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的項(xiàng)目，將無(wú)法保證投資列入財(cái)政預(yù)算支出。

（二）項(xiàng)目入庫(kù)級(jí)別低的風(fēng)險(xiǎn)。有些PPP項(xiàng)目沒(méi)有入財(cái)政部、發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)，而進(jìn)入了地方PPP庫(kù)。地方PPP庫(kù)管理不統(tǒng)一，有些地區(qū)有省級(jí)、市級(jí)庫(kù)，有些地區(qū)還存在縣級(jí)庫(kù)。項(xiàng)目的入庫(kù)級(jí)別很大程度上決定了該項(xiàng)目的地位，也在一定程度上影響到項(xiàng)目列入財(cái)政預(yù)算的把握性，從而最終影響到社會(huì)投資方獲取投資回收的安全性。

（三）PPP項(xiàng)目被退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府所建立的PPP庫(kù)會(huì)定期更新并跟蹤項(xiàng)目的最新發(fā)展，對(duì)于運(yùn)行不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，將被剔除出PPP項(xiàng)目庫(kù)。PPP項(xiàng)目被退庫(kù)的，將會(huì)對(duì)項(xiàng)目的融資、政府補(bǔ)貼的獲取、甚至投資回收造成極為不利的影響或不可估量的損失。

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