PPP模式在中國養(yǎng)老服務(wù)社會化中的運用研究

趙守曉　房敏

【摘 要】 本文介紹了PPP模式的基本特色，分析了中國養(yǎng)老服務(wù)社會化的歷史源起及現(xiàn)狀，闡釋了PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)社會化工作中適用的優(yōu)勢，提出了 PPP模式在中國養(yǎng)老服務(wù)社會化過程中的問題，并給出了相應(yīng)的對策：要實施更加規(guī)范化、專業(yè)化的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)，增強機構(gòu)養(yǎng)老的監(jiān)管力度；要落實好政策保障，加強法律支持力度；要創(chuàng)新融資方式，拓寬籌資渠道。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式；養(yǎng)老服務(wù)社會化；養(yǎng)老機構(gòu)

一、PPP模式的基本特色

PPP模式，又被譯為公私合作伙伴關(guān)系。它在市場經(jīng)濟體制較為完善、民主法治化程度較高的西方國家率先提出。目前，它作為政府提供公共服務(wù)的主要手段正逐漸被越來越多的國家認可、接受并廣泛運用。PPP模式主要分為狹義 PPP 模式和廣義PPP 模式。狹義的PPP模式是指公共部門與私人部門以友好合作的方式共同打造一個具備某種特殊目標(biāo)的機構(gòu)，并在該機構(gòu)中引入社會資本，由社會資本對項目進行投資，待雙方協(xié)作期滿后將該項目移交給政府的一種運營形式。而廣義的PPP模式則可以被看作是多種融資方式的總和，包括BOT、TOT等方式，分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。通常所說的PPP模式一般被認為是廣義的PPP模式。

盡管各國目前對PPP模式的定義未達成一致，但從眾多國家和機構(gòu)對PPP模式的不同解釋中，仍可以了解到關(guān)于PPP模式的共同特性：

1、強調(diào)合作關(guān)系

PPP模式強調(diào)雙方合作互助共贏，其運行的前提條件就是公共部門與私人部門互相長期合作，二者互相舍短取長，各自運用公共部門和私人部門的優(yōu)勢，吸取經(jīng)驗揚長避短彌補自己的劣勢。

2、強調(diào)利益同享

公共部門和私人部門的利益訴求不同，一般來講公共部門以服務(wù)社會、實現(xiàn)公眾利益為主要目標(biāo)，而私人部門的目標(biāo)則更加注重經(jīng)濟利益，二者價值目標(biāo)的分歧導(dǎo)致可能出現(xiàn)沖突，但PPP模式就是要建樹一個合理的利益同享機制，盡可能實現(xiàn)兼顧各方利益訴求。

3、強調(diào)風(fēng)險共擔(dān)

PPP模式不僅強調(diào)利益共享，而且強調(diào)政府與社會資本共同承擔(dān)風(fēng)險，盡可能將風(fēng)險降至最低，以減少不可避免的損耗。在PPP模式中公共部門和私人部門建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機制，分別承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，發(fā)揮各自優(yōu)勢共同應(yīng)對問題，降低整體風(fēng)險以確保項目成功。

中國在《財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中對PPP模式作出了明確界定，指出PPP模式“是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益?！盵1]由《通知》中對PPP模式的界定可知，PPP模式是政府利用社會資本提供公共服務(wù)的重要手段。它不僅體現(xiàn)了在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會、市場之間關(guān)系的增進，政府宏觀調(diào)控能力的提高，而且體現(xiàn)出公共服務(wù)社會化進程中政府治理能力的現(xiàn)代化以及政府與社會資本合作共贏的趨勢。

二、中國養(yǎng)老服務(wù)社會化的歷史源起及現(xiàn)狀分析

伴隨著農(nóng)耕文明向現(xiàn)代文明的發(fā)展，中國的養(yǎng)老方式經(jīng)歷了由家庭式養(yǎng)老到政府——單位養(yǎng)老，再到社會化養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)耕文明時期，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)是小農(nóng)戶家庭主要的社會生產(chǎn)方式，因而傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老——以家庭為載體，老年人由子女照料——是贍養(yǎng)老年人的主要方式。新中國建立后很長一段時間內(nèi)，中國的養(yǎng)老方式是與計劃經(jīng)濟“一大二公”的體制相適應(yīng)的國家——單位保障模式。進入二十世紀(jì)八十年代中后期，伴隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的開始，國家——單位保障模式逐漸呈現(xiàn)弊端。此時，社會化成為應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。自此，養(yǎng)老服務(wù)社會化成為政策、制度建設(shè)的重點。養(yǎng)老服務(wù)社會化的發(fā)展歷程具體來看有以下幾個時期：

1、中國養(yǎng)老服務(wù)社會化的產(chǎn)生與發(fā)展

（1）萌芽期。養(yǎng)老服務(wù)社會化在中國古代就已經(jīng)開始有所發(fā)展，北魏、隋唐、南宋和明清時期均有國家建立的養(yǎng)老機構(gòu)和相關(guān)法律規(guī)定。在南朝出現(xiàn)了中國歷史上首個由國家創(chuàng)立的“孤獨院”，專門收養(yǎng)鰥寡孤獨者，這也是現(xiàn)代養(yǎng)老院的雛形。到了唐朝和宋朝，國家分別建立了“悲田院”和“居養(yǎng)院”，又加強立法力度，這使養(yǎng)老機構(gòu)更加規(guī)范化和制度化。明清時期國家更加重視養(yǎng)老問題，開放國庫支援養(yǎng)濟院，國家的大力支持在社會也形成了良好的養(yǎng)老風(fēng)氣。中華民國時期，中國紅十字會建立了養(yǎng)老機構(gòu)，這是近代以來的養(yǎng)老服務(wù)社會化的初步發(fā)展。

（2）發(fā)展期。新中國成立以后，在1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》是中國第一部全國性社會保障法規(guī)，對實施范圍、養(yǎng)老待遇、醫(yī)療機構(gòu)等作出了詳細規(guī)定，為養(yǎng)老社會化在城市的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)社會化在范圍和內(nèi)容上有了保障，但此時的養(yǎng)老服務(wù)社會化范圍還僅僅停留在城市地區(qū)，對農(nóng)村地區(qū)還缺少政策文件支持。隨后在1956年頒布的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》彌補了這個問題，指出要對中國農(nóng)村無勞動能力、生活無保障的成員實行社會保險，做到保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬五個方面，使他們的生養(yǎng)死葬都有保障，這是養(yǎng)老社會化在農(nóng)村的發(fā)展表現(xiàn)，是中國養(yǎng)老服務(wù)社會化范圍的進一步擴大。隨著二十世紀(jì)八十年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的實行，一些率先富裕起來的農(nóng)村，例如華西村、南街村，開始對本村農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金，這反映出農(nóng)村養(yǎng)老社會化的又一發(fā)展。二十世紀(jì)九十年代后，養(yǎng)老機構(gòu)迅速發(fā)展起來，產(chǎn)生了很多具有社會公益性質(zhì)的農(nóng)村養(yǎng)老院和職工托老院，這些養(yǎng)老機構(gòu)主要由政府出資創(chuàng)辦。

（3）凈化期。從1999年到2005年前，養(yǎng)老服務(wù)主要以福利政策為主，國家政策主要集中在針對老年福利設(shè)施建設(shè)和相關(guān)的制度建設(shè)上，并沒有將全體老年人納入政府關(guān)注的重點。進入二十一世紀(jì)后，在“十一五”規(guī)劃中提出要加快完善社會保障體系，多渠道籌集社會保障資金，鼓勵社會力量參與到公共服務(wù)建設(shè)中來，也就是從2006年起政府才開始將養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)針對全社會的老齡人口，并將建立養(yǎng)老機構(gòu)作為服務(wù)發(fā)展的重點。2011年在“十二五規(guī)劃”中重點強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)問題，但養(yǎng)老保障制度尚不完善、養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不全、社會資本和私人力量參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)不足等問題仍沒有得到較好解決。隨后在“十三五”規(guī)劃中提出要進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，實行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)資源布局，更加關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)投融資機制，要拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投融資渠道，吸引社會資本參與。在養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展的漫長過程中，對于養(yǎng)老服務(wù)自身也是一個不斷自我調(diào)整的過程。

2、養(yǎng)老服務(wù)社會化過程中存在的主要問題

經(jīng)過多年社會化的探索，中國養(yǎng)老服務(wù)社會化取得了一定的成績，但是與日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求相比還是比較滯后。當(dāng)前社會化過程中還存在一些較突出的問題，比如：

（1）養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資金投入仍然緊張。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的初期投入成本高，需要大量資金進行投資。目前中國的國有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)主要依賴于政府公共財政支出，缺乏社會資本參與。但近年來政府財政性支出壓力不斷增加，再加之僅依賴于政府的財政撥款愈發(fā)不能滿足養(yǎng)老服務(wù)的需要，成為亟待解決的一大難題。而民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資金來源主要依靠社會力量，政府所提供的優(yōu)惠扶持力度難以落實。綜合來看，中國在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的資金缺口還需完善調(diào)整，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的資金來源應(yīng)該多元化，應(yīng)從個人、政府、社會等多渠道籌措來滿足短缺的資金。

（2）養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)供需矛盾仍很突出。中國老齡化問題日趨嚴(yán)重，根據(jù)統(tǒng)計局數(shù)字，截止2017年，全國65歲及以上老年人口達到1.58億，占中國總?cè)丝诘?1.4%，遠超出國際上規(guī)定的人口老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。老年人口規(guī)模大且人口呈逐年遞增趨勢。面對這樣的嚴(yán)峻局勢，關(guān)于老年人的養(yǎng)老問題無疑成為亟待解決的社會問題，依托養(yǎng)老機構(gòu)進行社會化養(yǎng)老成為老年人社會化養(yǎng)老的重要方式。從理論上來講，人口老齡化的形勢會導(dǎo)致對養(yǎng)老服務(wù)方面的需求快速增長，但實際上中國養(yǎng)老服務(wù)的有效供給處于不足情況。這主要是以下兩方面原因造成：

一是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，設(shè)施數(shù)量少、規(guī)模小。為了提高養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量，中華人民共和國衛(wèi)生和計劃生育委員會對養(yǎng)老機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整，并從人員、房屋、設(shè)備、制度四個方面重新作出規(guī)定，[2]對養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求更加具體明確。盡管如此，中國養(yǎng)老機構(gòu)配備設(shè)施仍不完善。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2017年9月，中國養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)只有144600家，且娛樂設(shè)施和生活設(shè)施十分缺乏。

二是專業(yè)人員缺乏，服務(wù)水平參差不齊。目前就任的養(yǎng)老護理人員多數(shù)是年齡偏大的下崗職工或外來打工人員，學(xué)歷低且缺乏專業(yè)化技能。然而一些對技能要求高的專業(yè)性崗位，例如心理咨詢師、康復(fù)員和高級護理卻又出現(xiàn)人才空白現(xiàn)象。同時由于工作量大、工資低、社會地位低等原因造成服務(wù)人員流動性大，使養(yǎng)老服務(wù)隊伍缺乏穩(wěn)定性。這些因素都會對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)生不良影響。

三、PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)社會化工作中適用的優(yōu)勢

1、PPP模式能夠促進雙方交流合作，提高資金利用效率

PPP模式使得社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，從而促進政府與社會資本的專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗的交流，營造多元創(chuàng)新環(huán)境，提高管理效率和資源利用率。一般來說，學(xué)者認為，由于雙方的性質(zhì)不同所導(dǎo)致私人資本的管理效率遠遠高于公共部門，國有養(yǎng)老機構(gòu)進行建設(shè)時，往往會因為成本過高而不能按期完工，假若讓社會資本進行投資則效率會大大提高，而且受利益驅(qū)使，為了使資金回收，社會資本投資會提高效率和速度，以更有效的方式調(diào)節(jié)資源的分配，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。同時，市場機制下的社會資本擁有更多自主選擇權(quán)，它們更傾向于對本企業(yè)帶來大量收益的地區(qū)進行投資，這也促使養(yǎng)老機構(gòu)必須提高資金的使用效率，降低資源浪費。這實質(zhì)上是一種雙方互相選擇的過程。通過引入多方投資者，形成投資主體多元化的資金籌集模式，使資源也實現(xiàn)利用效率的最大化。

2、PPP模式能夠拓寬投融資渠道，緩解政府財政性支出不足

PPP模式使社會資本與政府進行合作，為社會資本參與進項目建設(shè)提供了機會，也使項目資金來源更加多元化，參與主體更加多樣化。將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域不僅使投融資渠道更加多元化，而且能夠緩解政府財政開支壓力，在一定程度上彌補資金缺乏的問題。

3、PPP模式能夠提供個性化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)是準(zhǔn)公共物品，具有福利性和公益性，所以由政府購買、市場提供產(chǎn)品更加符合準(zhǔn)公共物品的屬性，也更有效地發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的功能。將PPP模式應(yīng)用于中國的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域能夠更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，提供更高質(zhì)量的服務(wù)，滿足老年群體的服務(wù)需求。

四、PPP模式在中國養(yǎng)老服務(wù)社會化過程中的問題與對策

近年隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，國內(nèi)逐漸引進PPP模式，并出臺相關(guān)的法律法規(guī)為PPP模式發(fā)展提供機遇以及在各領(lǐng)域推行的一批鼓勵社會資本參與的項目，旨在大力支持PPP模式的發(fā)展。財政部于2017年8月在會議中提出要著力規(guī)范推進PPP工作，并對湖南、福建、陜西等多個省市號召積極實施PPP模式。中華人民共和國發(fā)展和改革委員會2017年公布13個PPP項目，涉及水利設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，這些項目是國家高度重視市場和PPP模式并鼓勵各地區(qū)支持PPP模式發(fā)展的體現(xiàn)。PPP模式真正參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)中來，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也有一些運用PPP模式進行運營的事例，例如上海市頤和苑老年服務(wù)中心、南陽市金鵬養(yǎng)老中心等典型案例都是采用了PPP模式進行市場化運作并取得了較好的收益。這些成功的案例和積極的政策措施為PPP模式更充分地參與到養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中提供了寶貴的參考價值。

盡管PPP模式在中國已經(jīng)有了初步運用與發(fā)展，但在運用中還存在一些問題：

首先，PPP模式適用項目投資規(guī)模大，回報周期長。以北京地鐵四號線為例，此項目總投資額為153.8億元，許經(jīng)營期為在自試運營開始后的30年內(nèi)。對于大多數(shù)中小型企業(yè)來說，這樣龐大的投資金額和投資時間使它們參與的動機相對較弱，投資規(guī)模大和回報周期長割裂了中小型投資主體與PPP項目之間的聯(lián)系，從而會喪失很多絕佳的投資機會。前面也已經(jīng)提到，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有投資回報周期長、服務(wù)成本高、經(jīng)營風(fēng)險大的特點，這些特點使養(yǎng)老服務(wù)的投入成本比較高，對于很多中小型企業(yè)來說投資動力就會小得多。

其次，PPP模式法制化程度低。PPP模式正常運行需要良好的法治秩序，但目前中國運行的PPP項目缺乏國家法律法規(guī)層面的支持，仍參照《中華人民共和國政府采購法》《特許經(jīng)營法》等進行管理，這些法律相關(guān)規(guī)定都較為簡單，實際可操作性不強，缺乏具體實施細則，沒有全面考慮PPP項目在價格管理、投融資機制、市場準(zhǔn)入等各個方面可能發(fā)生的各種問題，法律效力低，很難厘清且保障合作過程中的合作流程、風(fēng)險分擔(dān)以及各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與權(quán)力。政府與社會資本進行合作項目形式主要是通過合同和契約精神。合同是具有法律效力的文件，而契約精神則更強調(diào)合作雙方的責(zé)任和使命感，它不具有強制約束力，無法從中國現(xiàn)有的法律層面明確責(zé)任到人。所以容易出現(xiàn)雙方互相推諉現(xiàn)象，如此將不利于項目的良好運營。

PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展存在諸多有利因素，展望未來，當(dāng)有更加光明的前景。因此，應(yīng)當(dāng)充分認識在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式的利弊，縮小自身劣勢，克服外部威脅，以達到雙方互贏的目的，并制定切實可行的發(fā)展對策。

首先，要實施更加規(guī)范化、專業(yè)化的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)，增強機構(gòu)養(yǎng)老的監(jiān)管力度。政府應(yīng)該建立專門的PPP項目管理機構(gòu)，形成有效的監(jiān)管構(gòu)架，完善養(yǎng)老服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)，建立養(yǎng)老服務(wù)基本規(guī)范，以便系統(tǒng)化、規(guī)范化地對項目進行管理，保證資源的合理利用。

其次，要落實好政策保障，加強法律支持力度。強有力的法律保障是政府與社會資本之間進行合作的根本保證，而政策支持又是政府與社會資本合作的堅實臂膀。PPP模式的有效運行需要良好的社會法制環(huán)境，為確保PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的正常運行必須加強法制建設(shè)，使政府和企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任明確具體。

最后，要創(chuàng)新融資方式，拓寬籌資渠道。要改變當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域籌資渠道單一的現(xiàn)狀，推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，就必須創(chuàng)新融資方式，拓寬籌資渠道。除了傳統(tǒng)的財政撥款外，政府還可以通過社會捐贈、外資和民間投資、國內(nèi)銀行貸款等方式籌措資金。在養(yǎng)老服務(wù)管理中引入PPP模式，并非要改變政府的主導(dǎo)地位，而是降低財政支出在養(yǎng)老服務(wù)資源供給中的比重，使社會資本充分發(fā)揮優(yōu)勢，促進資金來源的多元化和社會化，使政府和社會共同提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

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【作者簡介】

趙守曉，女，漢族，山東濟寧人，德州學(xué)院歷史與社會管理學(xué)院2015級公共事業(yè)管理專業(yè)本科生.

房 敏，女，漢族，山東德州人，博士，德州學(xué)院歷史與社會管理學(xué)院教師.