我國公務(wù)員制度變革的路徑依賴

文/河北物流集團金屬材料有限公司 王安

一、我國古代的公務(wù)員制度模式

在我國傳統(tǒng)社會的“士階層”模式社會里，穩(wěn)定、封閉的行政模式一直較為流行，我國古代稱官員為“吏”，吏者，治民也。因此，在這個穩(wěn)定且封閉的政治環(huán)境中，行政與立法、司法的關(guān)系不同于現(xiàn)代，二者是從屬關(guān)系，立法、司法從屬于行政。所以在國家治理和行政管理發(fā)展到一定地步后，公務(wù)員制度作為行政制度的重要組成部分，必然會誕生。我國古代的選官制度，歷經(jīng)世襲制、察舉制、九品中正制、科舉制等階段，不同階段都有其側(cè)重點，例如說，世襲制反映了血緣關(guān)系在宗法上的分封；察舉制側(cè)重地方考察后向中央推舉人才；九品中正制體現(xiàn)道德、才能、出身等多角度考核人才；科舉制則真正成為現(xiàn)代公務(wù)員制度的先河，對后世產(chǎn)生深遠影響。

由此可見，我國早在古代社會就已經(jīng)建立起系統(tǒng)的文官選拔機制，選拔機制也在不斷完善，這對我國現(xiàn)代公務(wù)員制度的變革產(chǎn)生深遠影響。

二、官僚制時代和新公共管理運動下的行政制度

20世紀初，全球大多數(shù)國家都采用了以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政管理制度，專業(yè)分工、品味分類作為制度下的基本原則，將文官制和官僚制結(jié)合起來。到20世紀80年代前后，各國競相開展新公共管理運動，旨在重新塑造政府，而作為官僚制支柱的文官制，也受到相應沖擊。

（一）官僚制體系下的文官“通才”原則與品位分類制。文官制度誕生于英國。政府職能多樣化、社會分工復雜化的工業(yè)社會要求行政制度由傳統(tǒng)型權(quán)威向理性型權(quán)威轉(zhuǎn)變，官僚制即在這種背景下與文官制結(jié)合，建立起當時以通才和品味分類制為原則的傳統(tǒng)文官制度。通才原則，是指在選拔文官的考試中選擇高學歷高素養(yǎng)的人才。品味分類制，是強調(diào)級別與人掛鉤，利于選拔通才。

而對于我國而言，中國公務(wù)員制度使用職位分類法，但是受到古代官位品味的影響，仍帶有較多的品位分類痕跡，公務(wù)員隊伍中仍分為領(lǐng)導職務(wù)和非領(lǐng)導職務(wù)。

（二）專才原則下的政府雇員制度。傳統(tǒng)文官制度認為最適宜擔任公職的是受過高等教育的通才，然而由于過于迷信這點，導致了現(xiàn)代大學在培養(yǎng)公職方向人員時更注重人文科學、輕視自然科學，使許多部門出現(xiàn)了外行領(lǐng)導內(nèi)行的現(xiàn)象。而新公共管理運動下文官制改革中重要的一點就是職位和品位的互補，將通才原則和專才原則辨證對待。20世紀中葉，為了適應政府彈性化、小型化、專業(yè)化和服務(wù)化的要求，西方發(fā)達國家從20世紀中葉起開始實行政府雇員制。政府雇員制度，是政府以合同的方式從社會上雇傭的為政府工作的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面提供專業(yè)知識和技術(shù)的招聘制度。政府雇員這一制度，在我國歷史上早就有所涉及，衙門內(nèi)師爺?shù)慕巧蛯儆谑芄陀诠倮舻皇诠俾?。政府雇員這一制度，也是我國政府面臨政府職能多樣化，公共部門日常管理對專業(yè)化人才的需求旺盛等問題下做出的積極應對。目前來說，各級機關(guān)通過編外雇傭的確在降低用人成本、增強公務(wù)員隊伍活力上起到了積極作用。

三、我國公務(wù)員制度變革中的路徑依賴問題

新制度經(jīng)濟學家諾斯認為，一個國家的一種制度一旦形成，就如同進去了一種特定的路徑，在后續(xù)制度選擇上會產(chǎn)生深遠影響。我國歷史上制度性資源豐富，這是產(chǎn)生路徑依賴的直接原因。當下我國缺乏文官制中強調(diào)的專業(yè)分工和理性規(guī)劃，我們應當在吸收文官制度精髓的同時，有步驟地推進聘任制與現(xiàn)行制度的融合。

（一）重視傳統(tǒng)文官制度的作用。我國目前仍需構(gòu)建理想意義上的傳統(tǒng)文官制。對我國現(xiàn)在來說，雖已初步建立起現(xiàn)代公務(wù)員制度，但仍有諸多漏洞。傳統(tǒng)文官制要求功績制、規(guī)劃理性。我國傳承上千年的人治思維嚴重，難以達到傳統(tǒng)文官制中以規(guī)則代替人情的階段，更不會不存在理性過度的情況。而在我國人情社會環(huán)境下，考任制又是相對公平的方法。

（二）學習引入新公共理論倡導的聘任制、雇員制。聘任制、雇員制是打破現(xiàn)有職位壟斷、公務(wù)員制度內(nèi)引入競爭機制的有力武器，可以使公務(wù)員制度內(nèi)的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧庸蛡蜿P(guān)系，達成公務(wù)員隊伍市場化的目標。然而推行聘任制、雇員制首先要提升領(lǐng)導層對于政府雇員的重視程度，不能出現(xiàn)外行領(lǐng)導內(nèi)行、專業(yè)技術(shù)人員被冷落的局面。其次要在行政關(guān)系“市場化—編制內(nèi)”雙規(guī)體制下推行政府雇員制度，逐步、有范圍地推行聘任制度和計劃編制制度的融合，最終達到觀念和制度變革同時進步的目的。

（三）文官職業(yè)倫理的回歸。各國在行政制度改革中，都將文官職業(yè)倫理放在異常重要的位置，將文官職業(yè)倫理作為公職人員行使公共權(quán)力使的內(nèi)在義務(wù)和責任。我國自古以來便把德行與政治職業(yè)倫理結(jié)合起來，以德作為社會行為思考的起點和歸宿。我國的德行主義和職業(yè)倫理化的路徑依賴由此可見一斑。加強文官倫理法制化建設(shè)，建立完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)精神上和制度上的統(tǒng)一，正是我國公務(wù)員變革中內(nèi)在穩(wěn)定性的重要要求。