《公共文化服務(wù)保障法》視域下對(duì)公共圖書館法人治理產(chǎn)生的影響*

袁澍宇

(黑龍江省圖書館，黑龍江 哈爾濱 150090)

2016年12月25日，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》(以下簡(jiǎn)稱《公共文化服務(wù)保障法》)出臺(tái)，作為文化領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性法律法規(guī)，對(duì)完善公共文化服務(wù)體系，確立文化制度保障體系，進(jìn)一步保障廣大人民群眾普遍享受公共文化服務(wù)的權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)主義文化繁榮發(fā)展具有不可估量的重要意義。因此，《公共文化服務(wù)保障法》勢(shì)必對(duì)公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)帶來一定影響。

1 《公共文化服務(wù)保障法》以社會(huì)利益為本位

法之本位，即蘊(yùn)含于法的基本出發(fā)點(diǎn)、基本目的和基本功能之中的精神或理念?！豆参幕?wù)保障法》規(guī)定了社會(huì)公共文化服務(wù)的義務(wù)和權(quán)力，是以社會(huì)公共利益為本位的法律。社會(huì)公共利益是公民對(duì)社會(huì)文明狀態(tài)的一種愿望和需要，代表了社會(huì)大眾的普遍需求和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的共同價(jià)值取向?！豆参幕?wù)保障法》第一條、第二條、第三條明確表示，該法以滿足公民基本文化需求為主要目的，是為了加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，豐富人民群眾精神文化生活，豐富公共文化服務(wù)內(nèi)容，從基本目的、基本出發(fā)點(diǎn)闡述了其社會(huì)利益本位思想，體現(xiàn)了其是以保障公民的基本公共文化權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)的?！豆参幕?wù)保障法》是為了滿足社會(huì)大眾的公共文化需求，具有典型的社會(huì)法特質(zhì)和社會(huì)利益的本位屬性。

2 《公共文化服務(wù)保障法》是社會(huì)保障權(quán)的拓展和延伸

公民及社會(huì)成員從國(guó)家、社會(huì)獲得基本生活保障的權(quán)利統(tǒng)稱為社會(huì)保障權(quán)，其屬于社會(huì)權(quán)的范疇。社會(huì)權(quán)是基于福利國(guó)家和社會(huì)國(guó)家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴(yán)的生存而予以保障的所有權(quán)利的總稱，其中包括參加文化生活、享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益等各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。公共文化服務(wù)保障是社會(huì)保障權(quán)利的一種，以伸張文化權(quán)利為基本標(biāo)的。筆者需要明確三點(diǎn)：一是保障“任何人”是指向廣大公民的，非排他性的，是普遍均等的權(quán)利。二是“合乎人性尊嚴(yán)的生存”不僅指基本生存權(quán)利，還指合乎人性尊嚴(yán)的公民文化權(quán)利。三是公民對(duì)公共文化具有參與權(quán)，只有通過廣泛參與公共文化，公民的主體權(quán)利和地位才能充分得以展現(xiàn)。

《公共文化服務(wù)保障法》的基本目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)文化權(quán)利的公平，符合社會(huì)保障制度的基本理念?！豆参幕?wù)保障法》注重政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，進(jìn)一步規(guī)范和界定了各級(jí)政府在公共文化服務(wù)中的責(zé)任和義務(wù)，明確了公共文化服務(wù)中的若干重要制度，為各級(jí)政府確保行政權(quán)力不越位、不錯(cuò)位、不缺位提供了法律依據(jù)，為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)保障。因此，公共圖書館作為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)之一，應(yīng)按照《公共文化服務(wù)保障法》的要求，依法保障公民的文化平等參與權(quán)，這將對(duì)其原有的服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)行方式帶來影響。

3 《公共文化服務(wù)保障法》對(duì)公共圖書館法人治理的影響

3.1 公共圖書館法治主體的責(zé)任更加明確

《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》指出，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的重點(diǎn)包括：轉(zhuǎn)變政府職能，政府由經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?；探索新型管理方式，通過組建理事會(huì)，提升以公共圖書館為代表的事業(yè)單位的自主經(jīng)營(yíng)能力，創(chuàng)新體制機(jī)制；加大管理層的決策權(quán)，增強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督力度，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)內(nèi)部活力，更好地實(shí)現(xiàn)政事分開，管辦分離。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本目的是明確事業(yè)單位決策層的決策地位，把行政主管部門對(duì)事業(yè)單位的具體管理職責(zé)交給決策層，進(jìn)一步激發(fā)事業(yè)單位活力。

《公共文化服務(wù)保障法》第七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府文化、新聞出版廣電主管部門根據(jù)其職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化服務(wù)工作。該法進(jìn)一步明確了各級(jí)政府部門在公共文化服務(wù)中的責(zé)任。因此，公共圖書館應(yīng)按照法律規(guī)定，在法人治理結(jié)構(gòu)中探索新型管理方式，進(jìn)而為民眾提供更好的公共文化服務(wù)。

3.2 公共文化服務(wù)財(cái)政投入方式改革

《公共文化服務(wù)保障法》第四十五條明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)預(yù)算，安排公共文化服務(wù)所需資金。該法切實(shí)考慮到經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)長(zhǎng)期文化投入?yún)T乏的現(xiàn)狀，通過法律的形式對(duì)公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)性經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行硬性規(guī)定，為穩(wěn)定、持續(xù)的公共文化投入提供法律依據(jù)。

公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要原則是以政府為主導(dǎo)，以公共財(cái)政為支撐，把公共文化產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目、公益性文化活動(dòng)納入公共財(cái)政經(jīng)常性支出預(yù)算。十八大以來，各地政府高度重視公共文化服務(wù)建設(shè)，在投入方式上改變了傳統(tǒng)的“先見錢后謀事”的機(jī)制，建立了“以事定費(fèi)”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了由“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變。公共圖書館應(yīng)按照《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，在《公共文化服務(wù)保障法》指導(dǎo)下，逐步探索績(jī)效考評(píng)、社會(huì)效益測(cè)評(píng)與財(cái)政投入掛鉤的途徑，建立財(cái)政投入定量(或變量)增長(zhǎng)機(jī)制，提高公共資金的使用效率。

3.3 社會(huì)資金的進(jìn)入使多元結(jié)構(gòu)的構(gòu)成成為可能

為深化公益性文化事業(yè)單位改革，我國(guó)推動(dòng)公共圖書館等建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，就是引入社會(huì)力量參與，形成多元治理結(jié)構(gòu)，提高公共文化機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展能力?！豆参幕?wù)保障法》第十三條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織參與公共文化服務(wù)；對(duì)在公共文化服務(wù)中做出突出貢獻(xiàn)的公民、法人和其他組織，依法給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。我國(guó)還引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)，以及采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)。

公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)，要積極探索社會(huì)公眾的參與途徑和方式。按照《公共文化服務(wù)保障法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為要注意以下兩點(diǎn)：一是法律保障公民、法人、其他社會(huì)組織參與公共文化的權(quán)利，他們可通過興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施、捐贈(zèng)產(chǎn)品等方式參與公共文化服務(wù)，政府可通過購(gòu)買服務(wù)等方式進(jìn)行支持。即法律鼓勵(lì)并且支持各種社會(huì)力量以多種方式參與公共文化服務(wù)，這為社會(huì)力量和社會(huì)資金進(jìn)入公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域打開了“門禁”。二是以公共圖書館為代表的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以且能夠接受社會(huì)力量的資助、贊助和捐贈(zèng)，這使社會(huì)資本進(jìn)入公共文化服務(wù)成為可能。雙方的權(quán)利都是受到法律保護(hù)的，為推動(dòng)公共圖書館治理方式的變革、多種社會(huì)資金的進(jìn)入奠定了基礎(chǔ)。因此，公共圖書館可在基本財(cái)政經(jīng)費(fèi)有所保障的基礎(chǔ)上，探索建立社會(huì)資金進(jìn)入的多元化模式。

3.4 促進(jìn)公共文化服務(wù)內(nèi)容的拓展和方式的創(chuàng)新

公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)的根本目的是提高服務(wù)效能，提升服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)。這要求以公共圖書館為代表的公共文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)不能僅流于形式，而要通過體制機(jī)制改革激發(fā)活力，拓展服務(wù)內(nèi)容和創(chuàng)新服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)能力的全面提升。因此，能否實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的拓展、服務(wù)方式的創(chuàng)新、服務(wù)效能和質(zhì)量的提高，是衡量法人治理結(jié)構(gòu)改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)之一。

《公共文化服務(wù)保障法》第九條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人、老年人、殘疾人和流動(dòng)人口等群體的特點(diǎn)與需求，提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)。該法對(duì)未成年人、老年人、殘疾人、流動(dòng)人口等弱勢(shì)群體的公共文化權(quán)利進(jìn)行了保障，要求公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)服務(wù)群體的特點(diǎn)與需求，有針對(duì)性地提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)。公共文化服務(wù)保障是國(guó)家對(duì)社會(huì)基本文化資源分配狀況的直接干預(yù)。在人們因地域、年齡、疾病、職業(yè)等原因?qū)е率杖氩町愝^大時(shí)，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)通過公共文化服務(wù)保障制度，保障公民的基本文化權(quán)利，從而滿足他們的基本文化需求。《公共文化服務(wù)保障法》的目的就是追求公平，消除機(jī)會(huì)平等條件下由于人自身存在差異而在享有公共文化權(quán)利上的不平等。公共圖書館法人治理基于這一原則，應(yīng)通過多種方式保障弱勢(shì)群體享有公共文化權(quán)利，豐富服務(wù)產(chǎn)品內(nèi)容，尤其在資源內(nèi)容上向弱勢(shì)群體予以傾斜和保護(hù)。

《公共文化服務(wù)保障法》第二十九條規(guī)定，公益性文化單位應(yīng)當(dāng)完善服務(wù)項(xiàng)目、豐富服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)造條件向公眾提供免費(fèi)或者優(yōu)惠的文藝演出、陳列展覽、電影放映、廣播電視節(jié)目收聽收看、閱讀服務(wù)、藝術(shù)培訓(xùn)等，并為公眾開展文化活動(dòng)提供支持和幫助，從形式上對(duì)公共文化服務(wù)加以豐富。如果說第九條的規(guī)定是內(nèi)涵，這一條內(nèi)容則是外延。公益性文化單位應(yīng)采取多種形式，滿足廣大群眾的文化需求和期盼，從而使公共文化投入產(chǎn)生更大效益，使人民群眾的精神文化生活更加豐富多彩。因此，公共圖書館應(yīng)創(chuàng)新服務(wù)方式，采取多種形式滿足公眾的精神文化需求。如：公共圖書館應(yīng)通過青少年閱覽服務(wù)、農(nóng)民工技能培訓(xùn)等方式，依法以多種形式向弱勢(shì)群體提供內(nèi)涵豐富的服務(wù)。

3.5 促進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)人事管理制度改革

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的人事制度改革以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，目標(biāo)是建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。公共文化機(jī)構(gòu)在建立法人治理結(jié)構(gòu)的過程中，應(yīng)以人事管理制度改革為突破口，通過法律逐步確保管理層人員的專業(yè)化水平?！豆参幕?wù)保障法》第五十一條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照公共文化設(shè)施的功能、任務(wù)和服務(wù)人口規(guī)模，合理設(shè)置公共文化服務(wù)崗位，配備相應(yīng)的專業(yè)人員。第五十四條規(guī)定，國(guó)家支持公共文化服務(wù)理論研究，加強(qiáng)多層次專業(yè)人才的教育和培訓(xùn)。這為公共圖書館在法人治理結(jié)構(gòu)改革中加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)、開展公共文化服務(wù)理論研究提供了法律依據(jù)。因此，公共圖書館可依照法律規(guī)定，在法人治理結(jié)構(gòu)中按照功能和服務(wù)人口規(guī)模，科學(xué)設(shè)置服務(wù)崗位，引進(jìn)專業(yè)人員，并逐漸建立常態(tài)化職業(yè)準(zhǔn)入制度和專業(yè)用人機(jī)制。同時(shí)，公共圖書館應(yīng)探索完善通過政府購(gòu)買崗位形成的用工制度，進(jìn)行用人制度改革的嘗試。

3.6 構(gòu)建基本文化法律制度體系的框架

《公共文化服務(wù)保障法》構(gòu)筑了我國(guó)公共文化服務(wù)基本法律制度體系的框架，為進(jìn)一步加強(qiáng)公共文化服務(wù)管理和保障提供了法律依據(jù)。該法建立的主要制度包括：基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度、公共文化服務(wù)設(shè)施免費(fèi)或優(yōu)惠開放制度、公共文化服務(wù)公示制度、公眾參與的公共文化服務(wù)設(shè)施使用效能考核評(píng)價(jià)制度、公共文化服務(wù)資金使用監(jiān)督和公告制度等。目前，我國(guó)文化立法與其他領(lǐng)域的立法相比，仍然存在立法總量偏少、層次偏低等問題。在公共文化領(lǐng)域也僅有《公共文化體育設(shè)施條例》《博物館條例》等少數(shù)幾部法規(guī)?！豆参幕?wù)保障法》的出臺(tái)彌補(bǔ)了我國(guó)文化立法的短板，進(jìn)一步完善了我國(guó)文化法律體系，對(duì)推進(jìn)公共文化服務(wù)的法治化、規(guī)范化具有重要意義。

《公共文化服務(wù)保障法》為公共圖書館依法治理提供了法律依據(jù)，為法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步推行提供了基本保障。因此，公共圖書館可制定資金使用監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)公告制度、績(jī)效考評(píng)制度、資金審計(jì)監(jiān)督制度、文化需求征詢反饋制度、服務(wù)考核評(píng)價(jià)制度、公開公示制度和輿論監(jiān)督制度等，進(jìn)而滿足公民的基本文化需求，豐富人民群眾的精神文化生活，使廣大人民群眾更好地享受讀書看報(bào)、看電視、聽廣播、參加公共文化活動(dòng)等基本公共文化服務(wù)。