“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險研究

□（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會計(jì)學(xué)院湖北武漢430073）

一、引言

十一屆三中全會以后，我國實(shí)行土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的新型農(nóng)村土地制度，打破了大鍋飯，保障了農(nóng)戶的基本權(quán)利，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。多年來，隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增加，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不斷成長，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式趨向現(xiàn)代化和專業(yè)化，加快土地的流轉(zhuǎn)速度、提高土地資源的配置效率成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求?！皟蓹?quán)分離”的農(nóng)村土地制度已不再適應(yīng)我國的經(jīng)濟(jì)形式，“三權(quán)分置”即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的政策應(yīng)運(yùn)而生。

“三權(quán)分置”早在1990年就已經(jīng)提出，要求賦予承包權(quán)以獨(dú)立的屬性，但近年來才得到發(fā)展。2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村改革的重要性，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離初現(xiàn)雛形。2013年11月，《中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》等相關(guān)文件出臺，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)從個體農(nóng)戶手中公開向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》確定了實(shí)行三權(quán)分置的農(nóng)村土地制度改革的基本方向，突出重視放活土地經(jīng)營權(quán)。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)分置辦法的意見》。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善對于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，解決農(nóng)民融資難題，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的深入發(fā)展日益重要。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)融資是解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金的重要融資渠道，同時具有配置土地資源、提高農(nóng)民收入、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)等作用。隨著“三權(quán)分置”的推出，全國各地積極開展經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作，但其實(shí)施過程仍存在較多的困難和風(fēng)險，既制約了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，又損害了農(nóng)民的利益。本文旨在以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為研究對象，調(diào)查目前農(nóng)村土地的確權(quán)登記狀況、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模情況等一般背景，具體深入了解個體農(nóng)民對土地承包權(quán)的權(quán)益利用和基層保障制度，并在此基礎(chǔ)上針對相應(yīng)風(fēng)險提出一定的防范措施。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國外研究綜述

國外對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究較為豐碩。專家學(xué)者從不同的研究角度，利用不同的研究方法，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)行了深入的討論。國外的研究學(xué)者認(rèn)為在一定的流轉(zhuǎn)交易條件下，無論是農(nóng)村土地還是城市土地都具有流轉(zhuǎn)價值，并能夠?yàn)楂@得貸款提供適當(dāng)?shù)牡盅海↙erman，2002；Deininger，2003；Dwyer 和 Findeis，2008）。在 國外，學(xué)者們對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究相當(dāng)豐富和完善。一為地租理論。馬克思、塞繆爾森等學(xué)者為地租理論構(gòu)建完善提供了豐富的理論依據(jù)。二為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究。最具代表性的是Alchian和Demsetz（1973）對地產(chǎn)穩(wěn)定性進(jìn)行的研究。他們認(rèn)為對地產(chǎn)權(quán)利限制越多，投資激勵就越弱，地產(chǎn)穩(wěn)定性也越低。Erik Stubkjaer認(rèn)為良好的土地登記制度和地籍管理制度能夠保證地產(chǎn)權(quán)利的穩(wěn)定性，促進(jìn)貸款獲取的便捷性和安全性。

（二）國內(nèi)研究綜述

從目前來看，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一個重點(diǎn)問題。王敏（2017）從“三權(quán)分置”的角度介紹了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式：村委會模式、中介組織模式、銀行模式、合作社模式，為進(jìn)一步完善抵押貸款制度提供了理論依據(jù)。陳菁泉、付宗平（2016）從多角度說明了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險形成的原因并從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度介紹了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險指標(biāo)體系的構(gòu)成。趙美娟（2017）認(rèn)為農(nóng)戶是否愿意參與土地抵押貸款是限制土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展的一個重要因素。值得注意的是，由于“三權(quán)分置”實(shí)行時間較短，土地確權(quán)困難等問題的存在，各地實(shí)行的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度不同，所帶來的風(fēng)險后果也不同?，F(xiàn)有文獻(xiàn)研究大多集中于理論層面的探索，缺乏農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險的量化實(shí)證研究和評價，風(fēng)險研究領(lǐng)域仍存在不足，同時多數(shù)文獻(xiàn)多從供給方的角度出發(fā)，農(nóng)戶視角需要補(bǔ)充。

與國外的研究成果相比，我國對“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究存在不足：對農(nóng)村土地金融的研究還處于初步探索階段，僅僅局限于部分地區(qū)，缺乏對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的系統(tǒng)研究與理論分析；現(xiàn)有文獻(xiàn)研究主要集中于理論層面的探索，缺乏農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險的量化實(shí)證研究和評價；現(xiàn)有文獻(xiàn)未有對國外土地流轉(zhuǎn)模式實(shí)踐整體的、綜合性的分析比較，缺乏“三權(quán)分置”未來發(fā)展趨勢的前瞻性。

三、我國土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中存在的問題及分析

（一）農(nóng)村土地確權(quán)難度大

土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的登記以土地經(jīng)營權(quán)的登記為前提，土地經(jīng)營權(quán)的登記又以土地確權(quán)頒證為基礎(chǔ)。因此，對各項(xiàng)土地權(quán)利權(quán)屬的明晰和確認(rèn)決定了土地經(jīng)營權(quán)能否有效抵押。由于多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)的登記工作尚未開展，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立在某種程度上受到阻滯。

土地確權(quán)難度大，主要原因是存在鄉(xiāng)鄰糾紛及農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)屬糾紛問題。在土地政策調(diào)整期間，許多基層組織干部對政策理解不到位導(dǎo)致政策推行不規(guī)范，存在較大的主觀隨意性，導(dǎo)致部分居民有地?zé)o證、有證無地等亂象。同時，地方承包經(jīng)營土地調(diào)整過于頻繁以至于實(shí)際承包經(jīng)營的現(xiàn)狀與二輪承包登記情況完全不符，這也加劇了矛盾糾紛。由此也可看出，加深基層組織與承包人對政策的理解，促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)配合對于土地確權(quán)工作的進(jìn)行有著極為重要的意義。此外，土地權(quán)屬關(guān)系不清、物權(quán)性不強(qiáng)都會降低農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性，無法充分支配土地。

（二）承包戶和經(jīng)營者違約風(fēng)險大

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展建立在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定上，如果土地承包戶提前收回土地，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的后續(xù)工作將難以開展。農(nóng)戶違約的原因一是流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，二是承包權(quán)得不到保證。在土地流轉(zhuǎn)時，如果存在部分承包戶在強(qiáng)制條件下進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，承包戶對土地的依賴性并未完全解除，一旦農(nóng)戶的收入來源得不到保障，極易發(fā)生收回土地而違約的情況。另外，一些村委會等基層自治組織為了私利而扭曲法定程序，隨意調(diào)整土地承包關(guān)系，甚至在農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的同時將承包權(quán)也轉(zhuǎn)移出去，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的承包權(quán)。違約首先會影響到土地經(jīng)營者的權(quán)益，土地經(jīng)營者依靠投資土地獲取收益來償還貸款，若承包戶流轉(zhuǎn)土地后違約，不僅土地經(jīng)營者的前期投資得不到補(bǔ)償，還動搖了經(jīng)營者的還款來源，金融機(jī)構(gòu)的貸款收回風(fēng)險加大。

土地經(jīng)營者違約是金融機(jī)構(gòu)面臨的主要風(fēng)險。少部分經(jīng)營者容易在政策優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)利益的驅(qū)使下進(jìn)入經(jīng)營方，既沒有專業(yè)的管理技術(shù)，又缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加之農(nóng)作物極易受到自然災(zāi)害的影響，經(jīng)營收益處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，按時歸還農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款得不到保證，使得土地經(jīng)營者違約情況發(fā)生。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完全

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的首要還款來源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營獲得的收益。但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重風(fēng)險，具有高風(fēng)險、高成本和低收益的特征，容易出現(xiàn)難以還款的情況，此時需要依靠農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的再融資來獲得補(bǔ)償。我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已經(jīng)從2007年的6 400萬畝增加到2016年的 4.71億畝，流轉(zhuǎn)面積大幅增加，然而現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場的轉(zhuǎn)讓價值較低，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的供給與需求之間不匹配，流轉(zhuǎn)程序繁瑣，效率低下，這都是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不夠完全的表現(xiàn)。此外，在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的地區(qū)中由于地理、風(fēng)俗習(xí)慣等客觀條件的限制，加上土地流轉(zhuǎn)市場的不健全，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)交易信息的渠道不暢通，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能得到實(shí)時、充分的披露和交流，直接影響抵押貸款發(fā)展，阻礙了農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的使用和利益的實(shí)現(xiàn)。

（四）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值評估困難

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的價值評估決定了經(jīng)營權(quán)抵押融資的放貸金額，合理的定價機(jī)制對于促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成與發(fā)展具有十分重要的意義。由于土地流轉(zhuǎn)市場的不完善，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息不能得到充分的披露和交流，缺少可供參考的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格信息為經(jīng)營權(quán)的抵押價值評估提供可靠的依據(jù)。不同的地理區(qū)位、不同的土壤條件以及農(nóng)作物種類的不同都會影響土地產(chǎn)權(quán)價值的評估，難以建立一套統(tǒng)一的農(nóng)村土地價值評估體系，許多試點(diǎn)地區(qū)隨意評估流轉(zhuǎn)價格，缺乏數(shù)據(jù)支持，加大了農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險，并且專業(yè)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估的中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員通常不愿參與其中，一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評估收益低，二是其成本高昂，需要花費(fèi)較多的精力，于是專業(yè)評估的缺乏導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值評估沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，利益雙方都會站在各自的角度，評估出對自己有利的價值方案，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值差異的分歧很難統(tǒng)一。

四、對策建議

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度明晰化

當(dāng)前我國的土地產(chǎn)權(quán)制度不完整，農(nóng)民的權(quán)利不能得到應(yīng)有的保障，導(dǎo)致土地利用率低、土地資源大量浪費(fèi)。建立清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的制度基礎(chǔ)，要按照堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的原則，區(qū)分承包戶、經(jīng)營者和所有人的權(quán)責(zé)關(guān)系，劃分承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)的權(quán)利范圍，確保農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記和頒證工作的有序進(jìn)行，不斷提高土地資源的配置效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模化、集約化和專業(yè)化。

（二）承包戶和經(jīng)營者權(quán)益穩(wěn)定化

穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)以土地承包權(quán)的穩(wěn)定為前提，承包戶違約的主要原因是需要依靠土地的收入作為自己的最低生活保障和養(yǎng)老保障，即農(nóng)村的社會保障體系仍然不夠完善。因此需要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)機(jī)會、提高農(nóng)民收入水平，降低其對土地的依賴性。同時尊重承包戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿，不強(qiáng)制進(jìn)行，保障其土地流轉(zhuǎn)的收益。穩(wěn)定土地經(jīng)營者的收益是保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款按時收回的關(guān)鍵所在，政府需要采取有效的措施分散土地經(jīng)營者可能面臨的風(fēng)險，通過調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價格、給經(jīng)營者提供農(nóng)業(yè)保險和政策補(bǔ)貼穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)，補(bǔ)償土地經(jīng)營者可能受到的損失。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不完全使金融機(jī)構(gòu)無法獲得準(zhǔn)確詳盡的信息，阻礙了信息在供求雙方之間均衡流動，制約了農(nóng)戶進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款融資的熱情。政府應(yīng)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，同時建立廣泛的土地交易所促進(jìn)交易信息的充分流通，建立土地承包經(jīng)營權(quán)交易信息新渠道，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的供求信息實(shí)時、充分地披露交流和農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的使用及利益的實(shí)現(xiàn)，更深層次地了解經(jīng)營權(quán)抵押價值評估具體內(nèi)容，為經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供數(shù)據(jù)支撐，可引進(jìn)獨(dú)立的社會中介機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)為供求雙方提供均衡信息，為完善土地流轉(zhuǎn)市場打下基礎(chǔ)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化發(fā)展。

（四）土地價值評估專業(yè)化

探索建立具有權(quán)威性、公正性及科學(xué)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值評估體系。抵押雙方進(jìn)行溝通和協(xié)商確定抵押物價值是最基本的評估方案，在此基礎(chǔ)上可以通過采取有效的鼓勵措施帶入具有資質(zhì)的第三方評估中介機(jī)構(gòu)參與其中，專業(yè)評估人員的加入會促進(jìn)土地評估機(jī)制的公平和效率，減少當(dāng)事人之間的爭議。有條件的，還可公開選舉當(dāng)事人信任的鄉(xiāng)村基層干部、農(nóng)戶代表、金融機(jī)構(gòu)代表等人員組成一個評估團(tuán)隊(duì)，農(nóng)戶的加入可以保障農(nóng)戶的承包權(quán)得到保障，切身保障農(nóng)民的權(quán)益。不同的成員代表不同的立場，平衡各方利益并確定全面綜合的土地價值評估方案，可以促進(jìn)各方利益的實(shí)現(xiàn)，保證農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的持續(xù)進(jìn)行。