鄉(xiāng)村振興背景下的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地問題研究

陳玉山　莊小將

[摘 要] 在習(xí)近平提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)得到快速發(fā)展，但是也面臨亟待解決的土地規(guī)劃和鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)困難?；谙嚓P(guān)文獻(xiàn)綜述，依據(jù)張培剛發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，結(jié)合我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的突出問題包括土地規(guī)劃管控不足，部分項(xiàng)目落實(shí)困難；鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)違約問題突出，土地流轉(zhuǎn)期限短；部分擁有耕地主體不能規(guī)?；a(chǎn)，碎塊化耕地影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。因此，需要優(yōu)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃政策，促進(jìn)小鎮(zhèn)中鄉(xiāng)村土地合理流轉(zhuǎn)，并加強(qiáng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)政策扶持，以期推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)振興。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；特色小鎮(zhèn)；土地制度

[中圖分類號(hào)] F124.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）10-0095-03

Abstract： Under the background of Xi Jinping's Rural Revitalization strategy， the construction of small towns with characteristics has developed rapidly， but it also faces the difficulties in land planning and rural land circulation. Based on the relevant literature review， according to Zhang Peigang's theory of development economics and the current situation of land transfer in the process of construction of small towns with characteristics， this paper analyzes the prominent problems of land transfer for the construction of small towns with characteristics. The problems include inadequate control of land planning， difficulties in implementing some projects， breach of contract in rural land transfer， and the short term of land transfer period. In addition， some owners of cultivated lands cannot realize large-scale production， and the fragmented arable lands affect the scale efficiency of modern agriculture. Therefore， it is necessary to optimize the land planning policy in the construction of the small towns， promote the rational transfer of rural lands， and strengthen the agricultural policy support of the moderate scale farmland management organizations， in order to promote the sustainable development of the small towns and the revitalization of rural agriculture industry.

Key words： rural revitalization， rural land transfer， small towns with characteristics， land system

一、引言

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，近14億人口中有一半人在農(nóng)村；土地問題一直以來都是農(nóng)村建設(shè)的核心問題。80年代中期以來，農(nóng)村土地所有權(quán)和承包權(quán)分離后家庭承包制的紅利基本完全釋放，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的比較劣勢(shì)更加突出顯現(xiàn)[1]。而近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)張，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也給鄉(xiāng)村帶來了諸多矛盾；越來越多的農(nóng)民外出打工，對(duì)土地做出丟棄但不棄權(quán)的拋荒選擇。

2016年7月，建設(shè)部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》則確定到2020年，全國(guó)將培育1000個(gè)左右特色小鎮(zhèn)；這將預(yù)示著特色小鎮(zhèn)的發(fā)展不僅持續(xù)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要平臺(tái)。2017年10月，習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提出：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。對(duì)于三農(nóng)問題來講，特色小鎮(zhèn)的土地問題是首要解決的問題。

學(xué)術(shù)界一直都在重視特色小鎮(zhèn)建設(shè)中相關(guān)的土地問題，根據(jù)其研究?jī)?nèi)容，大致分為如下三類。第一類，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與規(guī)模報(bào)酬研究。Hayami和Ruttan（1985）分析眾多國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)后，認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬遞增顯著，而發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不明顯[2]。胡初枝（2007）認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效之間存在正向的影響，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模增大使得土地資源要素更加能夠優(yōu)化配置[3]。黃季焜（2013）認(rèn)為鄉(xiāng)村發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以提升農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展[4]。第二類，從土地流轉(zhuǎn)角度研究。陳美球（2014）探索了“確權(quán)確股不確地”的實(shí)踐，并與“確權(quán)確地”比較之后，認(rèn)為其具有較大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。劉衛(wèi)柏、顧永昆（2018）認(rèn)為土地耕作權(quán)為導(dǎo)向，按照“三權(quán)”分置的原則要求，清除農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的障礙，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決生產(chǎn)要素配置失衡等問題[5]。第三類，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的角度研究。任麗娜和張歆越（2016）認(rèn)為土地利用過程中存在結(jié)構(gòu)不合理、利用方式粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的問題，并給出推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中河北省土地利用的對(duì)策[6]。戴垠澍、黃賢金（2017）根據(jù)我國(guó)主城發(fā)展和特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問題，在構(gòu)建耦合機(jī)制模型基礎(chǔ)上提出我國(guó)城市制定土地政策，并在融合發(fā)展觀點(diǎn)上，用土地綜合發(fā)展模式角度探索特色小鎮(zhèn)的土地政策耦合創(chuàng)新[7]。

綜上所述，相關(guān)文獻(xiàn)都是從以上三個(gè)觀點(diǎn)獨(dú)自研究與小鎮(zhèn)相關(guān)的土地問題。通過在習(xí)近平提出的鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略思維下，依據(jù)張培剛發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，綜合分析特色小城建設(shè)中的土地資源流轉(zhuǎn)問題，以期望給特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)提出有益的策略。

二、我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

關(guān)于特色小鎮(zhèn)的定義，主流分為兩類，一類是浙江省的擁有豐富民營(yíng)經(jīng)濟(jì)而建成的“非區(qū)非園”的特色小鎮(zhèn)，另一類就是國(guó)家制定的有行政建制的特色?。ǔ牵╂?zhèn)；由于每個(gè)小鎮(zhèn)所擁有的資源和環(huán)境不同，后者在我國(guó)中西部將會(huì)更具有代表性。2017年底，我國(guó)已公布的第二批共計(jì)276個(gè)特色小鎮(zhèn)，大多數(shù)是具有行政建制的小鎮(zhèn)。

（一）我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)的政策起因和形式

2016年2月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)：加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，提高縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平，加快特色鎮(zhèn)發(fā)展。推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合。并又提及要優(yōu)化“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”；要?jiǎng)?chuàng)新和制定“農(nóng)戶對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機(jī)制”。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和2014年中央文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》相關(guān)內(nèi)容，可知當(dāng)前的特色小鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)包括互換、出租與轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押與質(zhì)押等多種形式。因此特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中并沒有頒布新的土地法律政策，而是沿襲我國(guó)以往的土地法規(guī)。

（二）我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中的農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)狀況

目前，我國(guó)特色小鎮(zhèn)發(fā)展較快，新型職業(yè)農(nóng)民總數(shù)超過1270萬人，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也有近280萬個(gè)。農(nóng)民合作社約有180萬家，家庭農(nóng)場(chǎng)約有87.7萬個(gè)，占我國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的高達(dá)44.4%[1]。其共同的土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)如下：

1.土地流轉(zhuǎn)形式多樣，出租形式在鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)中仍占多數(shù)。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和特色小鎮(zhèn)建設(shè)的加速發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加活躍。由于農(nóng)民家庭人數(shù)、勞動(dòng)人口的素質(zhì)以及鄉(xiāng)村地域的不同，農(nóng)民對(duì)承包土地的處置方式也會(huì)有所差異，因而各地的土地流轉(zhuǎn)方式也是多式多樣。從土地流轉(zhuǎn)的形式看，主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、抵押、入股和轉(zhuǎn)讓等形式。

2.土地流轉(zhuǎn)總面積增加，但流轉(zhuǎn)增速降低。截止到2017年底，我國(guó)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的面積宏觀上呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，但土地流轉(zhuǎn)的增速呈現(xiàn)出下降態(tài)勢(shì)。例如，從流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的百分比來看，2007年時(shí)土地流轉(zhuǎn)占比為4.8%，而到2016年占比高達(dá)35.1%；土地流轉(zhuǎn)接近我國(guó)鄉(xiāng)村總承包耕地的三分之一左右。但從每年的土地流轉(zhuǎn)增速來看，2014年前環(huán)比增速為20%以上，2014年后下降到為20%以下；下滑態(tài)勢(shì)明顯。

（三）基于鄉(xiāng)村振興背景下的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地需求狀況

特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要方向，也作為鄉(xiāng)村振興的平臺(tái)；隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的快速發(fā)展，將會(huì)愈發(fā)突出小鎮(zhèn)建設(shè)中對(duì)土地流轉(zhuǎn)需求，使之成為特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展過程重要的要素，并且受到各級(jí)地方政府和相關(guān)人士的關(guān)注。根據(jù)2015年國(guó)家規(guī)劃，到2020年左右我國(guó)將會(huì)建設(shè)1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)首批次127個(gè)特色小鎮(zhèn)平均建設(shè)用地規(guī)模約為6.68平方公里，最大的是我國(guó)天津市中塘鎮(zhèn)，其建設(shè)用地規(guī)模約為56平方公里。這類小鎮(zhèn)過于依賴對(duì)土地的擴(kuò)張，而進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)對(duì)土地資源的需求。在這127個(gè)小鎮(zhèn)中，歷史文化型小鎮(zhèn)約為18%，旅游型小鎮(zhèn)約為50%，旅游小鎮(zhèn)約為69%。這些小鎮(zhèn)具有投資回報(bào)率高的特點(diǎn)，但是存在缺少科學(xué)規(guī)劃，過于追求超規(guī)模，忽視土地利用率的特點(diǎn)。

三、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的問題分析

如何在土地耕種的紅線下和特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，這成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的重要問題。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特色小鎮(zhèn)建設(shè)的加快，特色小鎮(zhèn)對(duì)土地的需求也就會(huì)加快；而土地流轉(zhuǎn)問題，又是三農(nóng)問題的核心和前提。

（一）特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃問題

1.特色小鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃管控不足

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地利用規(guī)劃是國(guó)家控制和引導(dǎo)用地的重要方式，具有指導(dǎo)性和超前性。特色小鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村振興的平臺(tái)，發(fā)展較快。到2017年3月，我國(guó)正在規(guī)劃中的特色小鎮(zhèn)建設(shè)約有3000個(gè)，呈現(xiàn)遍地開花的局勢(shì)。主因在于地方政府依然用GDP考核為主導(dǎo)的政績(jī)考核理念，期望特色小鎮(zhèn)建設(shè)中將會(huì)出現(xiàn)土地增值收益，而沒有意識(shí)到綠水青山也是金山銀山。因此如果沒有特色小鎮(zhèn)建設(shè)中正確的土地規(guī)劃，就會(huì)造成鄉(xiāng)村土地資源的浪費(fèi)。

我國(guó)部分特色小鎮(zhèn)在快速建設(shè)發(fā)展中，忽略了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃總體布局的管控，因而造成特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模失控。

2.當(dāng)前特色小鎮(zhèn)土地規(guī)劃制度使得部分項(xiàng)目落實(shí)困難

在產(chǎn)業(yè)振興背景下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興將會(huì)受到特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的影響而調(diào)整。國(guó)家已批復(fù)的土地利用總體規(guī)中僅有幾種情況可以對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改，而鄉(xiāng)村項(xiàng)目的土地建設(shè)暫時(shí)沒有被列入可調(diào)規(guī)政策范圍，從而使得特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求，使得部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目不能落實(shí)。

（二）特色小鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)問題

1.鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)中違約問題仍較突出

雖然我國(guó)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的比例占了總承包耕地的三分之一左右，但土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還處于不太成熟的初始階段，規(guī)范性較差，各類違約糾紛比較普遍。

第一，絕大部分土地流轉(zhuǎn)是在村民內(nèi)部之間進(jìn)行的口頭協(xié)議下的自發(fā)流轉(zhuǎn)。他們沒有簽署正式合同，也沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，因而存在法律問題的隱患。第二，各類種植大戶以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織在與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)的書面合同時(shí)，存在合同內(nèi)容約定不清、條目不明確等問題，合同的執(zhí)行保障同樣缺乏。在產(chǎn)品需求好、企業(yè)利潤(rùn)高時(shí)，村民常常要求提高流轉(zhuǎn)價(jià)格，或是自行毀約；相反情況時(shí)，經(jīng)濟(jì)組織可能會(huì)出現(xiàn)跑路情況。第三，特色小鎮(zhèn)的政府在土地流轉(zhuǎn)中為了上級(jí)的流轉(zhuǎn)任務(wù)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，可能存在壓低流轉(zhuǎn)價(jià)格或是強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

2.土地流轉(zhuǎn)期限較短，村民顧慮遠(yuǎn)景收益

當(dāng)前鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)期限的選擇，無論是通過調(diào)查文獻(xiàn)、問卷以及實(shí)地抽樣調(diào)查，其根據(jù)樣本統(tǒng)計(jì)得到的觀點(diǎn)大體相同，即我國(guó)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的期限存在偏短現(xiàn)象。例如，江西鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)期限為5年及5年以下的占84.2%，是土地流轉(zhuǎn)的絕大部分；6-10年的占6.5%；10年以上的占9.4%[1]。顯而易見的是村民首先選擇短期的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。

這反映出村民個(gè)人對(duì)未來土地市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)難以判斷，對(duì)自身脫離土地后的生活保障心存顧慮，也對(duì)長(zhǎng)期土地流轉(zhuǎn)缺乏信心，從而造成現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)的困難。

（三）鄉(xiāng)村規(guī)模化的土地流轉(zhuǎn)中資源要素配置失衡

1.部分擁有耕地主體不能進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)

鄉(xiāng)村振興背景下特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展是個(gè)主要的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)耕地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的工業(yè)化和現(xiàn)代化資源保障。為達(dá)成這個(gè)目標(biāo)就需要土地、勞動(dòng)和資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，以及各類農(nóng)業(yè)機(jī)械和生產(chǎn)設(shè)備等資源的合理調(diào)配。只有讓農(nóng)業(yè)各個(gè)要素效率得到充分發(fā)揮后，才能提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率以及實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。據(jù)清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2016年的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村中老人和婦女已經(jīng)轉(zhuǎn)為土地承包方的耕作主體[5]。雖然她們擁有鄉(xiāng)村土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這些老人和婦女不僅缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須的機(jī)械設(shè)備，也缺少掌握農(nóng)業(yè)新技術(shù)的動(dòng)力和能力。

2.耕地的碎塊化影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模效益

對(duì)于同鎮(zhèn)同村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和種糧大戶，雖然擁有旋耕機(jī)、播種機(jī)、收割機(jī)等這類農(nóng)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)能力所需要的農(nóng)業(yè)機(jī)械，但由于鄉(xiāng)村耕地分散，以及老年村民由于各類土地情結(jié)不愿參加鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)，造成土地很難連片集中，影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，也造成農(nóng)村耕地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益得不到提高。

四、優(yōu)化特色小鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)政策來推動(dòng)鄉(xiāng)村振興

目前，在振興鄉(xiāng)村背景下，我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地問題相當(dāng)突出。如何治理特色小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃，鄉(xiāng)村土地的流轉(zhuǎn)以及規(guī)?；?jīng)營(yíng)等問題，需要因地制宜和創(chuàng)新優(yōu)化制度。為此提出如下建議。

（一）優(yōu)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)中土地規(guī)劃政策

在我國(guó)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，要根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村工業(yè)化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等總體規(guī)劃來制定特色小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃制度。在制度中要明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地利用規(guī)劃，明確特色小鎮(zhèn)的規(guī)模和發(fā)展界線，即制定特色小鎮(zhèn)的開發(fā)界線、建設(shè)用地規(guī)模界線、鄉(xiāng)村基本農(nóng)田保護(hù)界線、生態(tài)保護(hù)界線。優(yōu)化特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的4條界線，并在考慮特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展基礎(chǔ)上，劃定擴(kuò)展邊界，而且預(yù)留特色小鎮(zhèn)發(fā)展的彈性空間；將特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地細(xì)分為住公共服務(wù)用地、居住用地、工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用地；保障小鎮(zhèn)生活和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)在生活、生產(chǎn)和生態(tài)三方面得到統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)。

（二）完善相關(guān)政策，促進(jìn)小鎮(zhèn)中鄉(xiāng)村土地合理流轉(zhuǎn)

特色小鎮(zhèn)中的土地流轉(zhuǎn)，是鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。在保護(hù)村民的近期和遠(yuǎn)景利益上，合法合規(guī)地實(shí)行特色小鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)。

第一，要確認(rèn)村民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這可在鄉(xiāng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記基礎(chǔ)上，利用合同、互聯(lián)網(wǎng)形式明確土地承包合者的經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二，創(chuàng)新和優(yōu)化鄉(xiāng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置多種規(guī)范，使得村民的土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)可長(zhǎng)期可短期且靈活流動(dòng)。第三，我國(guó)要制定特色小鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)。要制定相應(yīng)制度使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押貸款、土地承包權(quán)能夠有償退出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股分紅，以及制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化經(jīng)營(yíng)制度，確保土地得到有效的流轉(zhuǎn)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)政策扶持

特色小鎮(zhèn)需要加強(qiáng)對(duì)土地農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的政策扶持。一是對(duì)鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)扶持。對(duì)通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)并且標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營(yíng)達(dá)到200畝以上的組織或者個(gè)人，除享受國(guó)家給定的優(yōu)惠政策外，特色小鎮(zhèn)政府部門可以明確政策，給予一定數(shù)量農(nóng)業(yè)基建資金補(bǔ)助。二是對(duì)長(zhǎng)期進(jìn)行土地資源投入的鼓勵(lì)。鼓勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)組織對(duì)土壤改良，鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，賦予經(jīng)營(yíng)組織獲得未來農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的優(yōu)先權(quán)，并用稅收方式和特色小鎮(zhèn)的政府資金給予支持。

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[責(zé)任編輯：史樸]