耕地保護(hù)政策效果評(píng)價(jià)研究進(jìn)展綜述

于明凱 張?jiān)ｘP

摘要：從古至今耕地為人類(lèi)提供了糧食等基礎(chǔ)物質(zhì)，是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。而耕地自身的不可再生性與稀缺性又會(huì)限制人類(lèi)社會(huì)的高速發(fā)展。伴隨我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快與社會(huì)的快速發(fā)展，人地矛盾不斷突現(xiàn)。作為擁有幾千年農(nóng)耕歷史的國(guó)家，我國(guó)歷來(lái)對(duì)耕地保護(hù)都相當(dāng)?shù)闹匾暎瑸榇酥贫吮姸嗟恼咧贫?，意在用最?yán)格的保護(hù)制度與完善的耕地保護(hù)體系來(lái)保護(hù)耕地資源。但這些政策落實(shí)到地方上，執(zhí)行程度都會(huì)打折扣，效果也不盡人意，每年仍有大量的優(yōu)質(zhì)耕地被破壞或侵占。因此，耕地保護(hù)一直是學(xué)術(shù)界研究的熱門(mén)課題。本文從近五年發(fā)表的論文中選取十篇進(jìn)行了簡(jiǎn)單總結(jié)，簡(jiǎn)要評(píng)析了研究現(xiàn)狀，以期為該領(lǐng)域進(jìn)一步研究提供參考。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)政策；區(qū)域優(yōu)勢(shì)；生態(tài)補(bǔ)償；建設(shè)用地增減掛鉤；績(jī)效評(píng)價(jià)

1.前言

耕地作為社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)資料，一直是政府和學(xué)術(shù)界的關(guān)注焦點(diǎn)，而保護(hù)耕地也已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。在我國(guó)要想完成工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，嚴(yán)守18億畝耕地的“紅線(xiàn)”，和穩(wěn)定基本農(nóng)田面積在15.6億畝以上非常有必要?，F(xiàn)如今很多學(xué)者都認(rèn)為伴隨著社會(huì)的發(fā)展耕地會(huì)不斷減少轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，而且這將是一個(gè)不可避免的趨勢(shì)。任何政策制度不可能憑空產(chǎn)生，它總是以某種問(wèn)題或事件的產(chǎn)生為契機(jī)，為解決已發(fā)生的問(wèn)題與事件而制定。而土地或者說(shuō)耕地問(wèn)題就是一個(gè)不斷產(chǎn)生不斷解決的綜合性難題，這也是相關(guān)政策不斷產(chǎn)生的客觀原因。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入一直是有增無(wú)減，這也造就了我國(guó)城市化率的高速提升。愈來(lái)愈多的和越來(lái)越多的城市的如雨后春筍般出現(xiàn)，從側(cè)面標(biāo)志著我國(guó)的城市化進(jìn)程已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平。在如今的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會(huì)背景，就是我國(guó)耕地保護(hù)政策產(chǎn)生、發(fā)展和變化的客觀原因。

在耕地保護(hù)政策的實(shí)行方面，目前國(guó)內(nèi)大部分的專(zhuān)家學(xué)者多側(cè)重于耕地保護(hù)的前景預(yù)測(cè)及政策的調(diào)整和耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的調(diào)整等方面的研究。由于我國(guó)在耕地保護(hù)方面缺乏經(jīng)濟(jì)誘因，且對(duì)基本農(nóng)田的劃定標(biāo)準(zhǔn)太模糊主觀性太強(qiáng)，導(dǎo)致牧田耕地保護(hù)政策在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)沒(méi)能起到應(yīng)有的作用。土地用途管制和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是我國(guó)政府最常用的政策手段，但是政府卻經(jīng)常會(huì)忽略地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)往往都是耕地資源貧乏地區(qū)，在這些地區(qū)實(shí)行耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡反而會(huì)制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響城市化與工業(yè)化的進(jìn)程。為此有人就提出了最小人均耕地面積和耕地壓力指數(shù)的概念，從而建立耕地利用與保護(hù)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)二者間的矛盾。還有學(xué)者認(rèn)為，由于耕地的特殊性，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)將必然加快農(nóng)用地的非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，因此政府調(diào)控就成為必要手段，當(dāng)然也不能忽視市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。

2.研究現(xiàn)狀

在城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)的大背景下，我國(guó)的大部分學(xué)者認(rèn)為耕地向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變是很難避免的，而且轉(zhuǎn)變速度還會(huì)有加快的趨勢(shì)。

2.1耕地保護(hù)政策構(gòu)成方面

哈爾濱商業(yè)大學(xué)高飛通過(guò)研究國(guó)內(nèi)外耕地保護(hù)工作，結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際，總結(jié)出了我國(guó)耕地保護(hù)中存在的幾點(diǎn)問(wèn)題：（1）政策制定內(nèi)容不夠完善。（2）政策執(zhí)行力度不夠。（3）政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確。（4）政策實(shí)施的監(jiān)督力度不夠。并針對(duì)以上幾點(diǎn)不足提出了自己的改進(jìn)意見(jiàn)。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的李林在自己的論文中提出，在政府不斷推出的耕地保護(hù)政策下，耕地的數(shù)量與質(zhì)量還是得不到保障，即使我國(guó)擁有堪稱(chēng)世界上最嚴(yán)苛的耕地保護(hù)制度，可實(shí)行效果卻不盡人意。耕地的不斷破壞會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的惡化，而生態(tài)環(huán)境的惡化又會(huì)進(jìn)一步威脅耕地保護(hù)工作，形成惡性循環(huán)。李林認(rèn)為現(xiàn)在的行政措施既然不能有效的解決耕地保護(hù)問(wèn)題、那么就應(yīng)該嘗試引入一些新的措施，并提出了耕地生態(tài)補(bǔ)償。其目的是想在基本農(nóng)田保護(hù)過(guò)程中引人生態(tài)補(bǔ)償理念，通過(guò)建立健全生態(tài)補(bǔ)償和相關(guān)考核監(jiān)管機(jī)制來(lái)最終達(dá)到對(duì)耕地的有效保護(hù)。

浙江大學(xué)梁紅梅認(rèn)為耕地保護(hù)作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，但實(shí)施效果卻不怎么理想的一個(gè)重要原因就現(xiàn)行的大部分政策都是采用“一刀切”模式，沒(méi)能將我國(guó)區(qū)域性差異考慮在內(nèi)，而是全國(guó)范圍內(nèi)同力度推進(jìn)。對(duì)此，梁紅梅提出耕地保護(hù)的應(yīng)該進(jìn)行區(qū)域化劃分，把耕地保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域放在種植優(yōu)勢(shì)區(qū)域，認(rèn)為通過(guò)對(duì)耕地保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域制定具有針對(duì)性的政策機(jī)制才能有效地保護(hù)耕地。

2.2耕地保護(hù)政策實(shí)施方面

江西農(nóng)業(yè)大學(xué)俞瓊艷認(rèn)為我國(guó)既然要實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，且為此頒布了許多耕地保護(hù)的政策制度，但實(shí)施效果卻與目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，其中一個(gè)重要的原因就是耕地保護(hù)責(zé)任主體的缺失，就是政府在制定眾多的政策制度當(dāng)中并沒(méi)有真正的考慮耕地保護(hù)的責(zé)任主體，尤其是未能凸顯農(nóng)戶(hù)的主體地位。農(nóng)戶(hù)作為耕地的直接經(jīng)營(yíng)者，其本質(zhì)就已經(jīng)決定了在耕地保護(hù)中將會(huì)起到至關(guān)重要的作用，所以通過(guò)某種方法來(lái)動(dòng)農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地的積極性是達(dá)成耕地保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)的一種可行性方案。因此，俞瓊艷通過(guò)研究各農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的耕地保護(hù)效果得出：首先，加大對(duì)農(nóng)戶(hù)的宣傳力度，使其知曉農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的先關(guān)內(nèi)容。其次，提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的可行操作性。接著，加強(qiáng)耕地保護(hù)的全民教育，明確耕地保護(hù)的目的，提升全民耕地保護(hù)意識(shí)，早日形成民眾的自覺(jué)保護(hù)耕地為主，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制為輔的局面。

西南大學(xué)葛霖認(rèn)為以耕地雖然在不斷減少，但農(nóng)村除了相當(dāng)多的閑置建設(shè)用地還有相當(dāng)一部分的撂荒或低效利用農(nóng)用地。這些都是可以通過(guò)農(nóng)用地整理和土地復(fù)墾等手段來(lái)補(bǔ)充耕地資源的后備資源。山城重慶本身耕地資源稀缺，在市區(qū)不斷發(fā)展和擴(kuò)大的過(guò)程中，雖然占用了城市周邊的大量農(nóng)用地，但人口流動(dòng)也造成了很多的空心村與農(nóng)村閑置建設(shè)用地。因此，重慶市結(jié)合自身?xiàng)l件首創(chuàng)了“地票”，通過(guò)對(duì)農(nóng)用地整理和土地復(fù)墾來(lái)緩解城市發(fā)展中占用耕地的矛盾同時(shí)，還盤(pán)活了農(nóng)村的閑置建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了城市經(jīng)濟(jì)反哺農(nóng)村發(fā)展的需要，最終形成了城市和農(nóng)村資源共享的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

吉林大學(xué)龔新旺認(rèn)為我國(guó)一直在嘗試平衡城鎮(zhèn)化占用耕地與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，但兩者之間的矛盾并沒(méi)有完全解決。而他在論文中提出了另一種的城鎮(zhèn)化與耕地?cái)?shù)量的變化關(guān)系，即隨著城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地?cái)?shù)量難以避免的呈現(xiàn)下降趨勢(shì)的主流觀點(diǎn)之外，還提出了另一種可能。那就是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展耕地的數(shù)量可能會(huì)增加。

因?yàn)槌擎?zhèn)化過(guò)程中城市周邊的部分耕地被占用，但隨著農(nóng)民不斷流向城市務(wù)工，農(nóng)村的居民點(diǎn)對(duì)建設(shè)用地的需求會(huì)不斷下降。如果這時(shí)對(duì)這些閑置農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾就可以增加耕地面積。在這一增一減的過(guò)程中，就有可能會(huì)導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量與城市化成正相關(guān)。

蘭州大學(xué)王向東等選取了一個(gè)有別于他人的角度來(lái)看待耕地保護(hù)問(wèn)題。他認(rèn)為耕地的本質(zhì)是公共物品，而其公共物品的本質(zhì)也決定了市場(chǎng)調(diào)節(jié)不能完全適用于耕地調(diào)節(jié)。所以在相關(guān)制定政策時(shí)也應(yīng)該從公共物品的本質(zhì)出發(fā)，適當(dāng)?shù)目紤]政策實(shí)施的成本與收益和供給與需求等。他還提到不應(yīng)局限于狹隘的耕地保護(hù)，不再局限于對(duì)數(shù)量的動(dòng)態(tài)維持，而是拓寬耕地保護(hù)的范圍，更加注重對(duì)耕地質(zhì)量、功能的保護(hù)。甚至可以擴(kuò)展到對(duì)土地和生態(tài)的保護(hù)，從更高的角度統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)耕地與其他地類(lèi)間的關(guān)系。

2.3耕地保護(hù)政策績(jī)效評(píng)價(jià)方面

浙江大學(xué)郭珍在研究大量文獻(xiàn)資料后認(rèn)為，現(xiàn)在耕地保護(hù)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)該更加多元化。如果單從耕地?cái)?shù)量的保護(hù)來(lái)看，現(xiàn)在的耕地保護(hù)政策還是取得了一定的成效，但在耕地質(zhì)量與生態(tài)的保護(hù)方面卻沒(méi)能起到相應(yīng)的作用。郭珍甚至認(rèn)為耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度是耕地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境惡化的誘因之一。所以提出耕地保護(hù)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)該從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三方面來(lái)進(jìn)行規(guī)范。

浙江大學(xué)的袁波在自己的論文中提到政府為保護(hù)耕地制定了諸多強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，他為了解這些政策的實(shí)行效果究竟如何，以浙江省水稻種植專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策為研究對(duì)象，對(duì)該政策的實(shí)施績(jī)效做了深入的研究。袁波首先通過(guò)資料收集與整理，對(duì)該政策做了系統(tǒng)的梳理，之后在走訪先關(guān)政府部門(mén)詳細(xì)了解了該政策在市和縣一級(jí)的實(shí)施流程、方式、落實(shí)情況與取得的效果。最后以田間走訪的方式，與農(nóng)戶(hù)進(jìn)行一對(duì)一的訪談取得了大量的第一手資料。通過(guò)整理訪談資料后袁波發(fā)現(xiàn)，水稻種植專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策存在的幾點(diǎn)問(wèn)題：（1）水稻種植過(guò)程中該專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策提供了17項(xiàng)補(bǔ)貼政策，但大部分農(nóng)民表示對(duì)現(xiàn)在的補(bǔ)貼政策無(wú)所謂，而走訪的所有中糧大戶(hù)都表示需要補(bǔ)貼政策，其政策主體的需求差異較大。（2）研究發(fā)現(xiàn)絕大部分政策內(nèi)容不具備獨(dú)一無(wú)二性，雖然補(bǔ)貼種類(lèi)不同，但政策表述都很相近，含糊不清。（3）很大一部分政策不切實(shí)際，無(wú)論是政策實(shí)行的目標(biāo)或?qū)嵤┦侄味紵o(wú)法達(dá)到，沒(méi)有可操作性。（4）基本所有政策都是相關(guān)部門(mén)內(nèi)部研究制定，沒(méi)能讓公眾參與其中，導(dǎo)致所制定政策程序繁瑣，也沒(méi)能把握農(nóng)戶(hù)的真正需求。針對(duì)以上問(wèn)題袁波也給出了自己的一些對(duì)策。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)黃彪提出隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展城市化率的提升，土地違法案例也在逐漸增多，其中就有相當(dāng)一部分是地方政府主導(dǎo)的土地違法事件，這已經(jīng)嚴(yán)重影響了耕地保護(hù)的正常推進(jìn)。政府為了治理此類(lèi)違法事件，除了加強(qiáng)執(zhí)法力度之外還制定了土地行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。而黃彪想通過(guò)對(duì)土地行政問(wèn)責(zé)機(jī)制實(shí)施后的效果進(jìn)行研究與分析，尋找現(xiàn)有機(jī)制的不足對(duì)其進(jìn)行歸納總結(jié)，以便為該機(jī)制進(jìn)一步完善是提出一些可行的建議。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行土地行政問(wèn)責(zé)機(jī)制研究后發(fā)現(xiàn)：（1）現(xiàn)行土地行政問(wèn)責(zé)機(jī)制基本都是“自上而下”的形式來(lái)展開(kāi)的，但由于該機(jī)制實(shí)行時(shí)間較短，制度建設(shè)不夠完善，而導(dǎo)致上級(jí)問(wèn)責(zé)部門(mén)程序不能有效的開(kāi)展或問(wèn)責(zé)程序出現(xiàn)延遲等現(xiàn)象。（2）我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)責(zé)客體往往有多個(gè)問(wèn)責(zé)主體可對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)，它也受到多個(gè)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的督查，它還受到自身內(nèi)部的監(jiān)察，但也管理部門(mén)過(guò)多也會(huì)導(dǎo)致各方的相互推諉和不作為，從而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)程序無(wú)法啟動(dòng)。針對(duì)這兩點(diǎn)，黃彪提出除了從制度上改進(jìn)與完善之外還應(yīng)該加快產(chǎn)業(yè)改革，通過(guò)尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)擺脫地方上對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)等建議，從源頭上減少土地違法案件的發(fā)生。

總結(jié)

通過(guò)對(duì)十篇碩博論文的研究可以發(fā)現(xiàn)耕地保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期性的工作，為此我們國(guó)家頒布并實(shí)施了眾多的相關(guān)政策，結(jié)果依然不盡如人意。并且國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)與耕地保護(hù)政策評(píng)價(jià)相關(guān)研究做得還不是很多，但從另一方面來(lái)看這也是值得我們重點(diǎn)發(fā)掘的研究方向。目前在政策的制定、實(shí)施與政策績(jī)效評(píng)價(jià)等方面缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、制度不夠完善而且也沒(méi)有有效的政策實(shí)施績(jī)效評(píng)估方法。因此，這些也正是今后耕地保護(hù)政策效果評(píng)估的研究與發(fā)展方向。