行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制研究

劉明輝

【摘要】在黨的十八屆三中全上，中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要完善立法，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，改進(jìn)現(xiàn)存的預(yù)算制度，在全面規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡可能的將預(yù)算制度透明化。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中也明確指出：完善分稅制即建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系；建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。預(yù)算業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位完成各項(xiàng)業(yè)務(wù)目標(biāo)的重要手段，是行政事業(yè)單位管理工作的基本依據(jù)，體現(xiàn)著政府的政策導(dǎo)向，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)工作的好壞，因此，研究行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控工作具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 預(yù)算業(yè)務(wù) 內(nèi)部控制

一、我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制現(xiàn)狀

上世紀(jì)90年代我國(guó)開(kāi)始實(shí)行預(yù)算業(yè)務(wù)制度改革后，很多學(xué)者就開(kāi)始對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制進(jìn)行研究，指出進(jìn)行預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制必要性，研究加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控的具體措施。有些單位為了加強(qiáng)對(duì)預(yù)算活動(dòng)管理也初步建立了相關(guān)內(nèi)控制度。

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制發(fā)展歷程

我國(guó)先出臺(tái)《預(yù)算法》后出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，預(yù)算業(yè)務(wù)制度的施行要早于內(nèi)部控制規(guī)范。在行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)制度實(shí)施早期，因?yàn)闆](méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制規(guī)范，各單位主要是依照《會(huì)計(jì)法》和《預(yù)算法》等相關(guān)法律對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)行為進(jìn)行控制，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制缺乏系統(tǒng)性和全面性。2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》施行后，各行政單位根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求進(jìn)行了包括預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度在內(nèi)的內(nèi)部控制制度建設(shè)。

（二）預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制存在問(wèn)題

通過(guò)分析關(guān)于預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制研究的相關(guān)文獻(xiàn)，筆者就既有關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)了以下問(wèn)題制約著我國(guó)的行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制：

行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制環(huán)境不完善。第一，隨著《預(yù)算法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)及配套指引的頒布，越來(lái)越多的行政事業(yè)單位都成立了預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的相關(guān)機(jī)構(gòu)并對(duì)其賦予了不同的權(quán)力與責(zé)任，但是部分單位特別是基層較多單位未成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

第二，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施未深入人心，財(cái)務(wù)部門(mén)是領(lǐng)導(dǎo)的參謀，是領(lǐng)導(dǎo)的“左右手”。但是，因?yàn)椴煌谄髽I(yè)財(cái)務(wù)人員的壓力，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員無(wú)法準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)自己、定位自己，無(wú)法順利地溝通于業(yè)務(wù)部門(mén)，所以，許多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員對(duì)自身部門(mén)的項(xiàng)目現(xiàn)狀概不了解，只知道幾個(gè)數(shù)據(jù)；對(duì)于業(yè)務(wù)部門(mén)而言，大多數(shù)業(yè)務(wù)部門(mén)既不重視如何強(qiáng)有力地執(zhí)行資金，又不重視如何引導(dǎo)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)的溝通，只關(guān)心項(xiàng)目現(xiàn)狀的運(yùn)行，導(dǎo)致無(wú)法順利地進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行。

第三，從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。預(yù)算業(yè)務(wù)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要從業(yè)人員有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。這些不僅包括對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的熟悉和掌握，還包括對(duì)人事錄入計(jì)劃、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理與配置、項(xiàng)目管理等知識(shí)的了解。目前多數(shù)預(yù)算業(yè)務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)都達(dá)不到以上要求。另外有些單位特別是基層單位從業(yè)人員不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)人員變動(dòng)，新從事預(yù)算業(yè)務(wù)人員對(duì)政策規(guī)定甚至連軟件都不夠熟悉，對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行工作的效率和質(zhì)量造成一定的影響。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制不及時(shí)

第一，較多行政事業(yè)單位未對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，比如未遵循“無(wú)預(yù)算不可開(kāi)支”的原則，超預(yù)算支出現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算編制前未設(shè)立科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后未對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第二，增量預(yù)算是如今絕大多數(shù)單位所使用的一種預(yù)算編制方式，通常來(lái)講，采用這種預(yù)算編制方式的前提是上一年度的預(yù)算總量與預(yù)算年度持平。事實(shí)上，很多單位不同年份的目標(biāo)均有差異。部分單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，不考慮實(shí)際情況而不采用“零基預(yù)算”，最后導(dǎo)致年底“突擊花錢(qián)”或資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的現(xiàn)象。

（四）信息溝通不及時(shí)或質(zhì)量不高

第一，盡管大部分預(yù)算人員在預(yù)算前期對(duì)下一年度的相關(guān)工作與業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行了溝通，但是由于基層單位財(cái)務(wù)人員少，有些基層單位甚至就一個(gè)會(huì)計(jì)，一個(gè)出納，加上單位領(lǐng)導(dǎo)重視度不高，往往造成下一年度的預(yù)算就是一個(gè)人“編”出來(lái)的，預(yù)算質(zhì)量可想而知。

第二，預(yù)算前準(zhǔn)備工作不充分。預(yù)算編制無(wú)法系統(tǒng)地、完整地規(guī)劃下一年度的收入、支出，編制預(yù)算前缺乏充足的準(zhǔn)備工作。特別在項(xiàng)目支出上，由于財(cái)務(wù)部門(mén)缺乏與業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通，存在著許多不知如何應(yīng)用的資金，往往這種資金無(wú)法被按照預(yù)期目的得應(yīng)用到項(xiàng)目上，只能被順推到下一年度使用，造成資金的結(jié)轉(zhuǎn)，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)。

第三，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部溝通制度不健全。目前，各行政事業(yè)單位多是執(zhí)行國(guó)家關(guān)于預(yù)算業(yè)務(wù)的規(guī)定，能夠結(jié)合本單位特點(diǎn)建立完整的預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制體系的行政事業(yè)單位不多，有些單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)重視度不高，認(rèn)為執(zhí)行了國(guó)家相關(guān)規(guī)定就開(kāi)展了內(nèi)控活動(dòng)，缺乏預(yù)算編制部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)溝通的相關(guān)規(guī)定。

（五）內(nèi)部監(jiān)督不健全

目前，盡管大部分單位建立了預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，但是在執(zhí)行過(guò)程中一方面缺乏有效的監(jiān)管，另一方面對(duì)本單位的預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建立情況未進(jìn)行及時(shí)更新。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)措施

針對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控存在的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控總體要求。規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)，提高資金使用效益，進(jìn)一步推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)改革，使行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)程序化、規(guī)范化、科學(xué)化，進(jìn)而讓部門(mén)的預(yù)算編制工作變得科學(xué)、規(guī)范，優(yōu)化部門(mén)的預(yù)算能力，優(yōu)化使用預(yù)算資金，讓預(yù)算資金發(fā)揮出最大的作用，為部門(mén)取得最大的收益。

必須要將管理預(yù)算執(zhí)行這一工作放在重要位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法理財(cái)，推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理，健全預(yù)算業(yè)務(wù)體制機(jī)制，提高工作效率，規(guī)范部門(mén)年度預(yù)算執(zhí)行，促進(jìn)各預(yù)算單位按要求執(zhí)行預(yù)算。

（一）完善行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制環(huán)境

第一，各行政事業(yè)根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定結(jié)合本單位實(shí)際情況成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，如成立預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理執(zhí)行委員會(huì)、績(jī)效考核委員會(huì)等機(jī)構(gòu)或工作小組。

第二，增強(qiáng)單位人員大局意識(shí)，讓每一位員工都參與到預(yù)算中來(lái)，預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)單位規(guī)劃及戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。

第三，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)與能力，通過(guò)掛職、借調(diào)、交流等手段讓財(cái)務(wù)人員能夠到不同的單位特別是上級(jí)主管單位學(xué)習(xí)，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的人員一經(jīng)固定，不隨意調(diào)整其崗位。

（二）及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制，完善預(yù)算執(zhí)行相關(guān)考評(píng)體系

第一，及時(shí)對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，完善預(yù)算執(zhí)行相關(guān)考評(píng)體系。從預(yù)算編制合理性、預(yù)算編制規(guī)范性、預(yù)算完整性、預(yù)算預(yù)見(jiàn)性、目標(biāo)合理性、績(jī)效目標(biāo)覆蓋率、績(jī)效目標(biāo)明確性、制度措施等來(lái)對(duì)預(yù)算編制情況進(jìn)行考評(píng)

第二，嚴(yán)格執(zhí)行零基預(yù)算，預(yù)算是充分考慮各單位預(yù)算年度的目標(biāo)任務(wù)與三年中期規(guī)劃，不得在上一年預(yù)算的數(shù)據(jù)上簡(jiǎn)單加減。

（三）提高信息溝通質(zhì)量

第一，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通，建成“部門(mén)聯(lián)席”機(jī)制，預(yù)算人員要對(duì)業(yè)務(wù)的進(jìn)展情況定期了解；業(yè)務(wù)部門(mén)要及時(shí)將自己的工作計(jì)劃報(bào)財(cái)務(wù)部門(mén)備案、溝通，形成“互動(dòng)”機(jī)制，并且要將預(yù)算業(yè)務(wù)開(kāi)展的前期工作做實(shí)。

第二，健全預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部溝通制度。各預(yù)算單位根據(jù)本單位具體情況制定預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部溝通制度并在實(shí)際中得以實(shí)施，充分發(fā)揮各預(yù)算機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

（四）健全內(nèi)部監(jiān)督

各紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)該將專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)與日常審計(jì)，事中審計(jì)與事后審計(jì)結(jié)合一起，利用績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)對(duì)各支出執(zhí)行情況進(jìn)行考核。

三、結(jié)束語(yǔ)

上文已經(jīng)對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制的優(yōu)化提出了一些措施，要想將這些預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化措施落到實(shí)處，還需要具體的工作。如果增加繁瑣的流程及大量的工作，只是為了減低較少的風(fēng)險(xiǎn)，這不符合成本效益的原則。從實(shí)際工作來(lái)看，在一個(gè)單位中復(fù)雜的流程和增加已有工作量的工作改革，都會(huì)受到很大的阻力。信息技術(shù)具有扁平化、交互式、快捷性?xún)?yōu)勢(shì)，能夠暢通溝通渠道，輔助決策施政，推進(jìn)工作的便利化和高效化。