淺析非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)

劉丹

摘要：“三農(nóng)”問題歷來是黨和國(guó)家高度重視的問題，自黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以來，新農(nóng)村建設(shè)受到社會(huì)各界的熱議。2015年出臺(tái)的中央一號(hào)文件，再次聚焦“三農(nóng)”，并要求圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)需鼓勵(lì)各種社會(huì)積極參與新農(nóng)村建設(shè)。非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)中有其獨(dú)特的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，能夠有效彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的不足，是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要力量。因此，加強(qiáng)對(duì)非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的研究，為非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)提供指導(dǎo)意義，更好地發(fā)揮非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的作用。從而，更好、更快地實(shí)現(xiàn)中華民族偉大的中國(guó)夢(mèng)。論文分析了美、日、韓等國(guó)家非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的特點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)狀，提出非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的必要性和可能性，并粗淺地分析了在當(dāng)今時(shí)代，非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的路徑。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè) 政府 非政府組織 路徑

中圖分類號(hào)：D632.9 D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）16-0230-03

黨中央連續(xù)將“三農(nóng)”作為一號(hào)文件的聚焦點(diǎn)，高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，并確定新農(nóng)村建設(shè)的重要地位。各級(jí)黨委和政府制定了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，為全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供了條件。正是基于這一發(fā)展趨勢(shì)，習(xí)近平總書記在農(nóng)村工作會(huì)議上指出，要努力把新農(nóng)村建設(shè)提高到新水平，加快市場(chǎng)化對(duì)新農(nóng)村的帶動(dòng)作用，更加重視新農(nóng)村建設(shè)，完善農(nóng)村綜合服務(wù)體系。

然而，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期存在，“三農(nóng)”發(fā)展還相對(duì)較為緩慢，加快新農(nóng)村建設(shè)還存在諸多的問題。隨著行政體制改革的不斷加強(qiáng)，各市場(chǎng)主體之間的關(guān)系也將更加明確，這其中，非政府組織這一主體的界定是一個(gè)重要的問題。有效協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)、非政府組織的關(guān)系，充分發(fā)揮非政府組織的作用，才能更好地加快新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。但是，在實(shí)踐中，一方面，非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)展路徑仍然較為狹窄，發(fā)揮作用的力度不夠，歸根結(jié)底是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治體制不完善，缺乏非政府組織發(fā)揮作用的條件和環(huán)境；另一方面，非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐還未成熟，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，可借鑒的有效經(jīng)驗(yàn)也嚴(yán)重不足。

一、非政府組織的內(nèi)涵和特征

（一）非政府組織的內(nèi)涵

非政府組織是國(guó)際上通用的名稱，但各國(guó)對(duì)其定義不統(tǒng)一，較為普遍的定義則認(rèn)為，非政府組織是指非政府的、非營(yíng)利的、自愿組成的致力于公益事業(yè)的社會(huì)組織。非政府組織有其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，能夠解決政府和市場(chǎng)難以解決的問題，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，這也是非政府組織能夠成為新農(nóng)村建設(shè)重要力量的原因之一。

（二）非政府組織的特征

非政府組織主要有以下幾個(gè)特征：

（1）非營(yíng)利性。是指非政府組織不以營(yíng)利為目的，主要通過會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)和社會(huì)集資來參與社會(huì)公益事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值。但是，這并不代表非政府組織不營(yíng)利，非政府組織在參與社會(huì)事務(wù)時(shí)不排除部分服務(wù)的有償性來保證其有效運(yùn)作。此處的非營(yíng)利性則是強(qiáng)調(diào)其在運(yùn)作過程中不因追求利潤(rùn)最大化而損害公眾利益。

（2）組織性。非政府組織的成立需經(jīng)過一系列嚴(yán)格的程序，在運(yùn)作過程中也需遵循相關(guān)的法律和規(guī)章制度，一方面，在法律范圍內(nèi)監(jiān)督有關(guān)國(guó)家政策的執(zhí)行和實(shí)施，另一方面，非政府組織自身也接受有關(guān)部門的監(jiān)督。

（3）自治性。非政府組織是獨(dú)立的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，依據(jù)有關(guān)的憲法，自主開展活動(dòng)，不依附于國(guó)家，也不附庸于市場(chǎng)。

（4）公益性。非政府組織的宗旨是提供公益性服務(wù)，主要是為了凸顯所從事事業(yè)社會(huì)價(jià)值和提高其社會(huì)效益，從而更好地滿足人民群眾的需要。

（三）非政府組織發(fā)展的現(xiàn)狀

中國(guó)的非政府組織在越來越多的領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)今，非政府組織逐步進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。中國(guó)政府如何協(xié)調(diào)各方面因素，利用好這把雙刃劍，充分發(fā)揮積極因素的作用，妥善處理消極，化不利的因素為有利的因素，更好地引導(dǎo)非政府組織在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更積極的作用已迫在眉睫。

當(dāng)前，我國(guó)非政府組織活躍于新農(nóng)村建設(shè)各個(gè)方面，其發(fā)展不僅促進(jìn)了新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，加快農(nóng)民致富的步伐，同時(shí)也為農(nóng)村建設(shè)成為鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔的良好村風(fēng)村貌增條籌碼。但是，非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的村民自愿性程度不高、運(yùn)作的制度環(huán)境不健全、資金來源渠道單一且不穩(wěn)定等問題則嚴(yán)重制約著非政府組織作用的發(fā)揮。

（四）非政府組織的困境和原因分析

1.非政府組織職能轉(zhuǎn)變不到位，政府、市場(chǎng)、非政府組織三者職能界線不明確

改革開放以來，隨著行政體制改革的不斷加深，政府職能轉(zhuǎn)變也加快推進(jìn)，政府和非政府組織的關(guān)系逐漸從競(jìng)爭(zhēng)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰锇榈年P(guān)系，政府積極扶持非政府組織參與社會(huì)事務(wù)和社會(huì)服務(wù)，非政府組織則相應(yīng)地支持和配合政府的行政體制改革。但是，我國(guó)長(zhǎng)期存在的權(quán)本位思想和全能主義思想束縛著政府，使政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管得過多、過死。政府變相提高非政府組織注冊(cè)和登記的門檻，嚴(yán)格限制非政府組織和市場(chǎng)參與社會(huì)事務(wù)，這也嚴(yán)重影響了非政府組織的發(fā)展。

2.非政府組織自身參與新農(nóng)村建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)不合理、資金來源渠道單一、專業(yè)人才缺乏

我國(guó)非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)仍以沿襲傳統(tǒng)運(yùn)作模式，重理論，輕實(shí)踐。在運(yùn)作過程中帶有濃厚的行政色彩。在資金和用人方面過于依賴政府，不僅不利于非政府組織充分利用其自治性優(yōu)勢(shì)，也限制了非政府的組織發(fā)展規(guī)模。這也使得非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展中受到嚴(yán)重的限制。

3.國(guó)家政策支持力度不夠，法律環(huán)境不完善，可適用的體制不健全

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)法律在對(duì)非政府組織方面還有很多不完善的地方。首先是沒有一套適應(yīng)非政府組織完備的法律。主要是由于非政府組織存在統(tǒng)一立法的缺位、登記注冊(cè)的門檻高和非政府組織成員難以管理等缺陷。其次是我國(guó)已有非政府組織法律過于陳舊，對(duì)非政府組織存在的問題和新出現(xiàn)的情況適用價(jià)值不高。再次，非政府組織管理體制不健全，一是非政府組織注冊(cè)、登記等準(zhǔn)入程序不規(guī)范，加大了非政府組織參與公益事業(yè)的難度。二是，非政府組織自主性受到限制，政府對(duì)公益事務(wù)管得過多過死，使人民群眾的社會(huì)服務(wù)需求受到限制，也使非政府組織過分依賴政府，嚴(yán)重影響其獨(dú)立性的發(fā)揮，甚至使非政府組織成為政府的附庸。

4.非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的影響力不夠，難以得到村民的認(rèn)同和支持

非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)過程中還存在較多的不足，業(yè)績(jī)成效不顯著，自身建設(shè)和宣傳力度不到位，使村民對(duì)非政府組織的信任度不高，村民參與社會(huì)事務(wù)的創(chuàng)新意識(shí)和參與意識(shí)不強(qiáng)。

二、國(guó)外非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的特點(diǎn)和借鑒意義

西方國(guó)家加上日韓等少數(shù)幾個(gè)東方國(guó)家非政府組織參與社會(huì)事務(wù)歷史悠久，并對(duì)其有完備的相關(guān)法律體系，對(duì)非政府組織參與社會(huì)服務(wù)的行為有較為明晰的規(guī)定，政府也積極地加強(qiáng)與非政府組織的合作，并不斷擴(kuò)大非政府組織參與社會(huì)事務(wù)的內(nèi)容和范圍。

（一）英國(guó)非政府組織參與社會(huì)事務(wù)的特點(diǎn)和對(duì)我國(guó)的借鑒意義

英國(guó)非政府組織形式多樣，發(fā)展規(guī)模大小不一，資金來源渠道廣，在社會(huì)各個(gè)方面起著重要的作用，同時(shí)，非政府也得到社會(huì)各界的有力的支持和廣泛認(rèn)同。英國(guó)政府大力支持非政府參與社會(huì)事務(wù)，不僅為非政府組織的發(fā)展提供了良好的法律制度環(huán)境，而且，在非政府登記、注冊(cè)等準(zhǔn)入程序中也降低了門檻。相比英國(guó)對(duì)非政府組織的管理方式，我國(guó)理應(yīng)做好以下工作：理順政府和非政府組織的關(guān)系，加快促進(jìn)非政府組織向合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)民主進(jìn)程的加快，單靠政府管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)已經(jīng)很難滿足人民群眾的需求，我國(guó)政府應(yīng)該向英國(guó)學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變對(duì)非政府組織的態(tài)度，充分了解非政府組織在現(xiàn)代化建設(shè)過程中的作用，加強(qiáng)與非政府組織之間的合作。在組織保持相互獨(dú)立，職能上相互協(xié)作、相互監(jiān)督，同時(shí)，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，理順政府、市場(chǎng)、非政府組織之間的關(guān)系。當(dāng)然，制定統(tǒng)一的非政府組織和與之相配套的法律，也是必不可少的。

（二）美國(guó)非政府組織的特點(diǎn)和對(duì)我國(guó)的借鑒意義

美國(guó)非政府組織在美國(guó)發(fā)展過程中扮演著重要的角色。首先，對(duì)內(nèi)在社會(huì)事務(wù)和社會(huì)服務(wù)中有著較為積極的作用，美國(guó)政府不僅將更多的社會(huì)事務(wù)交由非政府組織，同時(shí)，非政府組織還在政府決策過程中擔(dān)當(dāng)顧問的角色，監(jiān)督政府的相關(guān)工作，間接影響美國(guó)的政治。其次，對(duì)外，非政府組織利用其特有的優(yōu)勢(shì)為美國(guó)外交政策服務(wù)，成為美國(guó)“民主輸出”的重要的工具，維護(hù)了美國(guó)的利益，也提高了美國(guó)非政府組織在國(guó)際中的地位和作用。

相比較而言，中國(guó)非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)和獨(dú)立性建設(shè)，加強(qiáng)其在社會(huì)事務(wù)中的影響力，承擔(dān)起對(duì)政府在職能上協(xié)作和監(jiān)督的職能。另一方面，我國(guó)非政府組織應(yīng)積極面對(duì)美國(guó)等國(guó)家非政府組織的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)自身意識(shí)的建設(shè)，同時(shí)需主動(dòng)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，參與國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)的權(quán)益，同時(shí)提高我國(guó)非政府組織在國(guó)際社會(huì)的地位和影響力。

（三）韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”中非政府組織的作用和對(duì)我國(guó)的借鑒意義

韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”主要是充分發(fā)揮農(nóng)民的自主性作用，加以政府的有效扶持，從而帶動(dòng)個(gè)人的積極性和充分發(fā)揮集體的作用。在“新村運(yùn)動(dòng)”中，韓國(guó)非政府組織在其力量比較薄弱的農(nóng)村形成特有的發(fā)展體制，政府對(duì)非政府組織的建立和發(fā)展起著主導(dǎo)作用，同時(shí)，非政府組織則在微觀的實(shí)踐領(lǐng)域中有自治的作用。

韓國(guó)不同領(lǐng)域的非政府組織有不同的地位和作用，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的非政府組織是最龐大的，不僅對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)有著重要的作用，也對(duì)韓國(guó)的公共事務(wù)管理有重要的作用。當(dāng)然，韓國(guó)非政府組織運(yùn)作資金也是參差不齊，較為通俗的模式是政府對(duì)非政府組織予以資金支持，在其進(jìn)入良性軌道時(shí)政府則逐步取消扶持資金。捐助、會(huì)員會(huì)費(fèi)、組織部分有償運(yùn)作是其經(jīng)費(fèi)的主要來源。

韓國(guó)非政府組織在“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”中一方面為社會(huì)提供服務(wù)，向政府反映會(huì)員的需求，維護(hù)會(huì)員的利益，并對(duì)政府制定政策提供有關(guān)的意見和建議。另一方面，非政府組織在公共管理事務(wù)中代行部分的政府職能，根據(jù)有關(guān)的行政要求積極踐行相關(guān)的政策，促進(jìn)其實(shí)施。對(duì)比和韓國(guó)同是發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)，韓國(guó)的非政府組織的發(fā)展對(duì)中國(guó)具有更為深遠(yuǎn)的借鑒意義。其一，韓國(guó)非政府組織的發(fā)展適合其特有的國(guó)情，尤其是韓國(guó)政府對(duì)非政府的主導(dǎo)作用促進(jìn)了韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”的發(fā)展。但是，中國(guó)的國(guó)情要求中國(guó)政府在組織上和非政府組織獨(dú)立，職能上相互協(xié)作，相互監(jiān)督。其二，韓國(guó)非政府組織在不同領(lǐng)域有不同地位和作用，甚至這些非政府組織依靠政府的支持形成壟斷地位。隨著物質(zhì)生活的極大提高，現(xiàn)有的社會(huì)服務(wù)也越來越難以滿足群眾的需求，拓寬非政府組織競(jìng)爭(zhēng)空間，提高非政府組織競(jìng)爭(zhēng)力和提供公共服務(wù)的能力，是我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情的需要

四、我國(guó)非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇

充分發(fā)揮非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，需更好地協(xié)調(diào)政府和非政府組織的協(xié)作關(guān)系，使政府組織和非政府共同致力新農(nóng)村建設(shè)。非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)過程中的路徑選擇需注重科學(xué)和全面，不僅需在內(nèi)、外部路徑上作出科學(xué)的決策，同時(shí)也需充分選擇內(nèi)外路徑的共同之處。

第一，在外部路徑上，關(guān)鍵是政府這一主體需加強(qiáng)對(duì)非政府組織的支持力度。首先，國(guó)家需出臺(tái)相關(guān)的非政府組織適用法律，保證非政府組織作用的有效發(fā)揮，各級(jí)政府需指定與之相關(guān)的配套設(shè)施，為非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)提供良好的法律環(huán)境。其次，政府需科學(xué)地放低非政府組織準(zhǔn)入門檻，減少不必要的準(zhǔn)入程序。最后，政府和企業(yè)應(yīng)在資金方面對(duì)非政府組織加以支持，拓寬非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的運(yùn)作資金渠道，充分發(fā)揮非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的作用。

第二，在內(nèi)部路徑上，非政府組織需積極加強(qiáng)自身建設(shè)。一方面，非政府組織在運(yùn)作過程中，需更好地完善內(nèi)部組織制度的建設(shè)，嚴(yán)格遵守法律要求，加強(qiáng)合法的宣傳力度，積極地投身社會(huì)事務(wù)中，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，提高社會(huì)公信力。另一方面，非政府組織需提高參與社會(huì)事務(wù)的積極性，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)服務(wù)的投入力度，積極爭(zhēng)取有利于其開展工作的社會(huì)資金。

第三，在內(nèi)外雙向路徑上，非政府組織需加強(qiáng)與政府、企業(yè)的合作。政府是新農(nóng)村建設(shè)最主要的力量，但是，農(nóng)村的復(fù)雜性決定了政府難以微觀管理所有的事務(wù)，因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，政府理應(yīng)加強(qiáng)宏觀管制。政府需擴(kuò)大非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)的管制的內(nèi)容，充分發(fā)揮非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的作用。

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責(zé)任編輯：楊國(guó)棟