領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定：理論框架和例證分析

鄭石橋（博士生導師）

一、引言

領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計是運用系統(tǒng)方法從行為、信息和制度等方面，對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況進行的獨立鑒證、界定、評價和監(jiān)督，這里主要關(guān)注其中的界定職能。從實質(zhì)上來說，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定就是審計人員運用系統(tǒng)方法來確定領(lǐng)導干部應(yīng)對經(jīng)濟業(yè)績及經(jīng)濟問題承擔的責任?！柏熑谓缍ㄊ墙?jīng)濟責任審計區(qū)別于其他審計的重要特征，也是難點和關(guān)鍵所在”，“責任界定比發(fā)現(xiàn)問題更重要”。顯然，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定會直接影響到領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度，同時也會影響領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計效果。

現(xiàn)有關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的工作性研究不少，涉及領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定的多個方面，但總體來說還缺乏一個將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來的理論框架。本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來，提出一個領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定的理論框架。然后用這個框架來分析《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》中的相關(guān)規(guī)定，以在一定程度上驗證該框架的解釋力。

二、文獻綜述

領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定一直是審計實務(wù)中的重點和難點問題，關(guān)于這個問題有不少的工作性研究，研究主題主要包括領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的實質(zhì)、領(lǐng)導干部應(yīng)承擔經(jīng)濟責任的類型、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的原則和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的思路。

關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的實質(zhì)，存在兩種觀點：一種觀點認為，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定就是根據(jù)領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的組織單元在履行經(jīng)濟責任過程中存在的問題，來界定領(lǐng)導干部應(yīng)該承擔責任的程度[1][2]，本文稱這種觀點為“問題觀”；另一種觀點認為，除了要對履行經(jīng)濟責任過程中存在的問題進行責任界定，還需要對領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的組織單元履行經(jīng)濟責任所取得的業(yè)績進行責任界定，有些文獻將這兩類責任分別稱為積極責任和消極責任[3]，也有些文獻將這兩類責任稱為定性責任和定量責任[4]，本文稱這種觀點為“問題+業(yè)績觀”。

關(guān)于領(lǐng)導干部應(yīng)承擔經(jīng)濟責任的類型，有兩種觀點：一種觀點是將領(lǐng)導干部應(yīng)承擔的經(jīng)濟責任區(qū)分為直接責任和主管責任，這種觀點主要源于《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，本文稱為“雙責任觀”；另一種觀點是將領(lǐng)導干部應(yīng)承擔經(jīng)濟責任區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任，這種觀點主要源于《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，本文稱為“三責任觀”。

關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的原則，有多種觀點，例如，薛為贊[5]提出重要性原則、證據(jù)性原則、辯證性原則和謹慎性原則；高亮等[6]提出相關(guān)性原則、經(jīng)濟責任為主原則、實事求是原則、重證據(jù)原則和謹慎穩(wěn)重原則；鄒俊峰[7]提出客觀性原則、重要性原則、謹慎性原則和獨立性原則；牟維瓊[8]提出實事求是、公平公正的原則；劉宇[9]提出權(quán)責一致原則、證據(jù)確定原則、重要性原則、不因程序合法免除原則和實質(zhì)重于形式原則。這些觀點有共性，也有較大的差異。

關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的思路，主要涉及兩類問題：一是界定本任期領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的思路；二是同步審計時，界定黨政領(lǐng)導干部各自的經(jīng)濟責任的思路。關(guān)于界定本任期領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的思路，主要涉及分清不同經(jīng)濟責任之間的界限，一些文獻提出了不同的觀點。袁新文[10]提出，要區(qū)分主觀責任與客觀責任、現(xiàn)任責任與前任責任、個人責任與集體責任；高子宏[11]提出，要分清任期責任與前任責任、集體責任與個人責任；程力弘[12]提出，要區(qū)分主觀責任與客觀責任、現(xiàn)任責任與歷史責任、集體責任與個人責任、過失責任與故意責任、局部責任與全局責任、涉嫌經(jīng)濟犯罪與牽連責任、黨政一把手各自的責任；李英姿、郭延紅[13]提出，要區(qū)分現(xiàn)任責任與前任責任、主觀責任與客觀責任、集體責任與個人責任；吳旭然[14]提出，要分清前任責任與現(xiàn)任責任、主觀責任與客觀責任、集體責任與個人責任、過失責任與故意責任；高亮等[6]提出，要分清前任責任和現(xiàn)任責任、直接責任和間接責任、經(jīng)濟責任與非經(jīng)濟責任、主觀責任和客觀責任、錯誤責任和舞弊責任；肖莉莉[15]提出，要區(qū)分現(xiàn)任責任與前任責任、玩忽職守責任與工作失誤責任、主觀原因責任與客觀原因責任、個人決策責任與集體決策責任、主要管理工作責任與非主要管理工作責任；孫志強[16]提出，要區(qū)分現(xiàn)任責任與前任責任、客觀責任與主觀責任；鄒俊峰[7]提出，要劃清主觀責任與客觀責任、集體責任與個人責任、現(xiàn)任責任和前任責任之間的界線；周榮青[17]提出，要分清現(xiàn)任責任與歷史責任、集體責任與個人責任、主觀責任與客觀責任。

同步審計時，應(yīng)如何界定黨政領(lǐng)導干部各自的經(jīng)濟責任呢？2011年4月，中國審計學會和審計署經(jīng)濟責任審計司聯(lián)合舉辦了同步審計專題研討會，與會代表認為，同步審計時應(yīng)按照“誰決策誰負責”“誰分管誰負責”“誰簽批誰負責”“誰召集會議誰負責”等原則來區(qū)分黨委書記和政府首長的經(jīng)濟責任[18]。

上述文獻為我們進一步認識領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定奠定了一定的基礎(chǔ)，但是，關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的界定，還缺乏一個將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來的理論框架，本文擬提出這一框架。

三、理論框架

本文的研究目的是貫通審計鑒證、界定和評價，提出一個界定領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的理論框架。為此，需要依次地闡釋以下問題：什么是領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定？它與領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計鑒證和審計評價是什么關(guān)系？領(lǐng)導干部應(yīng)承擔的經(jīng)濟責任分為哪些類型？如何界定領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題應(yīng)承擔的責任？如何界定領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績應(yīng)承擔的責任？

1.領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的實質(zhì)及其與經(jīng)濟責任鑒證和評價的關(guān)系。界定，原指以地理區(qū)域劃分事物性質(zhì)，也就是劃定界限、確定所屬范圍，后引申為劃分決定。領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定，就是在領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計中，確定領(lǐng)導干部對于其所領(lǐng)導的組織單元的經(jīng)濟責任履行結(jié)果應(yīng)該承擔責任的范圍及責任程度。由于對需要劃清經(jīng)濟責任的范圍有不同的理解，本文前面的文獻綜述中提到，關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的實質(zhì)，有“問題觀”和“問題+業(yè)績觀”兩種觀點。“問題觀”認為，只是對經(jīng)濟責任履行中存在的問題進行責任界定；而“問題+業(yè)績觀”則認為，除了要對經(jīng)濟責任履行中存在的問題進行責任界定，還要對經(jīng)濟責任履行的業(yè)績進行責任界定，以確定領(lǐng)導干部對業(yè)績的貢獻。本文贊同“問題+業(yè)績觀”，原因是：一方面，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計就是對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的履行情況進行獨立鑒證、界定、評價和監(jiān)督。這里的經(jīng)濟責任，并不只是履行經(jīng)濟責任中存在的問題，而是經(jīng)濟責任履行的全面情況，如果只關(guān)注經(jīng)濟責任中存在的問題，則難以全面評價領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況。另一方面，領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的組織單元的經(jīng)濟業(yè)績受到多種因素的影響，某個單位的經(jīng)濟業(yè)績好，并不一定是領(lǐng)導干部努力的結(jié)果；而某個單位的經(jīng)濟業(yè)績不好，也不一定是領(lǐng)導干部不努力所造成的。因此，不能用領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的組織單元的經(jīng)濟業(yè)績直接界定領(lǐng)導干部個人的經(jīng)濟業(yè)績，而需要以單位的經(jīng)濟業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)來界定領(lǐng)導干部的經(jīng)濟業(yè)績?？傮w來說，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定就是審計人員運用系統(tǒng)方法來確定領(lǐng)導干部應(yīng)對經(jīng)濟業(yè)績及經(jīng)濟問題承擔的責任。

上述討論了領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定的實質(zhì)，那么，它與經(jīng)濟責任鑒證及評價是什么關(guān)系呢？領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計鑒證就是用系統(tǒng)方法獨立分析領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行的真實情況并形成結(jié)論，但是，在鑒證階段實際上是以領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的組織單元為審計客體來分析這個單位的經(jīng)濟責任履行情況。通過鑒證，可以得到兩個結(jié)果：一是領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的這個組織單元的經(jīng)濟業(yè)績的真實水平；二是領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的這個組織單元在履行經(jīng)濟責任過程中存在的問題。這些結(jié)果最終要用于評價領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的履行情況。但是，組織單元的經(jīng)濟責任履行情況與領(lǐng)導干部個人的經(jīng)濟責任履行情況存在差異，不能直接以鑒證所證實的組織單元的經(jīng)濟責任來代表領(lǐng)導干部本人的經(jīng)濟責任。為此，必須通過責任界定來確定領(lǐng)導干部對組織單元經(jīng)濟業(yè)績和問題應(yīng)該承擔的責任，并以此來評價領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任履行情況?？梢姡?jīng)濟責任鑒證是經(jīng)濟責任界定的基礎(chǔ)，而經(jīng)濟責任鑒證及界定共同服務(wù)于經(jīng)濟責任評價。

2.領(lǐng)導干部應(yīng)承擔經(jīng)濟責任的類型。前述文獻綜述表明，關(guān)于領(lǐng)導干部應(yīng)承擔經(jīng)濟責任的類型，有“雙責任觀”和“三責任觀”，前者分為直接責任和主管責任，后者分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任，后者已經(jīng)成為主流觀點。目前，作為領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計客體的領(lǐng)導干部是主要領(lǐng)導干部，所以，對于其所領(lǐng)導的組織單元的所有經(jīng)濟責任履行事項都應(yīng)該承擔責任，這樣有利于更全面客觀地評價領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的履行情況。

問題的關(guān)鍵在于，基于“問題+業(yè)績觀”，能否對經(jīng)濟問題和經(jīng)濟業(yè)績都進行三種程度的責任界定呢？本文認為，對于經(jīng)濟問題，應(yīng)該可以獲取證據(jù)以弄清領(lǐng)導干部對這些經(jīng)濟問題的介入程度，并以此界定領(lǐng)導干部的責任程度，區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。但是，經(jīng)濟業(yè)績的取得是組織單元共同努力的結(jié)果，要想厘清領(lǐng)導干部親力親為形成的經(jīng)濟業(yè)績、領(lǐng)導干部主管的工作或領(lǐng)域形成的經(jīng)濟業(yè)績，只有在理想化的狀況下才能實現(xiàn)，而分清領(lǐng)導干部任期對經(jīng)濟業(yè)績的責任程度則是有可能的?？傮w來說，對于經(jīng)濟業(yè)績，領(lǐng)導責任容易界定，而直接責任和主管責任難以界定?？傮w而言，領(lǐng)導干部應(yīng)承擔經(jīng)濟責任的類型如表1所示：

表1 領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任程度和范圍

3.領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題的責任界定。筆者的研究目的是提出一個關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定的理論框架，所以，這里不討論經(jīng)濟責任審計界定（領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題）的具體技術(shù)方法，只討論經(jīng)濟責任審計界定的原則和思路。

就領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題的責任界定的原則來說，以上文獻綜述提到了許多原則，有些原則是所有的審計都要遵守的，例如，重證據(jù)原則、謹慎穩(wěn)重原則、重要性原則、證據(jù)確定原則、客觀性原則、實事求是原則等。本文認為，界定領(lǐng)導干部對特定的經(jīng)濟問題應(yīng)該承擔責任程度的原則有兩個：一是權(quán)責一致原則，二是介入程度原則。權(quán)責一致原則的意思是，領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題承擔的責任程度依賴于領(lǐng)導干部在職責分工上所擁有的權(quán)力程度，明文規(guī)定的權(quán)力程度越大，責任程度也越大。介入程度原則指領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題的實際介入程度，在有些情形下，領(lǐng)導干部可能違反明文規(guī)定來介入某些經(jīng)濟事項，此時，就要根據(jù)領(lǐng)導干部的實際介入程度來界定其責任程度。

就領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題的責任界定思路來說，本文文獻綜述部分提到的許多思路適宜于領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定，區(qū)分個人責任與集體責任、過失責任與故意責任、錯誤責任和舞弊責任。這些思路對經(jīng)濟問題的責任界定有一定的啟發(fā)作用，越是個人責任、故意責任、舞弊責任，領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題的責任程度越高；越是集體責任、過失責任、錯誤責任，領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題的責任程度越低。但是，上述思路只是原則性的思路，可操作性并不強。從具體操作來說，其基本思路包括兩個步驟：一是分清領(lǐng)導干部職責分工中對特定經(jīng)濟問題的職責，以及領(lǐng)導干部對特定經(jīng)濟問題的介入程度；二是根據(jù)上述證據(jù)的職責程度和介入程度，界定領(lǐng)導干部對特定經(jīng)濟問題的責任程度，區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任，界定的邏輯思路是降序法，首先判斷是否是直接責任，其次判斷是否是主管責任，最后判斷是否是領(lǐng)導責任。

4.領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定。本文的研究目的是提出一個關(guān)于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定的理論框架，所以，這里不討論經(jīng)濟責任審計界定（領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績）的具體技術(shù)方法，只討論經(jīng)濟責任審計界定的原則和思路。

就領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定的原則來說，本文文獻綜述提到了許多原則，有些原則是所有審計都要遵守的，而相關(guān)性原則、公平公正的原則對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定有一定的啟發(fā)作用。本文認為，領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定，其基本原則應(yīng)該是相關(guān)性原則。也就是說，在領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的組織單元的經(jīng)濟業(yè)績中，凡是與領(lǐng)導干部的努力相關(guān)的經(jīng)濟業(yè)績，就應(yīng)該界定為領(lǐng)導干部的經(jīng)濟業(yè)績（其責任程度是領(lǐng)導責任）；凡是與領(lǐng)導干部的努力不相關(guān)的經(jīng)濟業(yè)績，就不應(yīng)該界定為領(lǐng)導干部的經(jīng)濟業(yè)績。

就領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定的思路來說，本文前面的文獻綜述提到了許多的思路，有些思路適宜于領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定，例如，主觀責任與客觀責任、現(xiàn)任責任與前任責任的區(qū)分。本文認為，領(lǐng)導干部所領(lǐng)導的組織履行經(jīng)濟責任所取得的經(jīng)濟業(yè)績，是多種因素綜合的結(jié)果，既有環(huán)境因素，也有主觀努力因素；既有本期因素，也有前期因素。領(lǐng)導干部的努力，既可能在本期有結(jié)果，也可能在后期才有結(jié)果。因此，領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定，其基本思路應(yīng)該是：在組織單元經(jīng)濟業(yè)績的基礎(chǔ)上，排除非領(lǐng)導干部努力的結(jié)果，增加未能體現(xiàn)的領(lǐng)導干部努力結(jié)果?；厩闆r如表2所示。

表2 經(jīng)濟業(yè)績驅(qū)動因素的時間維度和空間維度

用公式可表述為：

領(lǐng)導干部經(jīng)濟業(yè)績=（B類業(yè)績-A類業(yè)績+C類業(yè)績）-（D類業(yè)績+E類業(yè)績+F類業(yè)績） （1）

上述公式中，A～C類業(yè)績都是本組織單元努力所形成的經(jīng)濟業(yè)績，某一期間的業(yè)績是由不同時期的努力所形成的，所以，“B類業(yè)績-A類業(yè)績+C類業(yè)績”表示本任期的努力所形成的業(yè)績；D～E類業(yè)績都是外部環(huán)境所形成的業(yè)績，如果是負面影響，則業(yè)績用負號表示，“D類業(yè)績+E類業(yè)績”是前期和本期環(huán)境對本任期業(yè)績的影響，可能是負數(shù)。

以上所討論的領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任之界定思路，基本上都是邏輯上的思路，從具體操作來說，由于數(shù)據(jù)難以獲得，可能操作起來較為困難。從具體操作來說，有兩個思路：一是排除法，二是重大舉措分析法。排除法就是通過對特定事項的分析或采用數(shù)學模型法，計算出非領(lǐng)導干部努力因素所形成的經(jīng)濟業(yè)績（包括負面業(yè)績），在此基礎(chǔ)上，用組織單元的經(jīng)濟業(yè)績減去排除法確定的經(jīng)濟業(yè)績，剩下的就是領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的貢獻。重大舉措分析法就是在鑒證組織單元經(jīng)濟責任的基礎(chǔ)上，確定領(lǐng)導干部在任期所采取的重大經(jīng)濟舉措所產(chǎn)生的經(jīng)濟業(yè)績，以此來判斷組織單元經(jīng)濟業(yè)績變動的原因。為此，需要了解和分析領(lǐng)導干部任期內(nèi)的重大經(jīng)濟決策及效果，也就是領(lǐng)導干部的重大作為，在此基礎(chǔ)上界定領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的貢獻。無論采用何種方法，都需要在經(jīng)濟責任鑒證的基礎(chǔ)上，再獲取一些審計證據(jù)，以確定本任期的業(yè)績貢獻程度。同時，無論采用何種思路來界定領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任程度，最后都可以確定一個業(yè)績貢獻系數(shù)，也就是任期對本期業(yè)績的責任程度，可以用業(yè)績貢獻系數(shù)來表示，這個系數(shù)在0～1之間，越是趨向于1，表示對本期業(yè)績貢獻越大。

總體來說，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定得到了以下結(jié)果：一是通過對經(jīng)濟問題的責任界定，確定了領(lǐng)導干部對各項經(jīng)濟問題應(yīng)該承擔的直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任；二是通過對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定，確定了領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的貢獻系數(shù)。上述兩個方面的結(jié)果，是領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任評價的基礎(chǔ)。

四、例證分析

理論的生命在于其解釋力。下面，筆者將用這個通用框架來分析有關(guān)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計規(guī)范對經(jīng)濟責任鑒證的規(guī)定，以在一定程度上驗證這個理論框架的解釋力。

1.相關(guān)條款。

（1）直接責任。《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》第二十五條規(guī)定，“被審計領(lǐng)導干部對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當承擔直接責任的，具體包括以下情形：（一）本人或者與他人共同違反有關(guān)法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定、單位內(nèi)部管理規(guī)定的；（二）授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關(guān)法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和單位內(nèi)部管理規(guī)定的；（三）未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論或者文件傳簽等規(guī)定的程序，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，并造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(chǎn)（資源）嚴重損失浪費、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的；（四）主持相關(guān)會議討論或者以文件傳簽等其他方式研究，在多數(shù)人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(chǎn)（資源）嚴重損失浪費、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的；（五）對有關(guān)法律法規(guī)和文件制度規(guī)定的被審計領(lǐng)導干部作為第一責任人（負總責）的事項、簽訂的有關(guān)目標責任事項或者應(yīng)當履行的其他重要職責，由于授權(quán)（委托）其他領(lǐng)導干部決策且決策不當或者決策失誤造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(chǎn)（資源）嚴重損失浪費、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的；（六）其他失職、瀆職或者應(yīng)當承擔直接責任的”。

（2）主管責任。第二十六條規(guī)定，“被審計領(lǐng)導干部對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當承擔主管責任的，具體包括以下情形：（一）除直接責任外，領(lǐng)導干部對其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正確履行經(jīng)濟責任的；（二）除直接責任外，主持相關(guān)會議討論或者以文件傳簽等其他方式研究，且在多數(shù)人同意的情況下，決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成國家利益損失、公共資金或國有資產(chǎn)（資源）損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞以及損害公共利益等后果的；（三）疏于監(jiān)管，致使所管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀違法問題或者造成重大損失浪費等后果的；（四）其他應(yīng)當承擔主管責任的情形”。

（3）領(lǐng)導責任。第二十七條規(guī)定，“兩辦《規(guī)定》第三十七條所稱領(lǐng)導責任，是指除直接責任和主管責任外，被審計領(lǐng)導干部對其職責范圍內(nèi)不履行或者不正確履行經(jīng)濟責任的其他行為應(yīng)當承擔的責任”。

2.條款分析。根據(jù)本文的理論框架，領(lǐng)導干部對于經(jīng)濟問題應(yīng)承擔責任的程度，基本原則有兩個：一是權(quán)責一致原則，二是介入程度原則。對于特定事項的明文規(guī)定權(quán)力越大，介入程度越高，承擔的責任也就越大。根據(jù)這兩個原則，界定領(lǐng)導干部對特定經(jīng)濟問題應(yīng)該承擔責任的程度，要根據(jù)領(lǐng)導干部的職責程度和介入程度來區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。

第二十五條規(guī)定的第一款和第二款屬于領(lǐng)導干部親歷親為的違規(guī)行為，介入程度最高；第三款是領(lǐng)導干部獨斷專行的決策失誤；第四項是領(lǐng)導干部一意孤行的決策失誤，介入程度最高；第五款是明文規(guī)定領(lǐng)導干部要直接負責的，責任程度也最高，所以上述五款界定為直接責任。

第二十六條第一款和第三款，是明文規(guī)定的領(lǐng)導干部分管的工作或聯(lián)系的部門單位，屬于明文規(guī)定的職責，與領(lǐng)導干部親力親為有些差別，但是責任程度還是較高，界定為主管責任；第二款是領(lǐng)導干部主持形成的決策失誤，并非領(lǐng)導干部獨斷專行或一意孤行造成的，但是責任程度還是較高，所以界定為主管責任。

第二十七條是界定為領(lǐng)導責任的情形，通常采取降序法，對于需要界定領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的經(jīng)濟問題，如果不能界定為直接責任或主管責任的，就界定為領(lǐng)導責任。

總體來說，本文提出的理論框架能夠解釋《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》中關(guān)于經(jīng)濟問題的責任界定之規(guī)定。但是，本文的理論框架中還包括對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定，《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》并沒有相關(guān)的條款。事實上，《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》并不要求對經(jīng)濟業(yè)績進行責任界定，默認組織單元的經(jīng)濟業(yè)績作為領(lǐng)導干部經(jīng)濟業(yè)績，這是這個文件的一個缺陷。各省市頒布的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計規(guī)范也存在同樣的問題。當然，由于對經(jīng)濟業(yè)績進行責任界定的操作較為困難，實務(wù)操作中對其進行簡化也是情有可原的。但是，簡化的結(jié)果會一定程度上影響領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任評價的客觀公正。

五、結(jié)論及啟示

領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定會直接影響到領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度，同時也會影響領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計效果。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來，提出一個領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定的理論框架。

領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定就是審計人員運用系統(tǒng)方法來確定領(lǐng)導干部應(yīng)對經(jīng)濟業(yè)績及經(jīng)濟問題承擔的責任。經(jīng)濟責任鑒證是經(jīng)濟責任界定的基礎(chǔ)，而經(jīng)濟責任鑒證和經(jīng)濟責任界定共同服務(wù)于經(jīng)濟責任評價。領(lǐng)導干部應(yīng)承擔經(jīng)濟責任的類型區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。領(lǐng)導干部對經(jīng)濟問題的責任界定，基本原則是權(quán)責一致原則和介入程度原則，基本思路是分清領(lǐng)導干部職責分工中對特定經(jīng)濟問題的職責以及對特定經(jīng)濟問題的介入程度，在此基礎(chǔ)上，采取降序法區(qū)分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。領(lǐng)導干部對經(jīng)濟業(yè)績的責任界定，基本原則是相關(guān)性原則，基本思路是排除非領(lǐng)導干部努力的結(jié)果并增加未能體現(xiàn)的領(lǐng)導干部努力結(jié)果，具體操作有排除法和重大舉措分析法兩種思路。

領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計是一個系統(tǒng)過程，涉及的審計職能包括鑒證、界定、評價和監(jiān)督，任何一項職能不能良好履行，都會影響領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的整體質(zhì)量，進而影響領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的效率效果。審計實務(wù)中，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計成果應(yīng)用并不盡如人意，其中的原因很多，然而，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定的簡化甚至忽略可能是影響領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計整體質(zhì)量及其成果應(yīng)用的重要原因。要優(yōu)化領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，必須對各個環(huán)節(jié)都進行優(yōu)化，而領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任界定是需要大力優(yōu)化的環(huán)節(jié)，本文提出的理論框架為這種優(yōu)化奠定了理論基礎(chǔ)。