農(nóng)村宅基地退出研究綜述

舒佳興

摘要：宅基地是農(nóng)民生活最基本的保障條件。目前，在我國宅基地存在很多問題，包括面積超標(biāo)、分布零散、違法占用、長期空閑等現(xiàn)象。根據(jù)宅基地存在的各種問題，2016年國家第一次提出宅基地退出，并在全國推行試點(diǎn)工作。本文通過分析影響農(nóng)村宅基地退出的因素，從中找出農(nóng)村宅基地退出的困難和阻礙。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；功能價(jià)值；影響因素；阻礙

前言

在我國正處于快速城鎮(zhèn)化的大環(huán)境下，有關(guān)宅基地的問題日益凸顯。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，城鎮(zhèn)常住人口為7.9億人，占總?cè)丝诘?7.35%；農(nóng)村常住人口為5.9億。如果中國的城鎮(zhèn)化水平在未來達(dá)到60%～70%，那么農(nóng)村剩余人口將達(dá)到4億左右。即使按照目前的人口規(guī)模計(jì)算，至少有2億人需要從農(nóng)村進(jìn)入城市。城市化過程是指農(nóng)村人口減少、農(nóng)村建設(shè)用地減少，城市人口、城市建設(shè)用地逐漸增加n，。在城市化的過程中，農(nóng)民去城市從事生產(chǎn)活動(dòng)，從而數(shù)量減少。但是，同時(shí)存在的現(xiàn)象是農(nóng)村建設(shè)用地增加。農(nóng)村建設(shè)用地被粗放利用，浪費(fèi)嚴(yán)重。其中，農(nóng)村宅基地規(guī)模占的比例較大，特別是農(nóng)村宅基地用地規(guī)模總體上比較大。人均宅基地面積超指標(biāo)，一戶擁有多處房屋的情況多，以及有些宅基地已閑置多年，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用不充分、不合理。河北省規(guī)定占用建設(shè)用地每處不超過0.35畝，天津市每戶用地面積不超過0.25畝，北京最高不超過0.3畝。

在2015年初，當(dāng)中央政府發(fā)行的關(guān)于宅基地退出試點(diǎn)工作的意見中提出：“要探索農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出系統(tǒng)”。2016年，中央文件第1號(hào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)需要積極推進(jìn)“宅基地制度試點(diǎn)改革”，在此背景下，分析宅基地退出的影響因素，緩解耕地保護(hù)與建設(shè)用地供應(yīng)之間的矛盾，提高土地利用效率具有積極作用。

1.宅基地的內(nèi)涵與功能

1.1宅基地的內(nèi)涵

目前，農(nóng)村宅基地沒有統(tǒng)一的概念。從不同的角度來看，宅基地定義有所不同。法律還沒有明確定義宅基地。從宅基地自然角度出發(fā)，農(nóng)民可以利用它蓋造房屋和其他附屬物體。從宅基地的資源屬性來看，宅基地指的是農(nóng)民用來建造房屋和附屬設(shè)施的土地。從宅基地財(cái)產(chǎn)角度看，宅基地是一種綜合性的使用權(quán)，它包括房屋居住權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

1.2宅基地功能分析

本文根據(jù)自然角度、社會(huì)角度和經(jīng)濟(jì)角度來分析宅基地的功能。從宅基地資源角度看，它主要是負(fù)責(zé)農(nóng)民的起居活動(dòng)，為人們提供居住所；社會(huì)層面上，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考慮。第一，宅基地可以保障農(nóng)民的生存權(quán)利，從法律層面保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民可以自由地為房屋的建造分配宅基地。同時(shí)，農(nóng)民所具有的宅基地使用權(quán)的前提是使用者是村集體成員。第二，宅基地能夠生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，這些農(nóng)產(chǎn)品在社會(huì)上流通；從經(jīng)濟(jì)角度看，宅基地可以增值，集體組織成員能夠?qū)⒎课莩鲎?、出售，取得收入。在中國，?duì)宅基地進(jìn)行管理的主要目的是維護(hù)農(nóng)民的居住權(quán)。

2.宅基地退出的概念

目前，宅基地退出在概念層次上沒有統(tǒng)一。歐陽安蛟（2009）認(rèn)為宅基地退出是指，農(nóng)民主動(dòng)退出自己所使用的宅基地，讓出宅基地申請權(quán)利。它還包括在一定條件下強(qiáng)行遣返非法占領(lǐng)的宅基地。張秀智等（2009）認(rèn)為農(nóng)村宅基地的退出包括三種情況：宅基地被開墾為耕地，農(nóng)民主動(dòng)撤退，宅基地轉(zhuǎn)移。單金海（2004）認(rèn)為宅基地使用權(quán)的退出只涉及宅基地所有者自愿退出。總之，目前宅基地退出內(nèi)涵的定義主要來自于實(shí)踐中宅基地退出方法的總結(jié)，這是對(duì)該現(xiàn)象的解釋，并沒有探究其本質(zhì)?！巴顺觥币辉~在辭職海中有兩種解釋：一種是離開某一特定場合，離開組織或活動(dòng)，另一種是移交已經(jīng)獲得的東西。宅基地的退出顯然更適合第二種解釋，獲得的宅地將被移交。

另一個(gè)經(jīng)常提到的概念是宅基地流轉(zhuǎn)，它與宅基地退出的區(qū)別：流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵包括退出，退出是發(fā)生在特定主體或特定條件下的流動(dòng)。目前宅基地流轉(zhuǎn)有三種不同意見：首先，它倡導(dǎo)自由流通。因?yàn)檎厥褂脵?quán)是農(nóng)民使用房屋的有效保證，以及流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)分散、空閑宅基地的集約利用；第二，它提倡禁止流通。其原因是，禁止自由流通的住房用地是確保農(nóng)村居民合理利用宅基地，防止無家或無工作的農(nóng)民工出現(xiàn)的重要手段。第三，它提倡有條件的流通，即在一定條件下允許宅基地流通，例如只有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或在一定范圍內(nèi)的流通。因此，宅基地退出的內(nèi)涵可以理解為：農(nóng)民在政府政策的引導(dǎo)下自愿放棄宅基地的使用權(quán)，或者政府采取了“搬遷村莊，集中安置”和生態(tài)移民的方式。地質(zhì)災(zāi)害搬遷等措施，將收回農(nóng)戶及其附件所占用的房屋用地，提高宅基地使用效率。

3.宅基地退出的影響因素

本文研究的影響因素可以分為兩個(gè)大方面。概括來說，包括環(huán)境（外部）方面的因素和與農(nóng)民自身有關(guān)的因素。其中，環(huán)境因素因素包括：近年來我國制定的宅基地政策，長期所形成的傳統(tǒng)習(xí)俗，農(nóng)村的公共設(shè)施服務(wù)情況，宅基地的地理位置等自然條件；與農(nóng)民本身相關(guān)的因素有農(nóng)民的思想、年齡以及家庭收入等各種情況。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合宅基地的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，研究農(nóng)村宅基地退出影響因素。通過查找有關(guān)宅基地方面的書籍、期刊等資料，總結(jié)分類影響宅基地退出的因素：外部因素有財(cái)政投入、集體產(chǎn)權(quán)、地區(qū)發(fā)展特色（張秀智、丁銳）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、行政管理力度、地理位置（楊亞楠、陳利根）；經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)（周婧、楊慶媛等，陳美球等）、土地管理監(jiān)督（劉雙良）。內(nèi)部因素有性別、年齡、文化水平、職業(yè)類型（張秋琴、羅海波等）；家庭人口結(jié)構(gòu)狀況（黃貽芳，楊玉珍，趙強(qiáng)軍等）；家庭收入結(jié)構(gòu)狀況（彭長生，張長春，田浩辰等）；宅基地?cái)?shù)量、建筑面積、年代、結(jié)構(gòu)（周丙娟，陳霄等）。

4.宅基地退出的困難與阻礙

4.1宅基地居住功能造成宅基地退出困難

一方面，由于上一輩一代代傳承傳統(tǒng)信仰和不正確的主權(quán)思想，農(nóng)民不愿意自己從閑置的宅基地中退出。退出意味著失去功能，居住的價(jià)值對(duì)農(nóng)民有特殊的意義，所以阻礙了農(nóng)民退出宅基地的進(jìn)展。如果找到相同功能的居住地，宅基地退出就容易得多，比如說擁有兩套住宅的農(nóng)民，其住宅的人住率和使用率較低，住房用地較弱，而且有強(qiáng)烈的撤離意愿。

4.2農(nóng)民退出的積極性不高

農(nóng)民對(duì)于宅基地退出積極性不高是由于宅基地的使用條件比較自由，想長期占用使用權(quán)。同時(shí)，宅基地流轉(zhuǎn)有一定的限制條件，影響了農(nóng)民的積極性。具體來說，我國土地制度的特殊性，導(dǎo)致了宅基地的使用年限長。一方面，宅基地的使用不收費(fèi)用。經(jīng)過長期的過程，很多農(nóng)民擁有不止一套宅基地。另一方面，大量的農(nóng)民去城市務(wù)工，他們的房屋已經(jīng)閑置很長時(shí)間。但是，由于流轉(zhuǎn)不是任意性的，這樣就嚴(yán)重打消了流轉(zhuǎn)的積極性，所以這些農(nóng)民的宅基地不能順利地流轉(zhuǎn)。

4.3宅基地退出的社會(huì)保障問題

農(nóng)民工長期在城市從事工作。但是，往往由于收入低、“住房難、看病難、孩子難學(xué)”等問題，很難真正融入城市社會(huì)。這些人不能解決住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、兒童教育等問題。他們不愿離開家園，為未來的生活留下第二個(gè)選擇。因此，解決農(nóng)民工的社會(huì)安全問題，解決農(nóng)民工的焦慮問題，是未來解決的關(guān)鍵問題。

4.4宅基地退出后，政府投入資金大，拆舊復(fù)墾進(jìn)展緩慢

宅基地的退出正常運(yùn)行，需要政府協(xié)調(diào)巨大的資金數(shù)額。退出之后的工作包括土地整治、環(huán)境的改善、農(nóng)民的安置等項(xiàng)目。這其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都要資金的正常供應(yīng)。目前的政策是引導(dǎo)農(nóng)民集約居住，改善宅基地過于分散和閑置的狀況。但是，政策不夠完善、保障措施不到位，使得拆舊復(fù)墾進(jìn)展緩慢。

結(jié)論與建議

實(shí)現(xiàn)宅基地退出有非常重大的意義，可以節(jié)約集約土地、推進(jìn)宅基地退出試點(diǎn)工作、促進(jìn)“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)工作，保障農(nóng)民的權(quán)益。本文在宅基地退出研究的基礎(chǔ)上，提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）宅基地資產(chǎn)增值功能，使得農(nóng)民不愿意讓宅基地從自己手中流失。這種意識(shí)造成了農(nóng)民對(duì)政府給的政策條件不滿意，并且認(rèn)為在補(bǔ)償渠道上不盡合理。面臨高成本和不可持續(xù)。因此，宅基地退出的最重要問題還是要解決農(nóng)民的意愿，把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民。

（2）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革，完善農(nóng)民工安置政策，減輕農(nóng)民進(jìn)城的擔(dān)憂，減少宅基地保障功能。放低農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的條件，尤其要積極推進(jìn)農(nóng)民在小城鎮(zhèn)落戶，控制大城市的人口數(shù)量。