地方政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地后續(xù)階段保障機(jī)制研究

（合肥市委黨校 安徽合肥230031）

地方政府PPP項(xiàng)目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進(jìn)行的，受制于保增長、政策預(yù)期變化等多種復(fù)雜因素制約，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風(fēng)險(xiǎn)利益分配機(jī)制欠缺，容易導(dǎo)致重簽約落地前融資、輕落地后續(xù)管理。因此，PPP項(xiàng)目落地后續(xù)階段需要穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護(hù)，需要地方政府出臺(tái)相應(yīng)的保障機(jī)制進(jìn)行專業(yè)而嚴(yán)格的管控。

一、地方政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地后續(xù)階段保障機(jī)制的必要性

（一）PPP模式不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式。PPP模式涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營、維護(hù)等多個(gè)復(fù)雜環(huán)節(jié)，對地方政府的監(jiān)管能力、社會(huì)資本的經(jīng)營和掌控能力提出了極大的挑戰(zhàn)。伴隨著PPP規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些不規(guī)范的行為也逐步顯露出來。不管是地方政府的政策保障體系還是市場體系，都存在著許多亟待完善的地方。

（二）PPP是一項(xiàng)重大改革和創(chuàng)新過程。將原本由政府獨(dú)自提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)轉(zhuǎn)由政府和社會(huì)資本合作，是一個(gè)不斷創(chuàng)新的過程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等。在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革、深化改革，確保配套改革同步推進(jìn)，需要地方政府管理模式不斷創(chuàng)新，PPP項(xiàng)目絕不只是一種融資機(jī)制的新選擇，也是一個(gè)戰(zhàn)略性選擇，應(yīng)把PPP模式從融資視角提高到政府管理模式創(chuàng)新，再從管理模式創(chuàng)新提高到全面深化改革的高度。

（三）傳統(tǒng)的政策法規(guī)體系與PPP項(xiàng)目發(fā)展需求存在隔閡。從頂層設(shè)計(jì)來看，我國目前PPP模式尚存在法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問題，PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境。隨著PPP模式進(jìn)入深水區(qū)，融資、土地、二次招標(biāo)、社會(huì)資本提前退出等灰色地帶的灰色操作，相關(guān)的合規(guī)性乃至合法性的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。政府關(guān)注資金到位、建設(shè)質(zhì)量及運(yùn)營績效，投資者關(guān)注項(xiàng)目增信及投資回報(bào)，再加上PPP模式的外部性，沒有相匹配的投融資機(jī)制、財(cái)稅機(jī)制與配套的政策法規(guī)制度建設(shè)，無法實(shí)現(xiàn)推行PPP的真正內(nèi)涵與初衷。

二、地方政府有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地后續(xù)階段的保障機(jī)制思路

（一）地方政府政策層面要做好頂層設(shè)計(jì)，建立PPP模式相關(guān)的法律與保障機(jī)制，完善誠信履約和信用約束機(jī)制。PPP模式強(qiáng)調(diào)平等的合作伙伴關(guān)系，針對不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，需要通過法律契約的形式界定好政府和社會(huì)資本的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，建立與完善相關(guān)配套政策的跟進(jìn)和相關(guān)法律法規(guī)。基于我國PPP模式運(yùn)行中缺乏頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)落后的運(yùn)行困境，培育和強(qiáng)化合同契約精神，建立健全法律法規(guī)體系顯得迫在眉睫。PPP模式實(shí)質(zhì)是一種公共服務(wù)供給模式和地方政府治理工具，其行為的法律關(guān)系主體涉及公共部門、私人部門、社會(huì)公眾等，行使過程需要平衡和協(xié)調(diào)各利益之間的關(guān)系，需要解決的法律問題較為復(fù)雜，如“主體資格、準(zhǔn)入制度、聽證制度、監(jiān)督和懲罰機(jī)制、投資者利益保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，退出責(zé)任制、爭議解決和救濟(jì)機(jī)制，促進(jìn)權(quán)利和義務(wù)咨詢機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和其他的基本內(nèi)容，如合同補(bǔ)充條款和條件?！痹鰪?qiáng)PPP政策法規(guī)的可預(yù)期性，為PPP長期規(guī)范的可持續(xù)性發(fā)展打好基礎(chǔ)。通過不斷完善法律法規(guī)體系，創(chuàng)新政策工具，完善實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建PPP法律框架范圍和良性運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮PPP模式在地方政府治理中的功用。在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，打消社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的顧慮。加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，可優(yōu)先在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其政府方面的不守信行為，以保障PPP項(xiàng)目穩(wěn)定和持續(xù)推進(jìn)。

（二）在操作層面要建立政企平等協(xié)商、權(quán)責(zé)匹配、責(zé)任落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制、合理的退出機(jī)制。合理的制度設(shè)計(jì)，縝密的科學(xué)論證，嚴(yán)格重諾履約，三者共同構(gòu)成PPP模式成敗的關(guān)鍵。地方政府要切實(shí)建立起合理的優(yōu)化利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目涉及政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等多方利益主體，利益與風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，要建立科學(xué)、動(dòng)態(tài)的利益分享、風(fēng)險(xiǎn)披露、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，處理好PPP項(xiàng)目投資的利益風(fēng)險(xiǎn)分配關(guān)系。對PPP項(xiàng)目落地后實(shí)施過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，需要在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理的分配。公共部門主要承擔(dān)公共政策風(fēng)險(xiǎn)，私營部門主要承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，雙方談判共同分擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)。通常政府需要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。在對政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出進(jìn)行量化時(shí)，應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的責(zé)任支出，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。

（三）完善利益分配和調(diào)節(jié)機(jī)制。政府部門在正確定位自身利益需求的同時(shí)，還要滿足私人部門合理利益訴求，才能將追求公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的質(zhì)量提升、成本降低作為首要目標(biāo)；建立利益補(bǔ)償和約束機(jī)制，在PPP合作中，在積極創(chuàng)造條件滿足治理合理、合法的正當(dāng)利益的同時(shí)，還要堅(jiān)決打擊非法和不合理的利益要求；建議科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)和退出機(jī)制，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的狀況。可考慮采取“區(qū)間彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)上下限；地方政府應(yīng)借鑒國外PPP交易所，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

（三）探索建立績效評價(jià)機(jī)制，制定有效的績效評價(jià)體系，定期對項(xiàng)目開展績效評價(jià)?？冃Э己耸荘PP項(xiàng)目實(shí)施過程中必要且有效的監(jiān)管手段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要通過常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并將績效考核結(jié)果與政府相關(guān)服務(wù)費(fèi)支付相掛鉤。PPP項(xiàng)目落地后續(xù)階段的績效考核指標(biāo)體系通常包括運(yùn)營階段的運(yùn)維績效指標(biāo)和移交階段的移交驗(yàn)收指標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以組織包括其他政府相關(guān)職能部門、公眾、專家在內(nèi)的聯(lián)合績效評定小組開展績效考核工作，也可以委托第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考核。對項(xiàng)目公司設(shè)立績效考核機(jī)制，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可通過定期檢查或臨時(shí)抽查等方式考核項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，并將績效考核與政府付費(fèi)金額相銜接。對于績效考核結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，按照約定扣減相應(yīng)政府服務(wù)費(fèi)，如果持續(xù)不達(dá)標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將通過臨時(shí)監(jiān)管、提前終止等強(qiáng)制性措施以解決可能出現(xiàn)的問題；做好項(xiàng)目中期評估工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般每三到五年對項(xiàng)目進(jìn)行一次中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和PPP協(xié)議的適應(yīng)性、合理性。根據(jù)協(xié)議中約定的價(jià)格調(diào)整機(jī)制適時(shí)調(diào)整項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格，對于評估中發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對措施，必要時(shí)修改PPP合同；將政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績效評價(jià)體系，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對政務(wù)失信行為懲戒力度。

（四）完善市場競爭環(huán)境和金融支持機(jī)制，設(shè)計(jì)可行的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制。加大對PPP項(xiàng)目投資的資金引導(dǎo)和扶持，建立資金保障機(jī)制，推動(dòng)運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制；完善PPP的融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、社?；疬@些投資的金融資源，構(gòu)建涵蓋股權(quán)投資、信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)的多層次的PPP融資市場；設(shè)立PPP項(xiàng)目的保障基金，基金可以在PPP項(xiàng)目收益達(dá)不到約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對社會(huì)資本的收益進(jìn)行補(bǔ)充，該基金可有效降低社會(huì)資本所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與收益匹配原則，收益的要求也會(huì)降低，進(jìn)而降低PPP項(xiàng)目的收益門檻，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目上的可用范圍；設(shè)計(jì)可行的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，政府和社會(huì)資本方雙方要基于“共贏”的態(tài)度，遵循PPP的核心思想，共同對項(xiàng)目的盈利模式進(jìn)行設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。

（五）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)保障水平，提高政府的履約監(jiān)管能力。政府職能決定政府的行為，地方政府職能對地方政府公共事務(wù)合作治理能力產(chǎn)生重要的影響。在PPP模式中，地方政府要積極轉(zhuǎn)變職能，正確定位公私部門關(guān)系，樹立平等意識，大膽放權(quán)，將權(quán)力讓渡給社會(huì)，積極鼓勵(lì)、支持公民參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。在治理手段上，要從傳統(tǒng)的直接管理、行政命令、微觀管理為主轉(zhuǎn)向間接管理、服務(wù)社會(huì)、宏觀管理轉(zhuǎn)變，從全能型政府走向有限政府，地方政府建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作；規(guī)范公共事務(wù)合作行為，從公共利益的角度確定合作戰(zhàn)略，在公平競爭的前提下科學(xué)評估備選合作伙伴，按照契約精神正確處理合作關(guān)系；創(chuàng)新公共事務(wù)合作制度，在準(zhǔn)入制度、價(jià)格制度和投資制度上狠下功夫，保證公共基礎(chǔ)設(shè)施的多元供給模式能夠滿足公共需求。在引進(jìn)社會(huì)資本合作前，規(guī)范操作PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備和采購工作，包括設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)體系、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、確定合適的采購方式以及完善PPP項(xiàng)目合作協(xié)議條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性；優(yōu)化合作機(jī)制，把公私治理主體整合成系統(tǒng)力量，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，建立順暢的合作機(jī)制、利益機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、溝通機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)監(jiān)管，建立一整套考核監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評估和公眾參與管理機(jī)制，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管能力建設(shè)，建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管考核機(jī)制和監(jiān)管失職問責(zé)制，由政府職能部門和司法部門共同組成的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對PPP合同簽訂、執(zhí)行的監(jiān)督管理與違約責(zé)任追究，確保政府與社會(huì)資本處于契約同等地位，行為受法律嚴(yán)格約束，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。