鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的公共性與自利性的表象與選擇

溫翔慧

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政權的末梢，是連接鄉(xiāng)村群眾和政權的關鍵節(jié)點，是直接面對轄區(qū)民眾的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比上級政府更加了解該轄區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給情況和居民的實際需求，利用這些信息優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更容易制訂符合該轄區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方案。大部分農(nóng)村地區(qū)存在公共產(chǎn)品供給總量不足、質量差、結構不合理等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的直接供給者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇會直接或間接影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平和該地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。本文試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性和自利性分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品中的行為選擇。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 自利性 公共性 農(nóng)村公共產(chǎn)品

中圖分類號：D630 G270.7 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）20-0234-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共性與自利性：事實及其理論闡釋

（一）公共性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的合法性基礎

學者祝靈君提到；“政府產(chǎn)生的原因是解決居民對公共產(chǎn)品的需求，維護公共利益，實現(xiàn)社會公平。政府運用法律法規(guī)、社會福利等手段實現(xiàn)公共利益，進而維護自身合法性?！敝x慶奎教授認為：“缺少政府的公共性，政府的合法性就會受到挑戰(zhàn)。政府的合法性問題是指政府本身及其實施的政策法規(guī)是否能得到社會成員的普遍認同和繼續(xù)支持該政府工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生和存在的基礎是提供公共產(chǎn)品，增加社會福利，促進地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，這些因素都體現(xiàn)著公共利益。所以，公共性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的根本屬性。

（二）自利性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實實然

在社會主義市場經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然是代表公共利益的直接接觸農(nóng)民的基層政府，但也存在著自身的利益需求。這種利益需求表現(xiàn)在一是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政、權力等能力用以自身組織的擴張和發(fā)展；二是謀取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中小團體的利益發(fā)展政治勢力，謀求共同利益；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員謀求自身在政治前途的發(fā)展和薪酬的提高，公務員首先作為一種職業(yè)，謀求職業(yè)的發(fā)展和物質利益的回報是一個社會人的本能反應。“政府的自利性是指政府的行為不僅是為了公共利益，在公共利益的背后也有其對自身利益的追逐?！瘪R克思曾經(jīng)說過：“人們?yōu)橹Φ男袨槎际菫榱藢崿F(xiàn)自身的利益?！闭材匪埂湹线d這樣解釋人的自利性：“如果社會人都是天使，政府就不會產(chǎn)生了，如果政府中的工作人員都天使，就不需要權力的制衡和監(jiān)督了?！彼裕淖岳允强陀^存在的，要正確認識和把握政府的自利性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中公共性與自利性的表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難與農(nóng)村公共產(chǎn)品需求急劇增加的矛盾

2006年農(nóng)業(yè)稅廢止后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入主要來源于上級政府的撥款和對工商業(yè)的征稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政拮據(jù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府靠借貸度日。農(nóng)村義務教育基本普及全國，希望工程大面積建立，農(nóng)村適齡兒童的上學問題基本得到解決，但是農(nóng)村教育的質量得不到保證，大多數(shù)學歷高或者經(jīng)驗豐富的老師不愿意到鄉(xiāng)村任教，教學設備也相較于城市落后。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的逐漸普及和提高，農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生情況得到改善，但是體檢普及率低、對重大疾病的治愈力低等現(xiàn)象依然存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作也屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品，在維護農(nóng)民權益和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上發(fā)揮著重要的作用。在財政匱乏的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更注重發(fā)展自身，而不顧農(nóng)村地區(qū)整體公共福利的增加。面對農(nóng)民對教育醫(yī)療等農(nóng)村公共產(chǎn)品需求旺盛的現(xiàn)實條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政拮據(jù)，又把大部分資金用于政府自身機構的運轉和人員編制的擴張，人頭開支大。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“自上而下”的壓力型體制和“自下而上”的需求表達機制的行為選擇

“自上而下”的壓力型體制是指在政府中的上級部門比下級部門擁有更高的權力，上級部門利用權力落差給下級部門布置任務并作為下級政府績效考核的重要指標，下級部門為了自身的發(fā)展而運用資源完成上級下達的任務。這個體制的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時優(yōu)先完成上級政府下達的任務，上級政府的行政命令代替了農(nóng)民的實際需求，由于上級政府制訂的供給方案具有一致性，并不是為每個農(nóng)村量身定做，統(tǒng)一標準的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給容易出現(xiàn)需求不高的產(chǎn)品供給過多和需求旺盛的產(chǎn)品沒有得到供給。農(nóng)民的實際需求沒有得到滿足，沒有切實改變農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的面貌。

“自下而上”的需求表達機制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的措施前廣泛收集民意，聽取民眾的建議，根據(jù)民眾的實際需求制訂農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方案。例如聽證會，建立網(wǎng)絡手段（微信公眾號，郵箱等手段），到農(nóng)戶家走訪等。利用這些一手資料制定符合本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品政策，向上級政府請求審批。在現(xiàn)實操作中，“自下而上”的供給方式操作復雜，增加行政人員的工作量又要應對上級政府的壓力。

在“自上而下”的壓力型體制下，上級政府對下級政府的考核作為其主要領導人政治升遷的主要依據(jù)，由于考核機制和政府官員的政治前途掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重心工作就在于完成上級政府的任務，為自己的政治升遷添加砝碼。從而忽略農(nóng)民的實際需求。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中和公共性與自利性的原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有較大自由裁量權

中央出臺的政策多為宏觀性、原則性、指導性的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在落實中央政策時享有較大的自由裁量權，在落實中央政策制定當?shù)卣邥r，趨向于實現(xiàn)那些能隱蔽實現(xiàn)自身利益的公共利益。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，上級政府為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員出現(xiàn)不合理的自利性（如尋租、腐敗、貪污等行為）損害轄區(qū)人民的利益而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力和財力進行限制，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級政府和居民的連接點，收集信息也較為便捷，具有上級政府不具備的信息優(yōu)勢，所以上級政府為了更好地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品不得不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的資源，這在一定程度上助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級政府和轄區(qū)居民的博弈中，利用自己的信息優(yōu)勢和掌握的資源擴張自己的行政權力，其實際的行為選擇中實現(xiàn)公共利益的同時更加關注自身的利益。

（二）不科學合理的考核機制

現(xiàn)存的考核機制中，第一，上級政府對下級政府的考核直接影響到下級政府的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向轄區(qū)居民提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，卻沒有把轄區(qū)居民的滿意度加入到考核體制中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民置于事外，而考慮上級政府的反饋和建議，這樣的考核機制容易滋生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性。隨著多中心治理格局的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核機制應該加入轄區(qū)居民和社會組織的考核，弱化上級政府的考核，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時的工作重心才會更加注重轄區(qū)居民的實際需求。第二，對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核存在統(tǒng)一化標準，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品基礎差，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品建設呈現(xiàn)標準化、系統(tǒng)化的景象，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核卻是用同一尺度標準，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際對農(nóng)村公共產(chǎn)品的改變和提高表現(xiàn)不出來，容易導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急功近利的想法，花大量資源在標志性公共產(chǎn)品上，如修建標志性廣場，而不愿意投資那些回報時間長、基礎性建設的農(nóng)村公共產(chǎn)品?，F(xiàn)有的考核機制中，容易誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機會主義行為，把工作重心放到上級政府的考核指標和顯性因素強的農(nóng)村公共產(chǎn)品上，而不顧公共利益的最大化目標。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確認識和處理處理自利性和公共性的關系

（一）體現(xiàn)人民當家做主的地位，更能充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會組織不同，它是在人民授權的基礎上建立的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的原因在于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供公共產(chǎn)品，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務，所以公共性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的根本屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇理論上應該最大限度地體現(xiàn)該轄區(qū)居民利益的最大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員也是該轄區(qū)的居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的合理利益屬于總體的公共性。在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇大多都實現(xiàn)了公共利益，為轄區(qū)居民進行道路、水電等公共設施建設；標志性建筑、大廣場的建設也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民增加了娛樂觀賞等公共福利；但是許多農(nóng)村居民迫切需求的醫(yī)療教育、農(nóng)業(yè)、科技等公共產(chǎn)品沒有得到高質量高效率的落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要更加關注人民當家做主的地位，在制定決策時調(diào)查民意，切實落實居民的需求才能最大限度地發(fā)揮政府的公共性。

（二）構建恰當?shù)闹贫润w系，使政府的公共性和自利性得到統(tǒng)一

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性與自利性統(tǒng)一于恰當?shù)闹贫仍O計中，首先要改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核機制和評價體系。把轄區(qū)居民的滿意度作為重要的評價指標，績效考核最重要的指標是轄區(qū)居民公共利益的最大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心也會得到轉移，在制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策時也會深入到人民群眾中去，確立人民當家做主的思想地位。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的合理利益和公共利益相統(tǒng)一。

比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的酬勞和政治升遷與實現(xiàn)公共利益一致，而不是在制度設計上公共性與自利性背道而馳，這種制度設計使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員在公共性和自利性雙重的激勵下更保質保量地提供公共產(chǎn)品。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機制要受到監(jiān)督，監(jiān)督的主體受到轄區(qū)居民、社會組織和其他政府機關的監(jiān)督，設立舉報機制，對不合理的自利性進行全面打擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的實際需求能得到最大限度的滿足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的利益也能得到一定程度的滿足，這樣公共性與自利性統(tǒng)一實現(xiàn)，激發(fā)各個主體的活力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會活力得到迸發(fā)。

五、結語

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一項政府主導（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的，多種利益主體參與的，范圍廣、內(nèi)容復雜的系統(tǒng)工程。在中國經(jīng)濟社會騰飛的背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然存在供給數(shù)量少、質量低、供給結構不合理、轄區(qū)居民滿意度低等問題。許多學者從公共財政體制、政府職能異化等角度探求原因，這些都具有合理性。但是我認為以前的研究忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共性與自利性相結合的矛盾體。不必諱言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其自身的利益追求，只不過應當約束和規(guī)范政府利益，把公共性和自利性統(tǒng)一于恰當?shù)闹贫仍O計中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實現(xiàn)公共利益的同時也能實現(xiàn)自身的利益，這將激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身有效率、負責任地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

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