當(dāng)代政府購(gòu)買兒童課后托管服務(wù)問(wèn)題研究

李楊

摘要：自從小學(xué)生的放學(xué)時(shí)間提早到3點(diǎn)半以來(lái)，城市小學(xué)課后托管服務(wù)開(kāi)始興起，隨著托管市場(chǎng)以利潤(rùn)為目的，完全市場(chǎng)化的背景下，兒童課后托管開(kāi)始暴露出諸多弊端。因此政府購(gòu)買社會(huì)組織兒童課后托管服務(wù)開(kāi)始興起，通過(guò)政府與社會(huì)組織等第三方建立的契約關(guān)系，減輕了公立小學(xué)的教育負(fù)擔(dān)，其提供的課堂與游戲更有利于兒童的全面發(fā)展。通過(guò)對(duì)當(dāng)下兒童課后托管服務(wù)的相關(guān)研究，對(duì)政府購(gòu)買相關(guān)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)與困境進(jìn)行分析，以期對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買教育服務(wù)的后續(xù)研究提供借鑒。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買 兒童 課后托管服務(wù)

在教育問(wèn)題上，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育”。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，學(xué)齡兒童課后托管服務(wù)主要還是由市場(chǎng)上的盈利機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)主要是一種市場(chǎng)化動(dòng)作，與學(xué)生、家庭之間主要是一種利益關(guān)系，課程的拓展與開(kāi)設(shè)主要以利潤(rùn)為目的，很難進(jìn)行公益性、教育性考慮。而政府購(gòu)買服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織共贏的局面，一方面，政府購(gòu)買服務(wù)可以使政府從具體的公共服務(wù)中解脫出來(lái)，減輕了政府的負(fù)擔(dān)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使得政府可以集中精力完成本職工作；另一方面，政府購(gòu)買服務(wù)為社會(huì)組織提供了廣闊市場(chǎng)和發(fā)展空間，為培育、壯大非政府組織創(chuàng)造了條件，因此通過(guò)對(duì)政府購(gòu)買兒童課后托管服務(wù)的相關(guān)研究可以針對(duì)關(guān)于兒童課后托管治理的對(duì)策建議。

一、政府購(gòu)買兒童課后托管服務(wù)實(shí)施的背景

根據(jù)國(guó)際通行的界定，兒童托管是指當(dāng)學(xué)齡前或者學(xué)齡兒童的雙親因工作等原因無(wú)法在家照顧兒童，或者因家貧、兒童心智障礙等特殊原因，使得兒童每天有一段時(shí)間必須經(jīng)由一個(gè)團(tuán)體式或者家庭式的托育機(jī)構(gòu)來(lái)給予適當(dāng)?shù)陌仓茫詭椭改附o兒童提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)照顧，并培養(yǎng)兒童生理、情緒、智能和社會(huì)發(fā)展的能力。這一定義明確闡述了兒童托管服務(wù)的目的、對(duì)象、服務(wù)方式與活動(dòng)內(nèi)容，并直接影響政府對(duì)兒童托管問(wèn)題的制度安排。目前我國(guó)學(xué)齡兒童托管的方式主要有三種：（1）是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的學(xué)齡兒童托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，（2）是政府近年來(lái)開(kāi)展的財(cái)政支持的公立學(xué)校在校托管服務(wù)。（3）是新興的公益性學(xué)齡兒童托管服務(wù)項(xiàng)目，隨著我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展和社會(huì)工作的展開(kāi)，近幾年一些社區(qū)組織、民間團(tuán)體陸續(xù)參與到托管服務(wù)中，在我國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐探索開(kāi)始于1995年的上海，隨后一些大城市也紛紛效仿。近年來(lái)，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的領(lǐng)域、規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，購(gòu)買手段和方式也在不斷完善，對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，滿足人們社會(huì)需求，提高公共服務(wù)供給效率等方面發(fā)揮著重要作用。政府出資購(gòu)買社會(huì)組織提供的課后托管服務(wù)開(kāi)始在一些地方嘗試。例如北京市海淀區(qū)的“兒童工作站”、成都市的“430項(xiàng)目”、深圳市羅湖區(qū)的“四點(diǎn)半學(xué)校”，都屬于這類托管服務(wù)項(xiàng)目，并逐漸擴(kuò)大服務(wù)范圍。

二、當(dāng)下政府購(gòu)買兒童課后托管服務(wù)的困境

當(dāng)下一些地方政府相繼出臺(tái)以生均撥款形式補(bǔ)貼公立學(xué)校提供托管服務(wù)，政府出臺(tái)政策文件交付于公立學(xué)校來(lái)承擔(dān)，政府對(duì)公立學(xué)校的行政指令帶有強(qiáng)制性，并不能使公立學(xué)校的兒童課后托管服務(wù)保證質(zhì)量，更不能調(diào)動(dòng)其積極性來(lái)提升課后托管服務(wù)的水平。另外校內(nèi)托管增加了教師工作量，使得學(xué)校教師并不能全心全意開(kāi)展教育，另外校內(nèi)課后托管延后一小時(shí)，也都僅限于輔導(dǎo)作業(yè)，并且在公立學(xué)校與家長(zhǎng)之間在兒童托管方面存在博弈關(guān)系，因此實(shí)施范圍雖然廣，但是效果并不良好。政府購(gòu)買社會(huì)組織等第三方的兒童課后托管服務(wù)，減輕了公立學(xué)校的托管負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)其積極性使得更加專注于義務(wù)教育的供給。

相較于國(guó)外的社會(huì)組織的廣泛參與，社會(huì)組織與公立學(xué)校及附近的大學(xué)志愿者的緊密聯(lián)系與合作相比，國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織參與僅僅止于和個(gè)人家庭的聯(lián)系，比如昆山陽(yáng)光社區(qū)的公益托管班，建設(shè)之初為了緩解務(wù)工的雙職工家庭的托管負(fù)擔(dān)，實(shí)施后確實(shí)在減輕了當(dāng)?shù)氐碾p職工家庭的兒童托管負(fù)擔(dān)方面效果顯著。比如太倉(cāng)市公益組織的“四點(diǎn)半”項(xiàng)目，立志于青少年的健康發(fā)展，開(kāi)設(shè)兒童課后托管項(xiàng)目課程。這些兒童課后托管服務(wù)僅僅只是作為政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)之一，缺少與公立學(xué)校的聯(lián)系，無(wú)法將托管服務(wù)真正實(shí)施起來(lái)。在國(guó)內(nèi)，雖然社會(huì)組織在北上廣及江浙等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相較其它地區(qū)有一定的規(guī)模和發(fā)展，但是規(guī)模和人員、場(chǎng)地仍相較國(guó)外發(fā)達(dá)的社會(huì)組織建設(shè)有很大的差距，不可能完全承擔(dān)起兒童的課后托管的項(xiàng)目。尤其是在很多內(nèi)陸省份，涉及到兒童課后托管服務(wù)的社會(huì)組織少之又少，即使社會(huì)組織有意向興辦課后托管教育，但是長(zhǎng)期以來(lái)的民營(yíng)托管機(jī)構(gòu)占據(jù)市場(chǎng)，尤其針對(duì)部分家長(zhǎng)的初衷來(lái)說(shuō)，托管只是一方面，在長(zhǎng)期應(yīng)試教育的影響下，家長(zhǎng)想讓孩子上托管機(jī)構(gòu)的大部分想法是為了提高學(xué)習(xí)成績(jī)。相較于市場(chǎng)上針對(duì)提高學(xué)習(xí)成績(jī)的社會(huì)托管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)課后托管教育的應(yīng)試教育的效果無(wú)法讓他們滿意。

因此現(xiàn)實(shí)中要將兒童課后托管教育作為政府購(gòu)買的服務(wù)交托于社會(huì)組織來(lái)提供，政府部門就要在兒童課后托管服務(wù)整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中提供相應(yīng)的職能政策支持、財(cái)力支持和服務(wù)提供支持，將政策與法制監(jiān)督貫穿于社會(huì)組織供給的兒童課后托管服務(wù)的整個(gè)過(guò)程，作為政府扶助的項(xiàng)目，并協(xié)助社會(huì)組織的相關(guān)部門做好評(píng)估機(jī)制等。但是這些在當(dāng)下社會(huì)中，并沒(méi)有相應(yīng)的配套政策，比如說(shuō)杭州在上年年末出臺(tái)政策首度試水免費(fèi)托管班，只是說(shuō)明運(yùn)行成本全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)整個(gè)托管班運(yùn)行的過(guò)程也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的政策支持。

三、發(fā)展和完善政府購(gòu)買兒童課后托管服務(wù)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)社會(huì)各方聯(lián)系有效利用資源

日本政府為確保學(xué)生安全，要求充分利用學(xué)校的空閑教室、體育館、圖書館、保健室和操場(chǎng)等，力爭(zhēng)課后托管服務(wù)地點(diǎn)均在校內(nèi)。就目前國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)，社會(huì)市場(chǎng)上的托管機(jī)構(gòu)基本上也都設(shè)在學(xué)校附近，但是機(jī)構(gòu)的托管環(huán)境與師資力量較之學(xué)校卻相差甚遠(yuǎn)。因此將學(xué)校作為托管地點(diǎn)，政府購(gòu)買的社會(huì)組織只需提供相應(yīng)的服務(wù)，招募人員經(jīng)由相關(guān)培訓(xùn)在校內(nèi)進(jìn)行課后托管教育，緩解學(xué)校教師的課后教育的壓力，將資源用于開(kāi)設(shè)學(xué)?；A(chǔ)教育之外的其余利于兒童身心健康發(fā)展的課后托管服務(wù)，另外需要加強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)組織及社會(huì)各方的聯(lián)系，強(qiáng)化合作，確保兒童課后托管教育服務(wù)的安全和質(zhì)量。

（二）國(guó)家政策主導(dǎo)地方自主實(shí)行

教育對(duì)于國(guó)家發(fā)展尤其重要，兒童是國(guó)家新的希望，國(guó)外的兒童托管服務(wù)已經(jīng)形成了一系列比較穩(wěn)定的福利政策與運(yùn)行機(jī)制。課后托管問(wèn)題，看似微觀，但其本質(zhì)是政府如何界定與義務(wù)教育相關(guān)的社會(huì)責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀醵紝⑻峁┱n后托管視為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家將課后托管置于國(guó)家立法、中央政府政策層面的高度，反映了其對(duì)課后托管深層意義和功能的期待。政府在課后托管的保障上越來(lái)越發(fā)揮主導(dǎo)作用。比如日本遵循“國(guó)家主導(dǎo)、都道府縣推進(jìn)、市町村主體、學(xué)校與教師配合、家長(zhǎng)參與、社會(huì)支持”的原則，自上而下、各司其職推進(jìn)課后托管服務(wù)。針對(duì)我國(guó)的兒童課后托管，政府購(gòu)買相關(guān)課后托管服務(wù)，也要遵行國(guó)家主導(dǎo)，國(guó)家出臺(tái)總的方針政策，總結(jié)實(shí)行地方相關(guān)政府購(gòu)買課后托管教育服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)地方進(jìn)行指導(dǎo)，地方政府根據(jù)各地發(fā)展情況來(lái)組織相關(guān)組織提供服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買的形式來(lái)監(jiān)督相關(guān)托管服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)行引導(dǎo)，確保政府購(gòu)買兒童課后托管教育的合法性和可持續(xù)性。

（三）法制規(guī)范市場(chǎng)建立評(píng)估機(jī)制

在20世70年代末期，美國(guó)托管機(jī)構(gòu)層出不窮，美國(guó)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到有必要對(duì)機(jī)構(gòu)照顧孩子制定相關(guān)法律法規(guī)。加拿大政府也針對(duì)學(xué)齡兒童托管教育機(jī)構(gòu)制定了各項(xiàng)法律法規(guī)。如：紐芬蘭的《兒童托管服務(wù)法案》，加拿大兒童托管教育聯(lián)合會(huì)的《國(guó)家兒童托管教育質(zhì)量評(píng)估》。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上課后托管機(jī)構(gòu)泛濫，實(shí)行的課后托管服務(wù)也沒(méi)有相關(guān)的法制要求來(lái)規(guī)范，政府在購(gòu)買社會(huì)組織的課后托管服務(wù)時(shí)，要加強(qiáng)托管市場(chǎng)的法制化，完善法制來(lái)規(guī)范托管市場(chǎng)，同時(shí)政府購(gòu)買下的政府雖然通過(guò)法制化來(lái)主導(dǎo)、推行、監(jiān)督課后托管教育服務(wù)，還要結(jié)合家長(zhǎng)、兒童的需求、相關(guān)專家的意見(jiàn)來(lái)建立起相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，使得兒童課后托管服務(wù)更加規(guī)范。

四、小結(jié)

兒童課后托管一直是社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題，作為兒童教育福利的延續(xù)，多年來(lái)由家庭負(fù)擔(dān)的兒童課后托管教育已經(jīng)造成了兒童課后托管教育不公，因此政府有義務(wù)承擔(dān)兒童的課后托管教育服務(wù)，由財(cái)政支持的政府購(gòu)買的兒童課后托管項(xiàng)目推行，來(lái)構(gòu)建多樣化、規(guī)范化兼顧公平的兒童課后托管服務(wù)體系非常重要。