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    公私相濟(jì):應(yīng)急行政行為與私權(quán)保護(hù)沖突的平衡

    2018-11-20 10:50:58雷勉勵(lì)
    世界家苑 2018年11期
    關(guān)鍵詞:司法審查比例原則突發(fā)公共事件

    摘 要:面對(duì)突發(fā)公共事件,政府在實(shí)施應(yīng)急行政行為時(shí),往往需要對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行必要限制。不管是維護(hù)公共利益,還是注重保護(hù)私權(quán),稍有不慎,都會(huì)“矯枉過(guò)正”,損害到社會(huì)公眾的合法權(quán)益。為了防止公共權(quán)力的濫用和對(duì)公民的損害,應(yīng)將應(yīng)急行政行為納入法治的規(guī)范化軌道。在整合價(jià)值沖突訴求的基礎(chǔ)上,公私相濟(jì)合理配置公共權(quán)力和公民權(quán)利,通過(guò)法律規(guī)范考量應(yīng)急行政行為的實(shí)施,對(duì)行政權(quán)利進(jìn)行合理限制,并將應(yīng)急行政行為納入司法審查范圍,以期防范對(duì)公民權(quán)利的侵害,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行政行為與私權(quán)保護(hù)沖突的平衡。

    關(guān)鍵詞:突發(fā)公共事件;應(yīng)急行政行為;比例原則;司法審查

    引言

    近年來(lái),隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型加劇,公共突發(fā)事件頻發(fā)?,F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中,面對(duì)突如其來(lái)的突發(fā)事件,通常需要政府的全力以赴以及社會(huì)公眾密切配合。有時(shí)政府為了維護(hù)公共利益而采取的應(yīng)急行政行為,不可避免地與現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定公民私人權(quán)利相沖突。無(wú)論是維護(hù)公共利益,還是保護(hù)公民私權(quán),都需要行政主體在實(shí)施應(yīng)急行政行為過(guò)程中予以重要衡量,否則稍有不慎,就會(huì)“矯枉過(guò)正”,損害社會(huì)公眾的合法權(quán)益。因此,在社會(huì)法治視野下,研究如何平衡應(yīng)急行政行為的實(shí)施與維護(hù)保障公民私權(quán)免遭不法侵害具有重要意義。

    一、應(yīng)急行政行為的價(jià)值內(nèi)涵

    應(yīng)急行政行為,顧名思義就是政府在特定緊急情況下為了維護(hù)公共利益而采取的一系列行政行為。嚴(yán)格意義上講應(yīng)急行政行為并非專業(yè)的法律術(shù)語(yǔ),行政法理論對(duì)應(yīng)急行政行為研究較少,對(duì)概念的界定也沒有形成統(tǒng)一的意見。與常態(tài)行政行為比較而言,應(yīng)急行政行為具有如下特點(diǎn):一是實(shí)施應(yīng)急行政行為的前提條件是具有緊急的突發(fā)事件。在常態(tài)行政行為中,行政主體實(shí)施行政行為具有明確的法律法規(guī)及程序的約束,否則屬于違法行政。但當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)的緊急事件時(shí),需要政府采取更為便捷、有效的行政手段來(lái)維護(hù)社會(huì)的公共利益免受突發(fā)事件的侵害,即實(shí)施所謂的應(yīng)急行政行為。二是實(shí)施應(yīng)急行政行為具有明確的價(jià)值目的是維護(hù)社會(huì)公共利益。政府只有在維護(hù)更為廣大的公共利益的前提下,才有權(quán)實(shí)施應(yīng)急行政行為,否則應(yīng)急行政行為的實(shí)施違法。三是應(yīng)急行政行為是一種臨時(shí)行政行為。由于應(yīng)急行政行為的實(shí)施在特定情形下超越了一般法律法規(guī)規(guī)定的約束,公民權(quán)利的行使及自由受到一定的限制。因此,應(yīng)急行政行為在時(shí)限上必須是一種臨時(shí)的應(yīng)對(duì)狀態(tài),不能成為永久性的制度約束。

    二、應(yīng)急行政行為實(shí)施與私權(quán)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

    (一)現(xiàn)實(shí)沖突的普遍存在

    在正常情況下,我們積極主張政府要嚴(yán)格遵守法律,自覺遵守行政合法性原則。但面對(duì)突發(fā)公共事件,我們又希望政府能夠積極采取有效措施,維護(hù)或恢復(fù)受損的治安和社會(huì)公共秩序。同時(shí),各種行政行為、行政征用、行政強(qiáng)制等緊急措施,都可能會(huì)對(duì)公民權(quán)益造成損害,甚至受到社會(huì)民眾的嚴(yán)厲批評(píng)。正如前所述,應(yīng)急行政行為的實(shí)施必然使公民權(quán)利的行使及自由受到一定的限制。在突發(fā)公共事件的防治過(guò)程中,政府實(shí)施應(yīng)急行政行為的首要目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益及公共秩序的穩(wěn)定。但就應(yīng)急行政行為的相對(duì)人來(lái)講,其個(gè)人利益的保護(hù)是首要的,政府應(yīng)急行政行為的實(shí)施好壞,最直觀的表現(xiàn)是個(gè)人利益的保護(hù)與否。

    (二)實(shí)踐平衡的兩難困境

    面對(duì)突發(fā)的公共事件,無(wú)論政府采取何種模式,保護(hù)公共利益或保護(hù)私權(quán)將成為公眾爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在突發(fā)公共事件面前,若政府不果斷采取措施,就會(huì)導(dǎo)致突發(fā)公共事件損失的擴(kuò)大;若政府果斷采取措施,在面對(duì)事態(tài)緊急性及民眾輿論的強(qiáng)壓下,難免會(huì)損害公民的權(quán)益。因此,政府在面對(duì)突發(fā)事件時(shí),往往表現(xiàn)為三種形態(tài):一是冷漠無(wú)知,對(duì)公共突發(fā)事件反應(yīng)遲鈍,麻木不仁,漠不關(guān)心,甚至缺乏基本人道主義。二是保護(hù)黑帽,試圖封鎖新聞,欺騙、拖延,少報(bào)甚至隱瞞,試圖用紙遮蓋火,可以遮蓋,我真的遮蓋不了小,微不足道。三是消極的觀察,左右,猶豫,令人畏懼,拖延有效和有效的緊急治療措施,失去機(jī)會(huì)來(lái)預(yù)防和控制機(jī)會(huì),并幫助傳播情況而不接收。

    三、應(yīng)急行政行為與私權(quán)保護(hù)沖突困境的理論解析

    如前所述,在應(yīng)急行政行為的實(shí)施過(guò)程中始終面臨著公權(quán)運(yùn)用與私權(quán)保護(hù)左右為難的二難選擇。應(yīng)急行政行為的實(shí)施歸根到底是一個(gè)行政法的問題,如何規(guī)范和解決該實(shí)施過(guò)程中存在的問題,最終需要運(yùn)用行政法理論和價(jià)值取向來(lái)進(jìn)行規(guī)制,合理分配行政權(quán)力和相對(duì)權(quán)利。

    (一)應(yīng)急行政行為的法律授權(quán)

    應(yīng)急行政行為實(shí)施的前提條件是存在緊急狀態(tài)的突發(fā)事件,需要立即采取緊急措施予以防范,否則極易引起社會(huì)秩序及公共利益的巨大損失。應(yīng)急行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)的行為必須得到法律的授權(quán),以獲得該法的合法性。這就要求危機(jī)應(yīng)對(duì)的行政機(jī)關(guān)必須具有緊急法律的特殊授權(quán),使其具有明確的法律基礎(chǔ),并受到及時(shí)的監(jiān)督。由于危機(jī)應(yīng)對(duì)的客觀需要,法律賦予的應(yīng)急權(quán)力往往具有極大的靈活性和不確定性,難以衡量應(yīng)急行政行為的合法性。為了防止公共權(quán)力的濫用和對(duì)公民權(quán)益的損害,必須實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù),并對(duì)應(yīng)急行政權(quán)利進(jìn)行必要的限制。因此,需要將政府的應(yīng)急行政行為納入法治軌道。

    (二)公民權(quán)利的讓渡必須遵循比例原則

    在常態(tài)行政行為實(shí)施過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使始終受到法律規(guī)范的強(qiáng)制限制和社會(huì)民眾的監(jiān)督。但面對(duì)突發(fā)事件,需要政府快速實(shí)施應(yīng)急行政行為,不必拘泥于常規(guī)行政程序的拘束;必要的時(shí)候可以采取必要的強(qiáng)制措施,限制公民權(quán)利的實(shí)施。對(duì)于公民個(gè)人來(lái)講,需要密切配合政府有關(guān)行政行為,讓渡部分權(quán)利支持行政機(jī)關(guān)依法行政。但公民權(quán)利的讓渡并非指所有權(quán)利,政府也不能以危機(jī)緊急處置為由將民眾所有的權(quán)利都加以限制,其讓渡的權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵循必要的原則,即比例原則。

    四、應(yīng)急行政行為實(shí)施的規(guī)范性考量

    在突發(fā)公共事件面前,政府在什么情況下可以采取應(yīng)急救治措施,政府如何選擇最合適的應(yīng)急措施,應(yīng)急措施的法律后果等等,都需要法律制定明確的行為模式。如何規(guī)范應(yīng)急行政行為的實(shí)施及保護(hù)公民權(quán)利免遭損害,既是一個(gè)行政問題,又是一個(gè)法律問題。為此,筆者借鑒并結(jié)合行政訴訟原理分析如下:

    確立明確的、有可操作性的應(yīng)急行政行為合法與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)應(yīng)急行政行為是否合法審查的關(guān)鍵所在。一個(gè)合法的應(yīng)急行政行為首先必須是一個(gè)合法的具體行政行為。因應(yīng)急行政行為又有其特殊性,還必須滿足其作為應(yīng)急行政行為的特定條件:(1)有緊急情況的存在。即緊急情況已經(jīng)存在,且危害或危險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生但尚未結(jié)束或極有可能發(fā)生;如果我們不及時(shí)處理,就會(huì)帶來(lái)巨大的損失。(2)沒有其他方法可以消除緊急情況。在緊急情況下,只有在其他方法不能消除緊急情況的情況下,才能采取緊急行政行為。(3)必須有法律依據(jù)或法律依據(jù);若沒有現(xiàn)行的法律依據(jù),但要符合法治精神。采取應(yīng)急行政行為,如果現(xiàn)行法律有規(guī)定的,首先應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)行的法律。如果沒有法律依據(jù)或者法律依據(jù)不完整的,則必須符合憲法、法治的精神。

    結(jié)語(yǔ)

    在應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件中,公民需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),即讓渡部分權(quán)利,協(xié)助或者配合政府共同防范社會(huì)突發(fā)事件,但權(quán)利限制并非沒有邊界。政府在實(shí)施應(yīng)急行政行為時(shí),必須遵守一定的原則和規(guī)則,行為的實(shí)施要有明確的法律規(guī)定的;必須以維護(hù)社會(huì)公共利益的法律目作為權(quán)利限制的基礎(chǔ);公民權(quán)利的限制和維護(hù)社會(huì)公共利益所要達(dá)到的目的相一致;應(yīng)急行政行為禁止歧視,且要保護(hù)最低限度的人權(quán)原則,否則應(yīng)急行政行為違法。應(yīng)急行政行為的規(guī)范化、法治化建設(shè)是歷史經(jīng)驗(yàn)和理性思考的選擇,它符合社會(huì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的制度回應(yīng),是人類社會(huì)共同的理想追求。

    作者簡(jiǎn)介

    雷勉勵(lì)(1986年—),女,漢族,江西贛州,研究生,江西理工大學(xué),研究方向:法律(法學(xué))。

    (作者單位:江西理工大學(xué))

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