論海事行政處罰中委托代理行為

摘 要：航運(yùn)企業(yè)的特殊性在于船舶流動(dòng)性強(qiáng)，涉水作業(yè)區(qū)域偏遠(yuǎn)，行政處罰時(shí)限長(zhǎng)，當(dāng)場(chǎng)辦理成本高昂，當(dāng)事人對(duì)海事法律法規(guī)不熟悉，這些主客觀(guān)原因使得海事行政處罰需要委托代理，而行政處罰系克減當(dāng)事人權(quán)力的行為，需要當(dāng)事人親自確認(rèn)權(quán)益和履行義務(wù)，由此，海事執(zhí)法人員面臨著諸多疑惑和不解。

關(guān)鍵詞：海事行政處罰；委托代理；授權(quán)

海事機(jī)構(gòu)的管理對(duì)象大致有船舶或者設(shè)施的所有人或者經(jīng)營(yíng)人、船舶代理公司、船員等，港航企業(yè)較為特殊，由于船舶經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)性強(qiáng)，涉水作業(yè)區(qū)域偏遠(yuǎn)等客觀(guān)原因，海事行政處罰的當(dāng)事人經(jīng)常無(wú)法前來(lái)海事機(jī)構(gòu)當(dāng)場(chǎng)辦理業(yè)務(wù)，例如，船舶營(yíng)運(yùn)過(guò)程中違法，船舶所有人遠(yuǎn)在異地，無(wú)法親臨辦理；海事行政處罰案件辦結(jié)期限一般為60日，無(wú)法短時(shí)間處理完畢，糾正違法行為后，船舶處于適航狀態(tài)，此時(shí)，如要求等待處罰處理完畢，顯然不合適，船舶滯留一日，費(fèi)用極其高昂；再者，船員對(duì)法規(guī)不熟悉，需要專(zhuān)業(yè)人士代為辦理，此種情況，海事機(jī)構(gòu)通常要求當(dāng)事人出具委托書(shū)。

筆者發(fā)現(xiàn)，目前海事行政處罰中，對(duì)委托代理和授權(quán)的法律認(rèn)識(shí)混亂，有些執(zhí)法人員認(rèn)為，代理人提供了授權(quán)委托書(shū)，就對(duì)代理人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)并制作筆錄；代理人對(duì)證據(jù)進(jìn)行“自認(rèn)”，然后根據(jù)自認(rèn)證據(jù)定案；還有人認(rèn)為，在委托書(shū)中有“全權(quán)辦理相關(guān)事宜”、“代為接受處罰”等字樣，就無(wú)需聯(lián)系當(dāng)事船長(zhǎng)或船公司；還有人混淆了委托人和被委托人的概念，以上錯(cuò)誤，都可能給海事處罰行為帶來(lái)行政復(fù)議被撤銷(xiāo)、行政訴訟敗訴的后果，因此，厘清“委托授權(quán)行為”、“代理”等法律基本概念及效力，能夠提高執(zhí)法質(zhì)量，降低風(fēng)險(xiǎn)。

一、委托授權(quán)（行為）、代理、法定代表人等法律概念

（一）授權(quán)委托和授權(quán)委托行為

授權(quán)委托是指被代理人向代理人授予代理權(quán)的意思表示。授權(quán)委托行為是指被代理人通過(guò)一定的形式將上述意思表示表達(dá)出來(lái)的行為，該行為是一種單方法律行為，只要被代理人作出授權(quán)的意思表示，代理人就有代理權(quán)，授權(quán)的法律效果隨之產(chǎn)生，被代理人也可以隨時(shí)撤回授權(quán)，如果代理人不愿意接受代理權(quán)，可以放棄代理權(quán)。

（二）代理

代理是指代理人以被代理人的名義，在授權(quán)委托范圍內(nèi)進(jìn)行的法律行為，該行為對(duì)被代理人直接發(fā)生法律效力。代理可分為委托代理、法定代理和指定代理。

委托代理，是指被代理人是以意思表示的方法將代理權(quán)授予代理人的，故又稱(chēng)“意定代理”。法定代理，是意定代理的對(duì)稱(chēng)，是根據(jù)法律的直接規(guī)定而產(chǎn)生的一種代理關(guān)系，民法上的法定代理是基于婚姻、親緣等關(guān)系，商法上的法定代理則是基于特定的組織關(guān)系。海事行政處罰中的代理主要是委托代理。

（三）法人代表及法定代表人

法人代表，也可稱(chēng)為法人的授權(quán)代表，這個(gè)代表既可是甲、也可是乙，取決于法人的授權(quán)，本質(zhì)上是委托代理。法定代表人，必須是法人組織的負(fù)責(zé)人，能夠代表法人行使職權(quán)?！睹穹倓t》第六十一條規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人。”法定代表人可以由經(jīng)理、董事長(zhǎng)等擔(dān)任，主要看法律或章程如何規(guī)定。法定代表人對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；對(duì)外代表企業(yè)，其法律后果由法人承受。

二、海事行政處罰中委托代理行為存在的問(wèn)題分析

意思自治是民事法律活動(dòng)的核心，除人身親歷性的行為外，當(dāng)事人把自身權(quán)利“讓渡”給委托代理人，由委托代理人與另一方當(dāng)事人發(fā)生法律關(guān)系，而行政處罰是行政法律活動(dòng)，行政相對(duì)人因違法行為承擔(dān)違法責(zé)任是基于行政法律的制裁性規(guī)定，這種制裁含有特定身份性，當(dāng)事人在行政處罰程序中的某些活動(dòng)具有不可替代性，筆者由此入手，對(duì)海事行政處罰程序中委托代理問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）當(dāng)事人是否可以委托他人進(jìn)行海事行政處罰

因海事管理的客觀(guān)情況，海事行政處罰可以委托代理，一是從立法本意看，行政處罰法不排斥相對(duì)人的代理權(quán)，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益并行不悖，相對(duì)人對(duì)違法行為的性質(zhì)、處罰程序及適用的法律有知情權(quán)，相對(duì)人不能充分行使法律規(guī)定的權(quán)利時(shí)，允許相對(duì)人委托代理人參與某些程序，有利于充分保護(hù)相對(duì)人利益；二是從內(nèi)容來(lái)看，在行政處罰程序的個(gè)別環(huán)節(jié)中有關(guān)于代理的明確規(guī)定，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人代理”，這是行政處罰法中明確規(guī)定也是唯一規(guī)定代理之處，筆者認(rèn)為，聽(tīng)證程序是行政處罰中重要的程序，在聽(tīng)證程序中規(guī)定相對(duì)人的代理制度，對(duì)于行政處罰程序其他環(huán)節(jié)具有指導(dǎo)意義；三是從程序設(shè)置看，如《行政處罰法》第四十條規(guī)定，對(duì)于行政處罰決定書(shū)的送達(dá)“在當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下，可以依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定送達(dá)當(dāng)事人”，這說(shuō)明行政法律文書(shū)是可以代收的。

（二）海事行政處罰委托代理分析

《民法總則》第一百六十一條規(guī)定“依照法律規(guī)定、當(dāng)事人約定或者民事法律行為的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)由本人親自實(shí)施的民事法律行為，不得代理”，《婚姻法》第八條規(guī)定“要求結(jié)婚的男女雙方必須親自到婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行結(jié)婚登記”，《收養(yǎng)子女登記辦法》第四條規(guī)定“收養(yǎng)關(guān)系當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)親自到收養(yǎng)登記機(jī)關(guān)辦理成立收養(yǎng)關(guān)系的登記手續(xù)?！笨梢?jiàn)，我國(guó)民事領(lǐng)域?qū)Σ糠址尚袨橐?guī)定不能委托代理，這種立法設(shè)計(jì)是基于人身親歷性的考慮，眾所周知，司法親歷性是一個(gè)重要的訴訟司法原則，雖然該原則主要是針對(duì)法官親歷審判而言，但其完成，不能僅靠法官，而一定程度也依賴(lài)于當(dāng)事人親自陳述。在英美法系國(guó)家，當(dāng)事人陳述被看作證人證言的一種，具有重要實(shí)際影響的規(guī)則是“允許與正義有利害關(guān)系的當(dāng)事人作為他或她自身的證人”，這就是為什么在影視作品中法院會(huì)要求證人親自到庭，鑒于此原則，民訴解釋第一百一十條規(guī)定，人民法院認(rèn)為有必要的，可以要求當(dāng)事人本人到庭，就案件有關(guān)事實(shí)接受詢(xún)問(wèn)。在詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人之前，可以要求其簽署保證書(shū)。

雖然行政處罰法對(duì)委托事項(xiàng)范圍沒(méi)有明確規(guī)定，但結(jié)合民事立法和司法實(shí)踐，筆者認(rèn)為行政處罰中涉及調(diào)查取證范圍如當(dāng)事人陳述、證人證言的不能進(jìn)行委托，而其他范圍如證據(jù)文書(shū)簽署、罰款繳納等可以進(jìn)行委托，其中書(shū)證或視聽(tīng)資料不像言辭證據(jù)可變性大，一旦固化不易更改，代理人簽署確認(rèn)不會(huì)削弱證明力，可以代理。在面對(duì)行政對(duì)象時(shí)，可分以下情況進(jìn)行處理：

1.行政對(duì)象有委托代理書(shū)，但無(wú)言辭作證能力

例如某船未按規(guī)定航行、作業(yè)、停泊，處罰對(duì)象為船長(zhǎng)，船長(zhǎng)委托不知情船舶代理公司辦理，須注意，該船代系案件的第三人，不是違法行為經(jīng)歷知情人，不能對(duì)其進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，其所敘述無(wú)法成為具備證明力的“證人證言”，更不能當(dāng)成“當(dāng)事人陳述”，如果靠缺乏證明力的“自認(rèn)”筆錄作為證據(jù)定案處罰，一旦發(fā)生行政訴訟，只要當(dāng)事人推翻委托代理人的陳述，海事機(jī)構(gòu)會(huì)陷入事實(shí)認(rèn)定不清的局面。

雖然行政對(duì)象無(wú)言辭作證能力，但無(wú)疑其具有代理權(quán)利，可代為簽署文書(shū)等，其涉及一般授權(quán)和特別授權(quán)，將于下面分析。

2.行政對(duì)象有委托代理書(shū)，但有言辭作證能力

例如處罰對(duì)象是船舶公司，船舶公司委托當(dāng)事船的水手前來(lái)辦理，應(yīng)注意，不要被是否具有委托代理書(shū)所迷惑，該水手如是船舶違法行為的經(jīng)歷知情人，那么即使授權(quán)委托，也不影響其證人資格，其所作陳述，屬于“證人證言”，而非“當(dāng)事人陳述”，證人證言的證據(jù)效力并不依賴(lài)于當(dāng)事人的授權(quán)或認(rèn)可。

（三）海事行政處罰中的特殊程序，委托代理人是否需要特別授權(quán)

民訴法規(guī)定，享有一般授權(quán)的代理人只能代理當(dāng)事人行使其一般民事訴訟權(quán)利的代理，包括代為起訴、應(yīng)訴，申請(qǐng)?jiān)V訟保全或證據(jù)保全，申請(qǐng)回避等等。特別授權(quán)代理是指代理人除享有一般授權(quán)代理的訴訟權(quán)利外，還可行使代為和解、上訴等涉及當(dāng)事人實(shí)體利益的訴訟權(quán)利。

行政處罰法沒(méi)有一般授權(quán)和特別授權(quán)的規(guī)定，但處罰行為系對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生克減的準(zhǔn)司法行為，明確此內(nèi)容，有利于保護(hù)公民權(quán)利，且行政處罰法并不排斥適用民訴法，因此行政處罰中可以援引此規(guī)定。

1.行政對(duì)象有一般授權(quán)情況

代理人在海事行政處罰僅有程序性事項(xiàng)的代理權(quán)限，代理人作出的意思表示并不等同于當(dāng)事人的意思表示，代理人可代為簽收海事違法行為通知書(shū)、決定書(shū)，代為繳納罰款。

2.行政對(duì)象有特別授權(quán)情況

代理人在海事行政處罰兼有實(shí)體性事項(xiàng)的代理權(quán)限，代理人作出的意思表示即為當(dāng)事人意思表示，代理人可代為陳述申辯、提出聽(tīng)證、接受處罰，對(duì)案件定性、當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益有直接利害影響的證據(jù)簽字確認(rèn)。

（四）海事行政處罰中，作為處罰對(duì)象船公司（船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人）和當(dāng)事船長(zhǎng)都無(wú)法到場(chǎng)，船長(zhǎng)能否將船公司的事項(xiàng)轉(zhuǎn)委托

首先要厘清船公司和船長(zhǎng)之間的關(guān)系，船公司聘用船長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸，本質(zhì)是雇傭關(guān)系（這里不討論當(dāng)前普遍存在的船舶掛靠現(xiàn)象，僅討論法律問(wèn)題），船公司將價(jià)值高昂的動(dòng)產(chǎn)交付并依據(jù)海事法規(guī)對(duì)船長(zhǎng)任職，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，船公司和船長(zhǎng)是委托關(guān)系，由于海運(yùn)的高風(fēng)險(xiǎn)，船長(zhǎng)必須也當(dāng)然具有臨機(jī)處斷的權(quán)力，行政處罰中，船公司和船長(zhǎng)如不能親自到場(chǎng)，當(dāng)罰船長(zhǎng)可以委托代理人來(lái)處理，但船長(zhǎng)能否基于和公司的雇傭關(guān)系，一并將公司的處罰事宜委托呢？對(duì)此，海事法規(guī)無(wú)明文認(rèn)可公司和船長(zhǎng)的委托關(guān)系，即使認(rèn)可，《民法總則》第一百六十九條規(guī)定，代理人需要轉(zhuǎn)委托第三人代理的，應(yīng)當(dāng)取得被代理人的同意或者追認(rèn)，換言之，轉(zhuǎn)委托依然需要船公司的同意，現(xiàn)實(shí)意義不大，加之目前快遞物流發(fā)達(dá)，船公司完全可以單獨(dú)出具一份直接委托書(shū)給代理人，為避免不必要糾紛，執(zhí)法人員可以要求船公司和船長(zhǎng)分別出具委托書(shū)。

（五）船公司出具的委托代理書(shū)中是否要有法定代表人的簽章

此問(wèn)題亦發(fā)生在海事行政許可中，相對(duì)人反映，既有了加蓋公司公章的委托書(shū)，為何還要法定代表人授權(quán)，法定代表人一般為高管人員，如跨國(guó)公司法定代表人經(jīng)常往返境外，要簽字授權(quán)給企業(yè)增加負(fù)累。法人代表是意定行為，法定代表人是法定行為，二者在對(duì)第三人產(chǎn)生的結(jié)果都最終由法人來(lái)負(fù)責(zé)，海事法規(guī)中規(guī)定要有法定代表人簽字，其主要是出于探究相對(duì)人真實(shí)意思表示，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)來(lái)考量，筆者對(duì)此并不認(rèn)同，海事機(jī)構(gòu)不應(yīng)過(guò)多考量非自身能力所能及的事項(xiàng)，只要委托書(shū)中列明要素加蓋公章，即可推定其為有權(quán)代理，退一萬(wàn)不講，即使因授權(quán)不明產(chǎn)生糾紛，雖然《民法總則》刪除了原《民法通則》中當(dāng)事人授權(quán)不明，對(duì)第三人承當(dāng)連帶責(zé)任的規(guī)定，但依然可以適用表見(jiàn)代理制度。

三、當(dāng)前海事行政處罰中委托代理行為的解決方法

綜上分析，筆者認(rèn)為在海事處罰中對(duì)委托書(shū)審查應(yīng)重點(diǎn)注意以下內(nèi)容：

（一）委托代理書(shū)必須具備的要素

《民法總則》第一百六十五條規(guī)定“委托代理授權(quán)采用書(shū)面形式的，授權(quán)委托書(shū)應(yīng)當(dāng)載明代理人的姓名或者名稱(chēng)、代理事項(xiàng)、權(quán)限和期間，并由被代理人簽名或者蓋章”，依此規(guī)定，一份合格的委托書(shū)，須要具備姓名、事項(xiàng)、權(quán)限、期間、簽章五個(gè)要素。

（二）委托代理權(quán)限和期限

處罰案件中的委托代理權(quán)限一般涉及以下幾種：代為簽收法律文書(shū)、代為提交確認(rèn)相關(guān)證據(jù)材料、代為陳述申辯、代為聽(tīng)證、代為接受處罰告知等，但不存在“代為接受行政處罰”的說(shuō)法。實(shí)踐中，有授權(quán)委托書(shū)正文僅表述“茲全權(quán)委托張三處理行政處罰事宜”，此種表述顯然是含糊不清，對(duì)于特別授權(quán)，當(dāng)事人要明確寫(xiě)明；同時(shí)，注意審查代理行為是否在有效期限內(nèi)。

（三）授權(quán)委托書(shū)簽章

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十五條規(guī)定：“當(dāng)事人委托訴訟代理人，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書(shū)”。因此，這一原則性規(guī)定同樣適用于行政處罰中。當(dāng)事人是自然人時(shí)的，該公民要在授權(quán)委托書(shū)上簽名或蓋章；當(dāng)事人是法人時(shí)，則要加蓋公章，須注意，如果是分公司等不具有法人資格的機(jī)構(gòu)，雖然在民訴中，只要分公司是依法設(shè)立的、具有授權(quán)、領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，就有當(dāng)事人資格，可以以分公司作為訴訟主體參加訴訟，但行政處罰法委托書(shū)能否如此適用，并無(wú)先例，因此應(yīng)該要求相對(duì)人加蓋總公司印章。

（四）授權(quán)委托書(shū)原件

實(shí)踐中，代理人經(jīng)常提交的授權(quán)委托書(shū)為復(fù)印件的情況，而部分執(zhí)法人員認(rèn)為授權(quán)委托書(shū)系證據(jù)，留存復(fù)印件即可，這無(wú)疑是錯(cuò)誤的，委托書(shū)本身內(nèi)容不對(duì)海事處罰事實(shí)的認(rèn)定產(chǎn)生影響，而僅僅是當(dāng)事人行使權(quán)力的方式。

四、結(jié)束語(yǔ)

從保證案件規(guī)范性，海事執(zhí)法人員可將規(guī)范的空白授權(quán)委托書(shū)交給當(dāng)事人，要求當(dāng)事人按規(guī)范格式簽發(fā)，并提交身份證明材料。

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作者簡(jiǎn)介：

吳國(guó)恩（1984.4～ ），男，漢族，在職研究生，福建福州人。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。