慈善組織為特定對(duì)象公開募捐問題探析

摘要：《慈善法》的一個(gè)立法思路，就是把慈善活動(dòng)以及其他社會(huì)救助活動(dòng)逐步引導(dǎo)到通過慈善組織來做，使慈善事業(yè)依法有序健康發(fā)展。新《慈善法》及其配套規(guī)定未對(duì)慈善組織為特定對(duì)象公開募捐問題做出明確規(guī)定，也未明文禁止個(gè)人求助行為。現(xiàn)實(shí)中，個(gè)人求助行為無法可依，缺少監(jiān)督，產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問題。從慈善組織為特定主體進(jìn)行公開募捐的必要性、為特定對(duì)象進(jìn)行公開募捐并不違背慈善組織的宗旨、慈善法及相關(guān)規(guī)定并未禁止為特定對(duì)象公開募捐以及慈善組織為特定對(duì)象公開募捐的方式四個(gè)方面來看，法律應(yīng)允許慈善組織為特定對(duì)象公開募捐，以保護(hù)捐贈(zèng)人的利益，使真正有需求的特定對(duì)象得到切實(shí)的幫助，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：慈善組織；特定對(duì)象；公開募捐

中圖分類號(hào)：D922.182.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）26-0020-03

作者簡介：秦世云，漢族，山東濟(jì)南人，青島大學(xué)，民商法學(xué)專業(yè)研究生在讀，研究方向：民法。

2017年8月一篇名為《呼喚鵬鵬》的網(wǎng)文引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。該網(wǎng)文講述的是陜西兒童鵬鵬（化名）的真實(shí)遭遇和治療經(jīng)歷，網(wǎng)文被大量轉(zhuǎn)發(fā)，文章獲得數(shù)千人打賞，但作者卻拒絕將打賞所得用于“鵬鵬”的治療和生活。這一事件被曝光之后，對(duì)于打賞錢的歸屬問題引起了網(wǎng)友極大的爭議。這不是首起由于個(gè)人募捐激發(fā)較大反響社會(huì)問題的實(shí)例。2016年發(fā)生的“羅爾賣文”事件也反響很大。羅爾以“賣文”的方式為女兒籌集醫(yī)療費(fèi)，在網(wǎng)友紛紛伸出援助之手的時(shí)候，羅爾卻被媒體揭露出其并未竭盡財(cái)力為女兒治療，當(dāng)即羅爾被千夫所指。2015年一名楊姓女子通過微博發(fā)布父親在天津港爆炸中遇難的虛假信息，騙取網(wǎng)友同情款將近10萬元。類似的事件還有很多，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)信任危機(jī)。

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，方便了個(gè)人在遇到困難時(shí)直接向社會(huì)救助。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲得救助的例子也屢見不鮮。但是，個(gè)人直接求助所暴露的一些問題也不容忽視。個(gè)人不經(jīng)慈善組織，直接向社會(huì)求助屬于一般的民事行為，現(xiàn)行慈善法對(duì)該行為既不鼓勵(lì)也不禁止，確切來講，個(gè)人直接求助行為不在慈善法規(guī)范的范圍之內(nèi)，個(gè)人直接求助行為也不屬于慈善法中規(guī)定的以慈善為宗旨的公開募捐。如今我國慈善事業(yè)高速發(fā)展，人們的慈善意識(shí)也不斷增強(qiáng)，慈善法的立法思路之一，就是把慈善活動(dòng)以及其他社會(huì)救助活動(dòng)逐步引導(dǎo)到通過慈善組織來做，使慈善事業(yè)依法有序健康發(fā)展。我國現(xiàn)行的《慈善法》并未明確規(guī)定慈善組織為特定對(duì)象進(jìn)行公開募捐的相關(guān)事項(xiàng)，也并未明確禁止個(gè)人進(jìn)行求助的行為，這便導(dǎo)致個(gè)人向慈善組織進(jìn)行求助無法可依，向社會(huì)公眾進(jìn)行求助缺乏監(jiān)督這樣左右為難的狀態(tài)，因此由個(gè)人求助引發(fā)了很多嚴(yán)重的社會(huì)問題。這讓我們不得不反思：慈善組織為特定對(duì)象公開募捐是不是為法律所容許？

一、慈善組織為特定對(duì)象公開募捐的必要性

“一方有難，八方救援”，捐助行為自古就有。隨著社會(huì)的日益發(fā)展，人民的物質(zhì)文化水平不斷提高，國民素質(zhì)也不斷提高，加之新《慈善法》的正式實(shí)施，慈善觀念更加深入人心。近年來，各界慈善組織接踵成立，慈善捐贈(zèng)款的數(shù)額飛速增加，我國的慈善事業(yè)得到了迅速的成長。即使這樣，慈善活動(dòng)的種類也不能夠惠及到每一個(gè)需要的人。個(gè)人或者親屬遇到困難時(shí)，個(gè)人向社會(huì)募集一些錢來解燃眉之急，有人愿意捐款幫助，這個(gè)可以理解，也很正常。自然人、法人想捐錢給誰法律不能對(duì)此加以限制。因此，對(duì)于個(gè)人的求助行為，法律不可能禁止。然而，允許個(gè)人求助行為存在，但無相應(yīng)的規(guī)范對(duì)之加以規(guī)制，勢必會(huì)導(dǎo)致一些社會(huì)問題。

（一）信息不對(duì)等，使真正需要幫助的人得不到救助

首先，個(gè)人力量薄弱，個(gè)人直接向社會(huì)求助，很容易陷入信息傳播不暢，無人問津，困難得不到解決的困境；其次，個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒介發(fā)布求助信息，其信息的真實(shí)性難以保障，難免會(huì)有某些具有不良企圖的人惡意詐捐等，損害社會(huì)誠信道德，導(dǎo)致善意捐助者產(chǎn)生畏捐的心理，最終使真正需要幫助的人不能獲得救助；再次，新《慈善法》明文規(guī)定慈善組織只有取得公開募捐資格后才能組織開展公開募捐。慈善組織進(jìn)行公開募捐，必須通過國務(wù)院民政部統(tǒng)一或指定的平臺(tái)發(fā)布募捐信息。因?yàn)椤洞壬品ā穼?duì)公開募捐方式和資格做出的諸多規(guī)定，使很多的組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人因害怕進(jìn)行的是非法募捐，便減少了很多現(xiàn)場和朋友圈等的募捐，這樣便使真正需要幫助的人尋求救濟(jì)的途徑減少了。

（二）缺乏規(guī)制和監(jiān)督，引發(fā)一系列社會(huì)問題

“個(gè)人求助”目前是個(gè)不管地帶。它既不在《慈善法》的規(guī)制范圍內(nèi)，又不屬于《民法》和《合同法》的調(diào)整范圍。在當(dāng)前的法律體系下，無法找到對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)“個(gè)人求助”進(jìn)行規(guī)范。有些情況下，受益人可能會(huì)得到大量的援助，對(duì)受益人如何使用這筆捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，目前卻處于無監(jiān)督的狀態(tài)，善款有沒有能不能得到很好的運(yùn)用，捐贈(zèng)者無從知曉，社會(huì)大眾的知情權(quán)也得不到保障，因此會(huì)引發(fā)一系的社會(huì)糾紛。

近年來，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)剩余款項(xiàng)的歸屬問題得到了越來越多的人的關(guān)注和探討。“余其山訴廣西橫縣地稅局案”也是眾多捐款余額所有權(quán)歸屬糾紛案件中較為典型的案例，在社會(huì)上引起了廣泛地關(guān)注和探討。剩余善款到底應(yīng)該歸誰？受益人？慈善組織？還是應(yīng)該返還捐贈(zèng)人？對(duì)于這個(gè)問題，至今爭議仍然很大。

（三）捐贈(zèng)人的免稅權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)

我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，納稅人非公益性的捐贈(zèng)支出不得從應(yīng)納稅所得額中扣除，即非公益性捐贈(zèng)支出不得享受免稅政策；納稅人未通過公益性社會(huì)團(tuán)體或者縣級(jí)以上人民政府及其部門而直接向受助人捐款，其捐贈(zèng)額不得從應(yīng)納稅所得額中扣除?？梢姡栀?zèng)人向個(gè)人求助者直接捐贈(zèng)，很難享受免稅優(yōu)惠。

以上個(gè)人求助出現(xiàn)的各種問題，最終還是需要用法律的途徑解決，會(huì)造成司法資源的極大浪費(fèi)。而對(duì)于這些問題，如果在源頭加以規(guī)范，完全是可以避免的。把慈善活動(dòng)以及其他社會(huì)救助活動(dòng)逐步引導(dǎo)到通過慈善組織來做，使慈善事業(yè)依法有序健康發(fā)展是我國新行《慈善法》的一個(gè)立法思路。為了減少像“呼喚鵬鵬”、“羅爾賣文”等類似案件的發(fā)生，也為了使慈善募捐更加規(guī)范和全面，應(yīng)該允許慈善組織為特定對(duì)象公開募捐。

二、為特定對(duì)象進(jìn)行公開募捐并不違背慈善組織的宗旨

根據(jù)我國《慈善法》第八條、第三條的規(guī)定，慈善組織是根據(jù)慈善法的規(guī)定依法成立的非營利性組織，其活動(dòng)宗旨是面向全社會(huì)以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式開展公益活動(dòng)，即慈善活動(dòng)。公益性就是指為了公共利益，也就是為了不特定多數(shù)人的利益。據(jù)此我們可以得出，為不特定多數(shù)人的利益而進(jìn)行慈善活動(dòng)就是慈善組織的活動(dòng)宗旨。為了不特定多數(shù)人的利益而進(jìn)行慈善活動(dòng)，并不表示《慈善法》要把任何私益性（針對(duì)特定對(duì)象）的慈善活動(dòng)均排除在外。如慈善法中規(guī)定，捐贈(zèng)人向受助人進(jìn)行捐贈(zèng)，可以經(jīng)慈善組織，也可以直接捐贈(zèng)。捐贈(zèng)人直接捐贈(zèng)，即針對(duì)受助人這一特定主體，屬于私益性。由此可以看出《慈善法》并不是要求慈善組織開展慈善活動(dòng)僅以公益作為出發(fā)點(diǎn)，而不能開展任何與私益相關(guān)的事項(xiàng)?！洞壬品ā分皇菑?qiáng)調(diào)慈善組織的活動(dòng)宗旨是公益性的，私益性的活動(dòng)只要不動(dòng)搖慈善組織公益性的屬性是可以做的。

公益和私益的概念劃分是相對(duì)的，是便于管理的劃分。公益不是凌駕于私益之上也不是游離于私益之外的利益，它是由私益派生的復(fù)合利益，當(dāng)它有利于社會(huì)大眾的生存和發(fā)展時(shí)，便成為有實(shí)際意義的真實(shí)利益。公益具有相對(duì)性和條件性。公益是建立在私益的基礎(chǔ)上的，公益既可以是為了大多數(shù)人的公益也可以是為了個(gè)別人的私益。從這個(gè)角度來講，對(duì)沒有利害關(guān)系的特定人的救助，從終極意義上來說是公益性的。對(duì)于特不特定這個(gè)問題來講，實(shí)際上是有數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)隱藏在其中的?！蹲C券法》中規(guī)定向不特定對(duì)象發(fā)行證券的和向特定對(duì)象發(fā)行證券累計(jì)超過二百人的均屬于公開發(fā)行的情形，由此可見向超過二百人的特定對(duì)象發(fā)行證券就等同于向不特定對(duì)象發(fā)行證券，也就是說特定和不特定不是絕對(duì)分裂開的，是有數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)隱藏在其中的。

《慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)》和《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、民政部關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》中均規(guī)定慈善組織公益活動(dòng)支出要達(dá)到一定的比例，并不要求慈善組織的全部支出均為公益活動(dòng)支出?？梢姶壬平M織只要保證其公益活動(dòng)的年度總支出達(dá)到一定的比例，即說明其保持了自身的公益性，并非要求每一次活動(dòng)都具有公益性。日本的相關(guān)法律也規(guī)定慈善組織開展慈善活動(dòng)的年度支出不得低于一年總收入的70%便可認(rèn)定該組織具有公益性。由此可以看出，一個(gè)以公益為目的的組織，并不是要求其開展的每一項(xiàng)活動(dòng)都是公益性的，只要其進(jìn)行公益活動(dòng)的支出達(dá)到年度總支出的一定比例，就可以認(rèn)定其具有公益性。慈善組織是以公益為目的的，但其也可以開展私益活動(dòng)，為特定主體進(jìn)行公開募捐。

《慈善法》頒布實(shí)施以來，“小慈善”擴(kuò)展為“大慈善”，《慈善法》首先對(duì)慈善的范圍作了擴(kuò)展，從過去傳統(tǒng)意義上扶貧濟(jì)困救災(zāi)等“小慈善”的概念，發(fā)展到如今的“大慈善”概念，包括科、教、文、衛(wèi)、體、環(huán)等方面。從“小慈善”擴(kuò)展為“大慈善”，說明我國要把慈善活動(dòng)以及其他社會(huì)救助活動(dòng)逐步引導(dǎo)到通過慈善組織來做，使慈善事業(yè)有法可依健康發(fā)展。因此，從“小慈善”擴(kuò)展為“大慈善”，不應(yīng)僅是對(duì)慈善范圍的擴(kuò)展，還應(yīng)擴(kuò)大《慈善法》的調(diào)整范圍，慈善活動(dòng)不應(yīng)僅僅是面向不特定人的慈善，也應(yīng)是向特定人的慈善。慈善組織的公益性是相對(duì)的，公益與私益是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，公益以私益為基礎(chǔ)，服務(wù)于私益，只有能夠給私益帶來真正利益的公益才是真實(shí)的有價(jià)值有意義的公益，否則就是假的無意義的公益。所以，只要慈善組織是以公益為宗旨，也是可以進(jìn)行私益活動(dòng)，為特定主體進(jìn)行公開募捐的。

三、慈善法及相關(guān)規(guī)定并未禁止為特定對(duì)象公開募捐

首先，新行《慈善法》只是對(duì)慈善組織進(jìn)行公開募捐活動(dòng)的主體和方式兩方面做出了規(guī)定，要求慈善組織應(yīng)取得公開募捐資格后依法進(jìn)行公開募捐活動(dòng)。慈善法及相關(guān)規(guī)定調(diào)整的是為不特定人向不特定人進(jìn)行公開募捐的活動(dòng)，但并沒有禁止慈善組織為特定人向不特定人進(jìn)行公開募捐，也就是說，慈善法及相關(guān)規(guī)定并未禁止為特定對(duì)象進(jìn)行公開募捐。

其次，法無禁止即可為，是私法自治的根本原則。為特定主體進(jìn)行公開募捐的行為屬于私法調(diào)整的范圍，只要該行為不是危害他人、國家和社會(huì)公共利益的不正義的行為，便可以實(shí)施。慈善法及其相關(guān)規(guī)定并未禁止慈善組織為特定對(duì)象公開募捐，因此，獲得公開募捐資格、以公益慈善為目的的慈善組織為特定對(duì)象進(jìn)行公開募捐也是正當(dāng)合法應(yīng)該被允許的。

再者，2016年8月31日民政部頒布實(shí)施了《慈善組織公開募捐管理辦法》，該辦法對(duì)慈善組織為“救急難”開展公開募捐活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，是政府救助與慈善救助的銜接，有助于解決“救急難”問題。該辦法中規(guī)定了慈善組織設(shè)立慈善項(xiàng)目進(jìn)行公開募捐活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則、救助的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)受助人合理使用捐助財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督等詳細(xì)問題。該辦法意欲引導(dǎo)有困難的個(gè)人（群眾）通過慈善組織展開規(guī)范的慈善活動(dòng)獲得救助。由此看來，該辦法是允許慈善組織為特定對(duì)象進(jìn)行公開募捐的。

四、慈善組織為特定對(duì)象公開募捐的方式

當(dāng)前現(xiàn)行《慈善法》沒有明確規(guī)定慈善組織為特定主體進(jìn)行公開募捐，也沒有禁止個(gè)人求助行為。實(shí)踐中慈善組織為特定對(duì)象募捐有三種途徑，一種是捐贈(zèng)人直接向特定的個(gè)人捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)；第二種是民事信托；第三種是做不特定化處理，成立專項(xiàng)基金或慈善信托。

（一）捐贈(zèng)人直接向特定的個(gè)人捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)

慈善組織發(fā)布特定主體的求助信息后，捐贈(zèng)人獲得該信息，直接與該求助人取得聯(lián)系，直接將財(cái)物或服務(wù)贈(zèng)與該求助人。對(duì)于求助人來講，這種方式效率極高，省去了捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)經(jīng)慈善組織后再到達(dá)求助人手中的繁瑣程序，極大地節(jié)省了時(shí)間，可以較迅速地解決求助人緊急的需求。對(duì)于慈善組織來講，由于現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有明文規(guī)定慈善組織負(fù)有對(duì)特定主體進(jìn)行公開募捐的義務(wù)，因此，慈善組織多數(shù)情況下是不會(huì)給自己找太多本不屬于自身該做的事，便不愿意參與這樣的事，也僅僅是發(fā)布一下信息而已，如后續(xù)出現(xiàn)任何問題和糾紛，則由捐贈(zèng)者自行通過訴訟等方式解決。

此方式最大的優(yōu)點(diǎn)就是簡單、高效，但其弊端也非常明顯，因?yàn)榫柚钍怯删柚酥苯咏o受助人的，沒有經(jīng)過慈善組織，這會(huì)帶來很多問題：其一，求助信息的真實(shí)性無從保障。此種方式下，慈善組織往往對(duì)求助信息的真實(shí)性審查不到位，會(huì)導(dǎo)致騙捐詐捐的現(xiàn)象出現(xiàn)，有損人們對(duì)于慈善的熱情和信心。其二，捐贈(zèng)財(cái)物的使用狀況缺乏監(jiān)督。慈善組織發(fā)布求助信息后，捐贈(zèng)人獲得該信息，直接與該求助人取得聯(lián)系，直接將財(cái)物或服務(wù)贈(zèng)與該求助人，救助款的使用狀況無人監(jiān)督，這必將大大損害社會(huì)大眾的知情權(quán)，長遠(yuǎn)來看，這種方式對(duì)求助者和捐贈(zèng)人都是不負(fù)責(zé)任的。其三，剩余款項(xiàng)的歸屬不明。捐助款項(xiàng)如果有剩余，其歸屬問題應(yīng)當(dāng)如何解決？剩余款項(xiàng)應(yīng)該返還捐助人，還是作為受助人的私人財(cái)產(chǎn)，還是由慈善組織統(tǒng)一使用分配？對(duì)此問題爭議極大。其四，捐贈(zèng)人的免稅權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。救助款直接贈(zèng)與受助人，沒有經(jīng)過慈善組織，捐助人很難得到相應(yīng)的證據(jù)證明該款項(xiàng)用于捐贈(zèng)，也就很難獲得免稅權(quán)。

（二）民事信托

民事信托的方式是指捐贈(zèng)人作為信托委托人、募集人作為受托人，捐贈(zèng)人基于對(duì)募集人的信任，將財(cái)物交給募集人，再由募集人將財(cái)物交給需要救助的個(gè)體。也就是捐贈(zèng)人把要捐贈(zèng)的財(cái)物交給慈善組織，慈善組織再將財(cái)物轉(zhuǎn)交給有困難需要幫助的特定的受助人。通過民事信托的方式可以把捐贈(zèng)人、慈善組織、受助人都納入到法律關(guān)系中來，在最大程度上可以避免發(fā)生諸多后續(xù)問題。

此方式最大的優(yōu)點(diǎn)為捐贈(zèng)款項(xiàng)經(jīng)慈善組織再到達(dá)受助人手中，避免了上述第一種方式可能出現(xiàn)的問題，充分保障了社會(huì)大眾的知情權(quán)和善款的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性。但其最大的問題是效率問題。此種方式從求助人求助到最終取得款項(xiàng)整個(gè)過程每一環(huán)節(jié)都有繁雜的程序，這便大大增加了受助人的時(shí)間成本，不利于解決受助人的燃眉之急。

（三）做不特定化處理，成立專項(xiàng)基金或慈善信托

此種方式充分考慮到了慈善組織的公益性，當(dāng)慈善組織接收到為特定人募捐的申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該申請做不特定化處理，即成立特定用途的基金或慈善信托，以幫助與該特定人類似情況的不特定人，這樣，該特定人便會(huì)成為此項(xiàng)基金或慈善信托的受益人之一，從而得到救助。如此，便可避免上文所提到的兩種方式的弊端，切實(shí)解決求助人的困難，保障捐贈(zèng)人的利益，促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。但是做特定化處理需要一定的過程，并且并非所有的情形都可以做特定化處理，所以此種方法并不能很好的惠及到每一個(gè)尋求幫助的求助者。

相比較而言，筆者認(rèn)為第二種私益信托的方式更為合理，雖然此種方式的效率不及第一種方式，但是可以通過適當(dāng)精簡不必要的程序，提高效率。此種方式一方面為社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，保證了廣大捐贈(zèng)人的知情權(quán)，這也是是慈善事業(yè)最基本的要求；另一方面，保障了善款的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性，避免了因善款而產(chǎn)生的諸多不必要的糾紛。慈善組織的公信力也會(huì)得到增強(qiáng)。因此，無論是滿足慈善事業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展的需求，還是追求長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)，第二種方法都有其巨大的優(yōu)勢。

五、結(jié)語

“呼喚鵬鵬”、“羅爾賣文”等個(gè)人求助行為所引發(fā)的社會(huì)事件，會(huì)極大的挫傷廣大群眾對(duì)于慈善事業(yè)的熱情，不利于“救急難”工作的開展，會(huì)使急需要幫助的人得不到救助導(dǎo)致更悲慘的結(jié)果。為了使真正有困難的特定主體得到及時(shí)的救助，也為了保護(hù)捐贈(zèng)人的利益，將慈善組織為特定主體進(jìn)行公開募捐的行為納入到慈善法調(diào)整的范圍是急迫且必要的事，這樣有利于促進(jìn)我國慈善事業(yè)更好的發(fā)展，更好的解決當(dāng)前社會(huì)“救急難”問題，使人人安居樂業(yè)，使國家更加繁榮昌盛。

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