中國資源型城市轉(zhuǎn)型政策研究

李妍

【摘要】資源型城市依賴資源而發(fā)展，由于對有限資源的掠奪式開發(fā)，資源型城市出現(xiàn)過度消耗、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，要保證資源型城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，轉(zhuǎn)型勢不可檔。此文通過對國內(nèi)外典型資源型城市現(xiàn)狀、問題的研究，從產(chǎn)業(yè)、財稅、生態(tài)環(huán)境、社會保障四個方面提出若干條具有可操作性的政策建議，進(jìn)而達(dá)到推動資源型城市轉(zhuǎn)型升級，擺脫資源型城市對資源的過度依賴，實現(xiàn)持續(xù)綜合發(fā)展的目的。

【關(guān)鍵詞】資源型城市 轉(zhuǎn)型 可持續(xù)發(fā)展

資源型城市的發(fā)展依托資源，然而由于煤炭、石油等礦產(chǎn)資源的過度開發(fā)和不當(dāng)利用，使得資源型城市面臨著資源枯竭的局面。為了避免礦衰城竭的后果，實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。本文運用文獻(xiàn)研究法和比較分析法，希望通過對國外資源型城市轉(zhuǎn)型相關(guān)經(jīng)驗的分析，并結(jié)合中國特有現(xiàn)狀，提出具有可行性和操作性的政策，從而全方位推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、生態(tài)環(huán)境的改善以及創(chuàng)新意識的培養(yǎng)。本文通過對中國特有的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并結(jié)合國外資源型城市轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗，提出了具有可操作性的產(chǎn)業(yè)、財稅、環(huán)境以及社會保障政策。

一、文獻(xiàn)回顧

曾萬平（2013）提出資源型城市是煤炭、石油等自然資源所占比例較高的城市，其依靠資源的開采而不斷發(fā)展。二十世紀(jì)八十年代末，大部分的資源型城市皆出現(xiàn)了資源枯竭問題。資源型城市轉(zhuǎn)型是指資源型城市為了遏制資源衰竭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，因而重新培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，擺脫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一元化的過程（支大林，2015）。而沈鐳（2005）認(rèn)為要實現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展，要做到：科學(xué)規(guī)劃、分類轉(zhuǎn)型、發(fā)揮優(yōu)勢、綜合發(fā)展。

通過對國外典型資源城市轉(zhuǎn)型的分析，丁湘城和張穎（2008）認(rèn)為資源型城市轉(zhuǎn)型主要有三種模式：產(chǎn)業(yè)延伸模式、產(chǎn)業(yè)多元化模式、產(chǎn)業(yè)更新模式，分別以美國休斯敦、德國魯爾區(qū)和日本北九州為代表。發(fā)達(dá)國家資源型城市轉(zhuǎn)型起步較早，積累了很多可供中國借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)，但由于國情不同，中國不能簡單地照搬西方資源型城市轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略、模式和政策。沈鐳（2005）從資源生命周期理論、可持續(xù)發(fā)展等基礎(chǔ)理論出發(fā)，提出適合中國資源型城市功能轉(zhuǎn)型的發(fā)展模式以及對策。張?；ǎ?014）把邯鄲市作為研究重點，認(rèn)為通過財政政策支持資源型城市實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅有必要而且切實可行。因此，選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邔崿F(xiàn)資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前資源型城市亟待解決問題的關(guān)鍵（趙連榮，2013）。

二、中國資源型城市現(xiàn)狀分析

二十世紀(jì)八十年代末，大部分資源型城市接二連三出現(xiàn)礦產(chǎn)資源枯竭問題，包括資源開發(fā)強(qiáng)度過大導(dǎo)致地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，抑制其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；下崗職工就業(yè)壓力大，貧富差距明顯導(dǎo)致社會矛盾突出等。資源型城市的可持續(xù)發(fā)展能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，社會各界開始系統(tǒng)地研究處于衰退期的資源型城市的生存和發(fā)展問題，轉(zhuǎn)型己然提上日程。然而，中國資源型城市在轉(zhuǎn)型時存在一些問題：

（一）計劃經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)

中國有名的資源型城市，幾乎都是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，從規(guī)劃、建設(shè)到生產(chǎn)、銷售都是國家一統(tǒng)到底。正時由于國家的統(tǒng)一安排，在開始階段中國的礦業(yè)城市發(fā)展迅猛，為中國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)積累了巨大的原始資本。但在經(jīng)過了幾十年后，同樣也累積了許多問題。

（二）環(huán)境污染嚴(yán)重

煤炭、石油等礦產(chǎn)資源的過度開采造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，由于不合理的開采而排放的廢水、廢氣、廢渣導(dǎo)致在礦區(qū)周邊生活的居民的生活質(zhì)量急劇下降、生活環(huán)境嚴(yán)重破壞。使得生態(tài)環(huán)境破壞帶來的負(fù)效應(yīng)在加重政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時，也不利于資源型城市的轉(zhuǎn)型，阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，為了實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，可以通過環(huán)境污染成本內(nèi)生化的方法來遏制污染的排放。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

礦業(yè)城市不是以市為中心，而是以礦為主，對資源的依賴性很強(qiáng)，使得絕大部分資源型城市的第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，第二產(chǎn)業(yè)比重偏高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力。由于第二產(chǎn)業(yè)主要是依靠資源優(yōu)勢建立的工業(yè)體系，資源產(chǎn)業(yè)資金的流動構(gòu)成地方財政收入的重要組成部分，從而導(dǎo)致礦產(chǎn)資源的延伸產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展緩慢。資源型城市向外輸出的原料基本為初加工產(chǎn)品，相對于向資源型城市內(nèi)輸入的輕工業(yè)產(chǎn)品來說價格較為低廉礦業(yè)城市在向外輸出低廉的大量資源和原料的同時，從外部引入價格高昂的輕工產(chǎn)，這一雙重?fù)p失同樣抑制了經(jīng)濟(jì)和社會保障的發(fā)展。

三、世界各國資源型城市轉(zhuǎn)型模式

（一）德國魯爾區(qū)

德國魯爾區(qū)原先是典型的衰退老工業(yè)基地，原聯(lián)邦德國為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰落，采取了一系列措施有效的調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成功推動魯爾區(qū)的轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。主要措施有：

（1）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，首先是重視法律體系建設(shè)。區(qū)域整治、社會保障、環(huán)保等都有完善的法律規(guī)范。其次是擁有完備的政策體系。通過財政補貼、投資減稅、支持中小企業(yè)并購重組等政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；出臺土地優(yōu)惠、投資補貼等各項政策支持居民創(chuàng)業(yè)，緩解了失業(yè)壓力。

（2）重視城市發(fā)展規(guī)劃。魯爾區(qū)大致通過三個階段的發(fā)展實現(xiàn)最終轉(zhuǎn)型：第一階段的主線為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造。積極制定規(guī)劃，形成指導(dǎo)方案，通過財政補貼和提供優(yōu)惠政策的方式對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造，減少煤炭、石油等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地，注重交通、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時加強(qiáng)科研創(chuàng)新、教育以及人才培養(yǎng)。第二階段在繼續(xù)改善基礎(chǔ)設(shè)施的同時，政策的重點轉(zhuǎn)向培育創(chuàng)新能力，通過提供資金和技術(shù)扶持逐步在當(dāng)?shù)匕l(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，為下一步轉(zhuǎn)型提供了動力。第三階段德國聯(lián)邦政府和地方政府充分發(fā)揮魯爾區(qū)范圍內(nèi)不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，實施區(qū)域綜合性治理，發(fā)展各具特色的優(yōu)勢行業(yè)，實現(xiàn)了多樣化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）日本九州

（1）發(fā)揮政府的引導(dǎo)和推動作用。首先，在財政、金融、稅收、環(huán)保、土地等各方面建立了配套且完善的政策體系。其次，從增加就業(yè)、維持社會穩(wěn)定的角度，日本政府以民生為本，結(jié)成“企業(yè)一市民一政府”三維的命運共同體，按照國家政策的要求，對開發(fā)區(qū)內(nèi)的煤礦工人及其子女就業(yè)給予補助。最后，打破原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育替代產(chǎn)業(yè)，形成新興產(chǎn)業(yè)集群。

（2）高度重視環(huán)境保護(hù)，發(fā)展循環(huán)型經(jīng)濟(jì)。一是制定完善的環(huán)境保護(hù)法律并且嚴(yán)格執(zhí)行。二是通過政府引導(dǎo)，企業(yè)配合，民眾監(jiān)督，三方各自發(fā)揮作用，共同改善環(huán)境。三是大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立“生態(tài)工業(yè)園”示范區(qū)，將受到嚴(yán)重污染的礦區(qū)改造為適合居民休閑娛樂的公共場所，有效實現(xiàn)了環(huán)境修復(fù)。

（3）金融、稅收等優(yōu)惠政策。通過制訂稅收、金融等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。金融方面，建立了產(chǎn)煤地域振興公團(tuán)，通過長期低息貸款等優(yōu)惠措施吸引投資者興建工廠。稅制方面，不動產(chǎn)取得稅、資源稅等稅收減免；中小企業(yè)若發(fā)展高新技術(shù)可以對其固定資產(chǎn)加速折舊；為鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)更新而實施稅收優(yōu)惠，如申請一項與環(huán)保有關(guān)的新專利可以抵免稅額等；簡化新企業(yè)進(jìn)入市場的相關(guān)手續(xù)；對小規(guī)模企業(yè)提供利率相對較低的專門貸款等。

在全球化的背景下，礦產(chǎn)資源以及勞動力等生產(chǎn)要素的國際流動，使得發(fā)展中國家逐漸喪失比較優(yōu)勢。實現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型應(yīng)該采取培育新興動態(tài)比較優(yōu)勢的發(fā)展模式，避免資源沮咒的發(fā)生。試圖依靠高額補貼扶持喪失國際競爭力的落后產(chǎn)業(yè)，既耗費財力，更毫無意義。在礦產(chǎn)資源耗竭之前，盡可能早地培養(yǎng)高新技術(shù)人才、對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)取其精華棄其糟粕，同時大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)才是實現(xiàn)中國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

四、政策建議

通過對國內(nèi)外資源型城市的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析，可以看出資源型城市在轉(zhuǎn)型、提升競爭力的過程中容易產(chǎn)生四個矛盾。一是體制矛盾，也就是國家企業(yè)在管理體制上與地方存在復(fù)雜利益關(guān)系，要想轉(zhuǎn)型必會觸犯既得集團(tuán)的利益；二是產(chǎn)業(yè)矛盾，即資源性城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上過度依賴礦產(chǎn)等自然資源；三是環(huán)境矛盾，即轉(zhuǎn)型過程中面臨的城市整體環(huán)境改造問題；四是在社會矛盾上，資源型城市轉(zhuǎn)型面臨著打破原有的就業(yè)格局而產(chǎn)生的社會保障等問題。因此，處理好體制矛盾、環(huán)境矛盾、產(chǎn)業(yè)矛盾、社會矛盾與資源型城市轉(zhuǎn)型間的關(guān)系是重塑城市競爭力的關(guān)鍵。

（一）產(chǎn)業(yè)政策

資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受國家宏觀調(diào)控影響，所以應(yīng)以“促經(jīng)濟(jì)”、“保民生”、“重環(huán)?！睘榛境霭l(fā)點。既要有超前的意識，打破既得利益集團(tuán)的封鎖，切實維護(hù)每一位公民的合法權(quán)益，又要做到統(tǒng)籌兼顧，提高社會保障水平，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。

因此，合理規(guī)劃先導(dǎo)體系，將生產(chǎn)成本高、污染嚴(yán)重并且區(qū)域比較優(yōu)勢不明顯的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)淘汰，逐漸降低資源型產(chǎn)業(yè)在三產(chǎn)中所占比重，以高新技術(shù)為框架，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，摒棄高污染的單一產(chǎn)業(yè)，健全多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以生態(tài)化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主體的新型工業(yè)體系是資源型城市發(fā)展的重中之重。

（二）財稅政策

（1）建立轉(zhuǎn)型專門機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)建立資源型城市轉(zhuǎn)型專門機(jī)構(gòu)，組織大批的高科技人員，對資源型城市的轉(zhuǎn)型模式、政策等方面進(jìn)行研究，并結(jié)合實際情況提出相應(yīng)的具有可操作性的轉(zhuǎn)型規(guī)劃。再者，要嚴(yán)格審查評估享受財政補貼和稅收優(yōu)惠的轉(zhuǎn)型企業(yè)是否滿足相應(yīng)條件，并合理規(guī)定享受財政補貼和稅收優(yōu)惠的時限和范圍。與此同時，資源型城市轉(zhuǎn)型專門機(jī)構(gòu)還應(yīng)負(fù)責(zé)專項資金的籌措、管理和分配。

（2）制定稅收優(yōu)惠政策。一方面，積極制定與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的稅收政策。中共十八屆三中全會提出加快資源稅改革，增加環(huán)境保護(hù)稅，為解決資源型城市的歷史遺留問題提供財稅支持。另外，對以劣質(zhì)三高煤（高硫、高灰、高灰熔點煤）為原料生產(chǎn)的煤基汽油、柴油煤制油項目實行消費稅減免的政策也十分必要。另一方面，加強(qiáng)政府對企業(yè)的監(jiān)督與管理。不僅要加強(qiáng)政府對企業(yè)耗能污染方面的監(jiān)管，而且相關(guān)稅收部門要對企業(yè)的資源稅繳納形成嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，對有偷稅漏稅行為的企亞，要做到嚴(yán)格查處并給予嚴(yán)肅警告。

（三）環(huán)境政策

一方面，鼓勵企業(yè)提高資源利用率。對達(dá)到一定規(guī)模的回收再利用廢棄資源的企業(yè)減免一定的資源稅；允許企業(yè)將與資源開采有關(guān)的環(huán)境治理費用列入成本，使環(huán)境成本內(nèi)生化等。

另一方面，在評價資源型城市社會生產(chǎn)力發(fā)展的同時，也應(yīng)對它們的自然生產(chǎn)力作出評價。所以，對于資源型城市的績效考核，應(yīng)更加注重環(huán)境因素，將綠色GDP作為主要的考核指標(biāo)，規(guī)范資源開發(fā)，因地制宜地建立績效評價體系，摒棄以資源和環(huán)境代價換取經(jīng)濟(jì)增長的方式，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，破解外部效應(yīng)。

（四）社會保障政策

市政府通過財政撥款、貼息貸款等方式支持交通運輸網(wǎng)、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極解決職工住房等問題，保證經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間城市居民生活穩(wěn)定，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為成功轉(zhuǎn)型提供必要條件。同時，資源型城市的環(huán)境和條件一般都比較差，很難吸引和留住高素質(zhì)人才。為了形成以人才優(yōu)勢推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型的大環(huán)境，必須以戰(zhàn)略性的眼光制定、完善和落實人才吸引政策，有計劃地引入外來優(yōu)秀人才，從而發(fā)展壯大技術(shù)創(chuàng)新隊伍。

總而言之，資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向與重點可以總結(jié)為以人為本、規(guī)劃先行、政策配套、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、保護(hù)環(huán)境。改善民生是轉(zhuǎn)型的基本要求，體制改革和機(jī)制建設(shè)是轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提和保障，結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化是轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，保護(hù)環(huán)境是轉(zhuǎn)型的基本方略，可持續(xù)發(fā)展是轉(zhuǎn)型的最終目的。

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