以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)研究

程鵬

鄉(xiāng)村建設(shè)要以農(nóng)民為中心，維持農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序應(yīng)該是鄉(xiāng)村建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。面對有限的投入資源和巨大的需求缺口，無論是三產(chǎn)融合模式、示范點建設(shè)模式以及相對保守的鄉(xiāng)村建設(shè)模式均存在一定的局限性。面對軟件建設(shè)不足、建設(shè)目標脫離實際需求、農(nóng)民組織性不足、政策科學(xué)性和合理性不足等問題，應(yīng)制定合理的建設(shè)目標，循序漸進推進鄉(xiāng)村建設(shè)；重視軟件建設(shè)，增強鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵；提高農(nóng)民組織性，增強農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力；提升政策科學(xué)性，確保鄉(xiāng)村建設(shè)順利進行。

一、以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)及其目標

（一）以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)涵

幾千年的中華文明是建立在農(nóng)耕文明基礎(chǔ)上的，從新民主主義革命到新中國的成立，農(nóng)民付出了艱辛的努力，做出了重大犧牲。鄉(xiāng)村是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要載體，鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量不僅對農(nóng)民的生產(chǎn)和生活具有重要影響，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行也具有重要意義。自2005年黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)以來，政府投入了大量的人力、物力建設(shè)鄉(xiāng)村，取得了一定的成效，但總體建設(shè)效果欠佳，甚至造成了部分農(nóng)民的不滿，導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)受阻，尤其是當前城市化進程不斷加快，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化、老齡化問題日益嚴重，而且進城的農(nóng)民一旦進城失敗，鄉(xiāng)村將是其繼續(xù)生存下去的唯一保障。

我國不同地區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展狀況差距較大，中西部許多農(nóng)村資源缺口大，發(fā)展相對落后，對于這類鄉(xiāng)村，當前鄉(xiāng)村建設(shè)的目的不僅是美化鄉(xiāng)村，也要更多地關(guān)注對農(nóng)村基本生產(chǎn)、生活秩序的保護，要讓依然在農(nóng)村生活的農(nóng)民可以繼續(xù)在農(nóng)村生活下去，也要讓未來進城失敗的農(nóng)民能夠退回農(nóng)村繼續(xù)生活，避免在城市中形成貧民窟。農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主體，受到鄉(xiāng)村建設(shè)的直接影響，對鄉(xiāng)村建設(shè)也有自己的需求，是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要主體。以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)就是在鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃中要以保障農(nóng)民的利益需求為主，尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，為鄉(xiāng)村振興提供不竭動力。鄉(xiāng)村建設(shè)的實質(zhì)就是實現(xiàn)人與自然、人與社會的和諧，既要建設(shè)美麗的鄉(xiāng)村，也要建設(shè)有保障的鄉(xiāng)村。當前我國鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的突出問題是主體單一、規(guī)劃不合理、過于模式化，必然會影響鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和農(nóng)民對于幸福生活的追求。在鄉(xiāng)村建設(shè)中以保障農(nóng)民的利益為核心，維護、修復(fù)鄉(xiāng)村正常的生產(chǎn)、生活秩序，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推行的基礎(chǔ)，對于社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)具有重要意義。

（二）以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)目標

以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)最根本的目標就是要維持農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活秩序，為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供更充足的保障。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村活動的主體，維持農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活秩序必須要從農(nóng)民的實際需求出發(fā)確定階段性目標。依據(jù)馬斯洛的需求層次理論，可以劃分出三個階段性目標。

一是完善基礎(chǔ)設(shè)施，滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活的最基本需求。讓農(nóng)民可以在農(nóng)村繼續(xù)生存下去，保障農(nóng)民的基本生活和生產(chǎn)活動可以順利開展是鄉(xiāng)村建設(shè)的首要目標。與農(nóng)民的生存切實相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施主要包括住房、飲水、沼氣、電力、交通等農(nóng)業(yè)基本生活設(shè)施和農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)設(shè)施。目前許多農(nóng)村（尤其是西部地區(qū)）的此類基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，比如新聞報道的懸崖上的村子、深山中的村落等，嚴重影響了當?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活的現(xiàn)代化進程。

二是完善公共服務(wù)，滿足農(nóng)民的安全需求。推行以農(nóng)民為中心的鄉(xiāng)村建設(shè)，必然要求農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)水平與城市居民相對均等，這個相對均等是指在公共服務(wù)的內(nèi)容和水平、服務(wù)設(shè)施和條件上，不因人的身份不同而享有不同的待遇。[1]我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的分割，使得城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平差距較大，尤其是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面。盡管農(nóng)民人均收入水平有所提高，但一旦遇到疾病或子女上學(xué)，很多家庭仍難以負擔，甚至短時間內(nèi)陷入貧困狀態(tài)。而且，很多農(nóng)村地區(qū)文化生活相對匱乏，農(nóng)民的文化需求得不到滿足，極易滋生賭博等不良行為，擾亂農(nóng)村的社會秩序。讓農(nóng)民在農(nóng)村獲得生活的安全感，減少他們的后顧之憂，是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要價值目標。

三是增強農(nóng)民自治組織能力，滿足農(nóng)民的利益維護需求。長期以來，作為村民自治組織的村委會的民主自治功能并未得到很好的發(fā)揮，加之傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民日益原子化，對于市場信息、資源的掌握能力較差，在市場競爭中及與政府的博弈中完全處于劣勢，在沒有有效引導(dǎo)和組織的情況下也缺乏主動去提高自身素質(zhì)的動機和能力。因此，提高農(nóng)民自組織能力是增強其在社會事務(wù)中的影響力、提高市場中的地位和競爭力的必然要求，對于增強鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)性具有重要的意義，將為鄉(xiāng)村振興提供不竭動能。

原子化農(nóng)民的力量和影響力較差，致使自身的利益訴求難以得到有效的表達和妥善的解決，這也是一些農(nóng)民在維護利益時出現(xiàn)一些非理性行為的重要原因，損害了正常鄉(xiāng)村治理秩序。讓農(nóng)民組織起來，使其有能力維護自己的合法權(quán)益，有能力參與與其利益切實相關(guān)的公共事務(wù)決策，將大大調(diào)動他們參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，將為鄉(xiāng)村振興提供充足的內(nèi)生動力。

二、鄉(xiāng)村建設(shè)模式的梳理、總結(jié)

自2005年開始推行新農(nóng)村建設(shè)以來，各地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況廣泛探索，形成了許多不同風格的實踐模式，例如安吉模式、永嘉模式、郝堂模式等等。鄉(xiāng)村建設(shè)的好壞最終還是要依靠對成效的考量，而意識對行動具有指導(dǎo)作用，每一個“建設(shè)者”在建設(shè)之初都會有相應(yīng)的規(guī)劃，規(guī)劃的合理與否直接影響鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐成效。因此，本文主要從“建設(shè)者”的角度將鄉(xiāng)村建設(shè)歸納為三種模式。

（一）三產(chǎn)融合模式

這是當前很多地區(qū)政府推行鄉(xiāng)村建設(shè)所采取的一種主要方式，通過將農(nóng)村的一、二、三產(chǎn)業(yè)相融合，比如發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等，吸引城市市民到農(nóng)村消費，以經(jīng)濟的發(fā)展來帶動其他方面的發(fā)展。在這種發(fā)展模式中，“市場”是具有絕對選擇權(quán)的，適合這種發(fā)展模式的農(nóng)村需要具有一定的區(qū)位和環(huán)境優(yōu)勢：比如毗鄰城市、交通便利、有風景名勝，由于市場在資源配置中起決定性作用，具備此類優(yōu)勢的農(nóng)村遲早會吸引到相應(yīng)的資本，例如全國知名的碧山村建設(shè)的浪潮起源于上海的老板在該村開設(shè)的豬欄酒吧[2]，但全國范圍絕大部分農(nóng)村不具備此類優(yōu)勢，政府盲目投資只會造成資源的浪費。

（二）示范點建設(shè)模式

政府是這種推動模式的主導(dǎo)者，通過地方政府對某個鄉(xiāng)村投入大量資源或者由政府出資委托相關(guān)設(shè)計機構(gòu)，打造“美麗鄉(xiāng)村”，以期探索出一種具備普適性的模式加以推廣，例如由李昌平團隊打造的郝堂村。但就全國大多數(shù)地區(qū)已建設(shè)的示范點而言，大多數(shù)“美麗鄉(xiāng)村”不具備可復(fù)制性且后期發(fā)展普遍低于預(yù)期，甚至出現(xiàn)了很多新問題，例如：過多資源下鄉(xiāng)可能引發(fā)村莊內(nèi)部的各種矛盾沖突，村莊內(nèi)部缺少自身運作的活力，下鄉(xiāng)資源無效使用，以及地方政府行政命令造成示范點建設(shè)缺少與村莊內(nèi)在文化與生活的契合，規(guī)劃不合理，建筑無品位。[3]

（三）相對保守的建設(shè)模式

這種建設(shè)模式與前兩種模式相比，“建設(shè)者”既不針對鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治等某一方面，也沒有過高的目標，更沒有大量的資源投入。在國家政策的引導(dǎo)下，一些地方政府針對鄉(xiāng)村的薄弱環(huán)節(jié)，針對性地推行了一系列項目，例如開展相關(guān)宣傳活動、定期清理鄉(xiāng)村垃圾、加強鄉(xiāng)村社會秩序的管理等等。總體來看，這種建設(shè)模式不僅對于鄉(xiāng)村面貌的改變不大，而且一些地區(qū)的政府顯得過于“保守”，僅僅是為了應(yīng)付上級所下達的鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)，這種相對保守的建設(shè)模式并未真正滿足農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的真實需求。

三、以農(nóng)民為中心視角下鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問題

（一）重視“硬件”，輕視“軟件”，難以滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求

伴隨著社會的不斷進步，農(nóng)民對于公共服務(wù)的需求也日益增多，例如對于子女教育的重視、對于身體健康的關(guān)注、對于先進文化的渴望等等。而很多地方對于鄉(xiāng)村的建設(shè)重點放在以村容完善為主的硬件建設(shè)上，將大量的資源用于打造表面上的“美麗鄉(xiāng)村”，忽視了農(nóng)村體制機制、治理機制、公共服務(wù)等軟件建設(shè)，這種徒有其表而缺乏內(nèi)涵的鄉(xiāng)村注定缺乏發(fā)展的持續(xù)性，這不僅是對資源的浪費，也損害了政府在農(nóng)民心中的公信力。鄉(xiāng)村建設(shè)不是給外人觀賞的，更不是以城市人休閑旅游養(yǎng)生為目的[4]，鄉(xiāng)村建設(shè)最根本的目標是要讓農(nóng)民過上更幸福的生活。

（二）鄉(xiāng)村建設(shè)的目標定的過高，脫離農(nóng)村的實際情況，缺乏可行性

全國各地廣泛開展的示范點建設(shè)均投入了大量的資源，且藝術(shù)氣息濃厚，在一村的范圍內(nèi)取得了一定的成功。但就全國94萬個行政村而言，顯然不具備復(fù)制這些示范點的條件，不僅區(qū)位條件差異巨大，而且巨額的投資需求也難以得到滿足。就目前我國的城市化階段而言，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟、公共服務(wù)、社會保障等方面的差距依然巨大，城市對于農(nóng)民的吸引力遠大于農(nóng)村，單靠短期的鄉(xiāng)村建設(shè)很難扭轉(zhuǎn)這樣的局面，鄉(xiāng)村建設(shè)必定需要一個長期的過程，需要各級政府一步一個腳印，腳踏實地地去逐步推進。

（三）農(nóng)民組織性不足，鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏內(nèi)生動力

現(xiàn)有的農(nóng)民自治組織過于依賴政府，難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能，加上很多農(nóng)民存在“自掃門前雪”的心態(tài)，使得一事一議制度也淪為形式，農(nóng)民自組織能力較差。鄉(xiāng)村建設(shè)涉及經(jīng)濟、土地、政治等多個方面，政府是絕對的主導(dǎo)者，原子化農(nóng)民的維權(quán)能力較差，在政策執(zhí)行過程中極易出現(xiàn)農(nóng)民利益受損的情況。例如浙江省為增加建設(shè)用地，實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為了節(jié)省農(nóng)民用地，增加城市建設(shè)用地指標，導(dǎo)致農(nóng)民利益經(jīng)常被忽視侵害，造成農(nóng)民“被上樓”的問題。[5]

（四）政策的科學(xué)性、合理性不足，難以順利執(zhí)行

鄉(xiāng)村建設(shè)涉及鄉(xiāng)村的方方面面和眾多主體，一些地方政府在制定和推行相關(guān)政策、規(guī)劃項目時，缺乏科學(xué)、有效的評估和流程，致使政策難以“落地”，例如一些地方只提出一些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目，既沒有資金，也沒有政策，但對下級部門則按照一定的進度進行考核驗收，由此給地方政府造成巨大債務(wù)，特別是經(jīng)濟實力相對比較弱的縣市。甚至在執(zhí)行過程中由于相關(guān)協(xié)調(diào)機制的缺失，各部門各自為政，選取各自的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村，并從各部門的實際業(yè)務(wù)出發(fā)推行相關(guān)項目，結(jié)果這些項目并不是農(nóng)民真正需要的，浪費了國家資源。[6]一些地區(qū)對于已建成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施處于一種無人管理的狀態(tài)，設(shè)施損毀嚴重。

四、以農(nóng)民為中心視角下推進鄉(xiāng)村建設(shè)的對策建議

（一）制定合理的建設(shè)目標，循序漸進推進鄉(xiāng)村建設(shè)

一是量力而行，確定恰當?shù)碾A段性目標。鄉(xiāng)村建設(shè)目標的確定要以當?shù)卣w經(jīng)濟發(fā)展狀況、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距、農(nóng)民實際生活狀況為依據(jù)，在國家層面指導(dǎo)性目標的引導(dǎo)下，地方政府在實際推進過程中，要量力而行，不能好高騖遠。除去浙江、江蘇、上海等個別經(jīng)濟發(fā)達及農(nóng)村發(fā)展水平較高的省份，對于全國大部分農(nóng)村地區(qū)（尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)）而言，面對有限的投入資源和巨大的需求缺口，鄉(xiāng)村建設(shè)的目標首先是維持和改善農(nóng)民正常的生產(chǎn)、生活秩序，僅依靠農(nóng)村居民人均0.23公頃土地難以實現(xiàn)致富，致富只是在此基礎(chǔ)上的補充性目標。

二是因地制宜，堅持差異化的建設(shè)思路。根據(jù)當?shù)氐某青l(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、地理區(qū)位條件等因素合理選擇建設(shè)方式，有序推進。對于城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)，例如浙江、蘇南等地區(qū)，可以將鄉(xiāng)村建設(shè)納入城鄉(xiāng)一體化進程當中，對農(nóng)村實行“萎縮管理”。而對于全國大部分農(nóng)村而言，則應(yīng)根據(jù)實際情況選擇合適的建設(shè)目標和方式，例如海南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，人地矛盾較小，在堅持以自然村為單元進行規(guī)劃的基礎(chǔ)上，推行聯(lián)片聯(lián)動發(fā)展模式，提高了資源利用率和公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。在鄉(xiāng)村三產(chǎn)發(fā)展方面，要根據(jù)鄉(xiāng)村的實際自然條件、地理區(qū)位等因素選擇恰當?shù)漠a(chǎn)業(yè)類型，例如一些偏遠地區(qū)的農(nóng)村仍應(yīng)堅持創(chuàng)新第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，避免盲目推進三產(chǎn)融合。

（二）重視軟件建設(shè)，增強鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵

一是重視對鄉(xiāng)村治理體系的完善和塑造。鄉(xiāng)村治，百姓安，則國家穩(wěn)。一個有效的鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系和農(nóng)村正常生產(chǎn)、生活秩序不斷改善的重要前提。不同類型的鄉(xiāng)村所需要的鄉(xiāng)村治理方式也各不相同，概括而言，鄉(xiāng)村治理方式主要有：以鄉(xiāng)規(guī)民約為基礎(chǔ)的治理、針對突出問題的專項整治、制度化的鄉(xiāng)村治理、智能化管理等。無論采用何種方式，都應(yīng)該重視對于農(nóng)民的主體性的提高，堅持自治是基礎(chǔ)、法治是保障、德治是補充，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化、生態(tài)、黨建等工作齊頭并進。

二是完善教育、醫(yī)療等社會保障事業(yè)的發(fā)展，滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。一要重視農(nóng)民教育需求的滿足，降低社會組織興辦學(xué)前教育的門檻，提高義務(wù)教育階段困難學(xué)生的補助和營養(yǎng)標準，完善農(nóng)村教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施，加強對于農(nóng)村教師的培訓(xùn)，推動職業(yè)教育的發(fā)展。二要重視農(nóng)民醫(yī)療需求的滿足，加強對于農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員的培訓(xùn)，提高農(nóng)村衛(wèi)生室的醫(yī)療水平，探索更便民的就醫(yī)和結(jié)報方式，提高新農(nóng)合的保障標準。三要重視農(nóng)民文化需求的滿足，提高農(nóng)村地區(qū)文化活動的質(zhì)量和數(shù)量，根據(jù)農(nóng)民的實際需求選擇文化活動方式，例如展覽、講座及文藝演出等，推動農(nóng)村傳統(tǒng)文化的保護和發(fā)展，取其精華，去其糟粕，養(yǎng)成文明的現(xiàn)代化生活方式，鼓勵文藝類院校、社會組織積極參與文化幫扶活動。

三是進一步推動土地改革，激發(fā)農(nóng)村活力。黨的十九大報告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地制度改革事關(guān)國計民生，涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、生態(tài)環(huán)境等多個方面，必須從整體著手，系統(tǒng)考慮，穩(wěn)步推進農(nóng)村“三塊地”和農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的改革。各地區(qū)可以充分結(jié)合實際情況，探索相關(guān)創(chuàng)新性改革方式，提高農(nóng)村土地利用率，釋放改革紅利。

（三）提高農(nóng)民組織性，增強農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力

將農(nóng)民從政治和經(jīng)濟上組織起來，政府擔負著重要的角色，政府要為各類農(nóng)村組織的發(fā)展提供支持和引導(dǎo)。一是對現(xiàn)有各類農(nóng)村組織進行完善。加強基層黨組織建設(shè)，選好農(nóng)村黨組織的帶頭人，加大對基層腐敗的查處力度；加強村民自治組織的建設(shè)，完善村級自治制度，推進村務(wù)公開，完善監(jiān)督體系；加強基層經(jīng)濟組織的建設(shè)，繼續(xù)推進集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度變革，強化對于新型經(jīng)濟組織的管理，在支持的同時也要及時淘汰一些管理失范、名不副實的經(jīng)濟合作社；支持、引導(dǎo)農(nóng)民社會組織的建設(shè)，相關(guān)政府部門要繼續(xù)加強對于農(nóng)村群團社會組織的建設(shè)，引導(dǎo)相關(guān)農(nóng)民協(xié)會的成立。二是通過創(chuàng)新現(xiàn)有制度來提高農(nóng)民組織能力。比如李昌平提出的村莊內(nèi)置金融，就是一個相當有效的通過金融手段來提升農(nóng)民組織能力的辦法，值得所有村莊推廣。[7]

（四）提升政策科學(xué)性，確保鄉(xiāng)村建設(shè)順利進行

科學(xué)、合理的政策能夠為鄉(xiāng)村建設(shè)的推行提供正確的引導(dǎo)。一是完善政策的制定流程，尤其是涉及經(jīng)濟、政治等多個角度的政策，要重視預(yù)先評估的作用，適當開展實地調(diào)研。二是設(shè)立鄉(xiāng)村建設(shè)的統(tǒng)一機構(gòu)，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村建設(shè)項目，構(gòu)建部門之間的協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮合力作用。三是重視政策的靈活性，在執(zhí)行過程中根據(jù)實際遇到的困難及時調(diào)整政策。四是完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護機制，責任到人，確?；A(chǔ)設(shè)施建得成、能管好。

參考文獻：

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[7]賀雪峰.誰的鄉(xiāng)村建設(shè)——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的前提[J].探索與爭鳴，2007（12）：76.

作者單位：中共重慶市江津區(qū)委黨校

責任編輯：胡 越