我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中的公民參與問(wèn)題研究

摘要：公共政策執(zhí)行是公共政策過(guò)程的重要組成部分，公共政策的預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于公共政策的執(zhí)行效果。公民參與公共政策執(zhí)行既有理論價(jià)值，又有現(xiàn)實(shí)意義。但是目前我國(guó)公民并不能很好地參與到公共政策執(zhí)行中，文章對(duì)我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中公民參與面臨的主要障礙進(jìn)行了分析，并在其基礎(chǔ)上提出了提升我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中公民參與的途徑。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行；公民參與；障礙；途徑

1引言

公共政策執(zhí)行（以下簡(jiǎn)稱“政策執(zhí)行”）是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是把公共政策方案轉(zhuǎn)化為客觀現(xiàn)實(shí)的過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)，其指的是政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過(guò)一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，將已經(jīng)制定好的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)結(jié)果的過(guò)程[1]。政策執(zhí)行是公共政策過(guò)程（以下簡(jiǎn)稱“政策過(guò)程”）的關(guān)鍵組成部分，公共政策能否實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)在很大程度上取決于公共政策的執(zhí)行效果。正如政策學(xué)家艾利森所指，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行[2]。而公共政策的有效執(zhí)行，需要公民的有效參與。公民參與政策執(zhí)行既是社會(huì)主義民主政治又是公共政策民主化的內(nèi)在要求，亦是公民享有參與管理國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利體現(xiàn)。公民參與政策執(zhí)行有利于確保公共政策的公共利益價(jià)值取向[3]。同時(shí)，也有利于公共政策得到社會(huì)和公眾的普遍認(rèn)可和接受，擴(kuò)大政治體系的合法性基礎(chǔ)；有利于消減政策執(zhí)行中的偏差以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但是目前我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中的公民參與情況不容樂(lè)觀，我國(guó)公民參與政策執(zhí)行過(guò)程還面臨很多障礙。

2公民參與政策執(zhí)行面臨的障礙

目前在我國(guó)，公民參與政策執(zhí)行存在許多限制性因素，公民參與政策執(zhí)行的障礙大致可以從公民自身、政策執(zhí)行主體政府以及制度因素三個(gè)方面加以分析。

2.1公民自身障礙

2.1.1公民參與意識(shí)不足

政治文化是公共政策環(huán)境的重要組成部分，對(duì)公共政策的執(zhí)行有重要影響。在我國(guó)，傳統(tǒng)政治文化經(jīng)過(guò)幾千年的發(fā)展，至今仍深深影響著人們的政治觀念與政治行為。受傳統(tǒng)政治文化的影響，中國(guó)民眾在心理上積淀而成的“權(quán)威崇拜”、“與世無(wú)爭(zhēng)”等意識(shí)形態(tài)根深蒂固[4]。表現(xiàn)出來(lái)則是公民政治冷漠感強(qiáng)，公民在日常生活中大多不關(guān)心政治生活，權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)不足，這必然導(dǎo)致我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中公民參與不足的問(wèn)題。

2.1.2公民參與能力不足

美國(guó)學(xué)者托馬斯有一個(gè)著名的觀點(diǎn)：公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式，然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何將有序的公民參與納入到公共管理的過(guò)程中來(lái)，在公共政策的制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與[5]。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們參與公共政策的愿望雖總體呈上升趨勢(shì)，但在實(shí)際中卻表現(xiàn)出參與能力不足的問(wèn)題。公共政策本身具有的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性要求公民有效參與公共政策就必須具備政策領(lǐng)域的基本知識(shí)和參政能力，而這恰恰是普通民眾所欠缺的。由于缺乏基本的政策素養(yǎng)，某些民眾在解讀公共政策時(shí)很難從公共政策的公共利益取向出發(fā)，而更多地從自身利益出發(fā)去分析和評(píng)價(jià)某項(xiàng)政策，如此，便難以保證其分析與評(píng)價(jià)的客觀性。當(dāng)作為政策客體的公民自身利益受損時(shí)，甚至可能造成公民與公共政策執(zhí)行人員的沖突。典型的例子則是城市管理中政策執(zhí)行者與公眾之間的各類(lèi)暴力沖突事件。此外，公民有效參與公共政策還必須具備良好的溝通能力，以更好地和公共政策主體進(jìn)行對(duì)話和討論以表達(dá)自己的合理價(jià)值訴求。需要具備良好的學(xué)習(xí)能力，以為有效參與政策過(guò)程打好基礎(chǔ)[6]。

2.2政策執(zhí)行主體的障礙

2.2.1“經(jīng)濟(jì)人”困境的制約

根據(jù)公共選擇理論，所有的政治行為人都像市場(chǎng)行為人的表現(xiàn)一樣自利、理性，追求政治利益最大化[7]。在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，作為政策主體同時(shí)也作為公共權(quán)力使用者的政策執(zhí)行者，并不會(huì)時(shí)刻牢記公共權(quán)力本身是大家的，也不會(huì)牢記公共權(quán)力的使用者和公共權(quán)力的擁有者之間形成的是“委托—代理”關(guān)系。他們更可能從自身利益出發(fā)，把政策的執(zhí)行權(quán)變成謀取自身利益的工具[6]。如當(dāng)政策精神實(shí)質(zhì)與政策執(zhí)行主體自身的利益或其上級(jí)的意圖相悖時(shí)，政策主體更有可能以其頂頭上司及自身為重，為了自身的政治利益最大化，有選擇地向公眾公開(kāi)或隱瞞政策信息，將掌握政策信息變成政策主體的特權(quán)以利于政策執(zhí)行按自己的意愿或上級(jí)的意愿順利施行。公民則只能通過(guò)某些非官方渠道道聽(tīng)途說(shuō)某些政策信息，這必然不利于政策執(zhí)行過(guò)程中的公民有效參與。

2.2.2公共政策執(zhí)行主體對(duì)公民參政的消極態(tài)度

正如前文所講，公民參與政策過(guò)程會(huì)改變公共管理者從事公共管理的方式。一方面，作為政策執(zhí)行人員的行政主體已經(jīng)習(xí)慣于主宰政策執(zhí)行過(guò)程，向政策相對(duì)人發(fā)號(hào)施令。而公民參政勢(shì)必要求政府轉(zhuǎn)變角色，關(guān)注公民權(quán)益，與公民分享政策信息，并就公共政策進(jìn)行廣泛的討論與對(duì)話。如果行政主體認(rèn)為公民參與政策執(zhí)行過(guò)程會(huì)剝奪他們?cè)鹊母黜?xiàng)權(quán)力，分享他們占據(jù)的信息資源時(shí)，他們必然對(duì)公民參與政策過(guò)程持消極態(tài)度，甚至可能抵觸公民參與公共政策。另一方面，公民參與政策過(guò)程，可能會(huì)增加公眾與政府討論與對(duì)話的時(shí)間，政府還需要組織專(zhuān)人負(fù)責(zé)公民參政事務(wù)，政策過(guò)程的復(fù)雜性加深，行政成本攀升，行政效率卻降低。這也會(huì)導(dǎo)致公共政策執(zhí)行主體對(duì)公民參政的消極態(tài)度與消極行為。

2.3制度性障礙

目前，學(xué)術(shù)界認(rèn)為公民參與政策過(guò)程主要有兩類(lèi)途徑，一類(lèi)是政府主導(dǎo)的公民參與途徑，包括信訪、聽(tīng)證、咨詢等，另一種則是非政府主導(dǎo)的，是由公民個(gè)體或群體或社會(huì)主導(dǎo)而自發(fā)形成公民參與方式，如大眾傳播媒介、游行、靜坐等[3]。在我國(guó)，政府主導(dǎo)的公民參與政策過(guò)程的途徑主要包括人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、信訪制度等[8]。但是這些制度更多地是為公民參與政策制定和決策服務(wù)，無(wú)法為公民參與政策執(zhí)行提供良好的制度保障。

3提升我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中公民參與的途徑

在當(dāng)前我國(guó)公民參與政策執(zhí)行過(guò)程面臨諸多障礙的情況下，應(yīng)當(dāng)積極探索提升我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中公民參與的途徑和方法。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面著手提升我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中的公民參與。

3.1明確公民在政策執(zhí)行過(guò)程中的主體地位

根據(jù)新公共服務(wù)理論，公民和政府都是公共事務(wù)的管理主體[9]。那么，首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從法律層面入手，明確公民參與政策執(zhí)行過(guò)程的主體地位，加快公民參與政策執(zhí)行的法律化建設(shè)與制度化建設(shè)。進(jìn)一步在法律和制度上就公民參與政策執(zhí)行過(guò)程的內(nèi)容、依據(jù)、程序、途徑等做出明確的、可操作的規(guī)定，以確保公民參與政策執(zhí)行過(guò)程的制度化、規(guī)范化和程序化。

3.2提高公民參與政策執(zhí)行過(guò)程的意識(shí)與能力

公民首先應(yīng)當(dāng)明確自身參與政策過(guò)程是憲法和法律賦予的權(quán)利，主動(dòng)提升自己的政治意識(shí)。其次，公民要積極主動(dòng)學(xué)習(xí)政策相關(guān)知識(shí)，提高對(duì)公共政策的認(rèn)識(shí)，為正確解讀與分析各類(lèi)公共政策文本及其背后的精神實(shí)質(zhì)打好基礎(chǔ)。同時(shí)，也要不斷提升自己的溝通能力，以利于在政策執(zhí)行過(guò)程中與行政人員進(jìn)行廣泛對(duì)話與討論，合理表達(dá)自己的價(jià)值訴求。最后，公民還要通過(guò)不斷地參與公共政策執(zhí)行的實(shí)踐及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高自身參與政策執(zhí)行過(guò)程的素質(zhì)和能力。

3.3通過(guò)教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行主體的行政理念

政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)教育培訓(xùn)等方式轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行主體的行政理念，讓各級(jí)政策執(zhí)行人員深刻理解公民和政府都是公共事務(wù)的管理主體與公民參與政策執(zhí)行背后的政治邏輯。逐漸改變某些政策執(zhí)行人員對(duì)于公民參與公共政策執(zhí)行過(guò)程的抵觸情緒。公共政策執(zhí)行主體只有轉(zhuǎn)變行政理念，從心理上認(rèn)同公民在管理公共事務(wù)中的主體地位，才有可能從行動(dòng)上對(duì)公民參與公共政策執(zhí)行予以配合與支持。

3.4加大政府信息公開(kāi)力度，提升政策透明度

政府應(yīng)當(dāng)加大政府信息公開(kāi)力度，提升政策透明度。首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“政務(wù)公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外”[11]。在法律允許的前提下將公民關(guān)心的、涉及群眾切身利益的政策執(zhí)行方案向社會(huì)公開(kāi)，讓公民全面清楚地了解政策執(zhí)行中自己的權(quán)利和義務(wù)。此外，還要將政策執(zhí)行過(guò)程的程序公開(kāi)，只有實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程的程序公開(kāi)，公民才能有效參與和監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程[10]。另外，還要將政策執(zhí)行的結(jié)果公開(kāi)，讓公民知曉政策執(zhí)行為社會(huì)帶來(lái)的影響，并及時(shí)參政議政。

3.5拓寬公民參與政策執(zhí)行的渠道

首先，應(yīng)當(dāng)肯定并完善公民參與政策過(guò)程的現(xiàn)有渠道。即在人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度等現(xiàn)有的制度化途徑中補(bǔ)充、完善和突出公民在政策執(zhí)行過(guò)程中的參與途徑。其次，政府應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公民參與政策執(zhí)行過(guò)程的相關(guān)事務(wù)。一方面建立專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)協(xié)助公民參與政策執(zhí)行過(guò)程，向公民就如何參與政策執(zhí)行提供專(zhuān)業(yè)的建議，并及時(shí)搜集公民對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度和意見(jiàn)，另一方面要積極地對(duì)公民的價(jià)值訴求做出積極響應(yīng)。此外，政府還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公民積極通過(guò)電子政務(wù)大廳等網(wǎng)絡(luò)渠道理性參與政策執(zhí)行過(guò)程。并鼓勵(lì)公民借助傳統(tǒng)媒體和新興媒體在政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮效用。多管齊下，拓寬公民參與政策執(zhí)行的渠道。

公民參與政策執(zhí)行過(guò)程有其理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到公民參與政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)應(yīng)當(dāng)多管齊下，打破公民參與政策執(zhí)行過(guò)程的障礙，推進(jìn)政策執(zhí)行中公民參與的進(jìn)程。

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[作者簡(jiǎn)介]劉麗嬌（1992-），女，漢族，四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市人，四川大學(xué)錦城學(xué)院專(zhuān)職教師，研究方向：行政管理