城市多中心發(fā)展模式與北京通州副中心的形成關(guān)系分析

宋梅

摘要：自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，北京人口的快速增長(zhǎng)和日益加劇的交通壓力，使得北京的城市發(fā)展受到了前所未有的挑戰(zhàn)，原有的、緊湊的中心城區(qū)功能迫切需要向不緊湊的、多中心區(qū)域轉(zhuǎn)移。盡管關(guān)于城市多中心的理論爭(zhēng)論難分高下，但隨著時(shí)間的推移，特大城市建立多中心結(jié)構(gòu)模式不容置疑。以都市區(qū)為中心，建立多個(gè)不同程度的就業(yè)副中心，對(duì)城市空間格局的改變形成重大影響。無(wú)論是通州行政副中心的確立還是雄安新區(qū)的規(guī)劃，都是北京在“大城市病”的壓力下選擇的多中心空間重構(gòu)道路。通州作為行政副中心的定位確立后，中心城區(qū)的人口、功能如何順利轉(zhuǎn)移到通州地區(qū)，從而形成對(duì)中心城區(qū)功能的互補(bǔ)，而不再是傳統(tǒng)意義上“攤大餅”的延續(xù)。副中心形成的關(guān)鍵因素在于引導(dǎo)有就業(yè)增長(zhǎng)潛力的單位搬遷到通州，提高通州區(qū)單位面積的就業(yè)密度和經(jīng)濟(jì)密度。

關(guān)鍵詞：特大城市 多中心 就業(yè)密度

自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，北京人口的快速增長(zhǎng)和日益加劇的交通壓力，使得北京的城市發(fā)展受到了前所未有的挑戰(zhàn)。原有的、緊湊的主城區(qū)功能迫切需要向不緊湊的、多中心區(qū)域轉(zhuǎn)移。盡管關(guān)于城市多中心的理論爭(zhēng)論難分高下，但日益走向多中心的特大城市模式已成為全球各主要大城市的首選。無(wú)論是通州行政副中心的確立還是雄安新區(qū)的“千年大計(jì)”，都是北京在“大城市病”的壓力下選擇的疏解手段之一。通州作為行政副中心的定位確立后，中心城區(qū)的人口、職能如何轉(zhuǎn)移到通州地區(qū)，從而形成對(duì)中心城區(qū)功能的互補(bǔ)，而不再是傳統(tǒng)意義上的“攤大餅”。本文將重點(diǎn)從文獻(xiàn)資料和理論的層面來(lái)討論為何全球各大城市從20世紀(jì)60年代開(kāi)始紛紛選擇從緊湊的單中心向不緊湊的、多中心模式轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的動(dòng)力與背后的原因是什么；在單中心向多中心轉(zhuǎn)變后，老的中心城區(qū)與新的中心城區(qū)之間關(guān)系如何，是互補(bǔ)還是新區(qū)興起、老城區(qū)衰落；在選擇性遷移、就業(yè)增長(zhǎng)和區(qū)域職能的專(zhuān)業(yè)分工方面是否朝著越來(lái)越清晰的多中心方向發(fā)展？在借鑒全球各大城市多中心發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)探討以下三個(gè)方面的問(wèn)題：（1）什么因素推動(dòng)北京向多中心模式發(fā)展，通州作為北京多中心發(fā)展模式的一個(gè)“中心”如何有效發(fā)揮非首都功能的轉(zhuǎn)移和北京新政務(wù)區(qū)的發(fā)展？（2）行政副中心的遷移過(guò)程是否可以平衡通州職住功能，有哪些措施可以逆轉(zhuǎn)目前“潮汐式”的交通狀況？（3）在就業(yè)密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能方面，行政中心的遷移是否會(huì)促進(jìn)北京地區(qū)的城市發(fā)展越來(lái)越走向多中心？

一、從單中心向多中心轉(zhuǎn)變的動(dòng)力分析

在本文的第一章節(jié)，我們將首先選擇最近的文獻(xiàn)資料和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)討論近年來(lái)城市空間發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)和位置的改變，討論北京選擇多中心單元發(fā)展的背景與原因。自上世紀(jì)60年代以來(lái)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市都從不同程度上經(jīng)歷了從唯一的、緊湊的單中心向離散的、多中心的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。家庭汽車(chē)的迅速普及、高速公路的發(fā)展和中心城區(qū)地租價(jià)格的日漸攀升，導(dǎo)致了西方中心城區(qū)功能在過(guò)去的幾十年中發(fā)生了巨大的變化。傳統(tǒng)的商業(yè)中心區(qū)空間畢竟有限，富人為了更好的居住環(huán)境主動(dòng)搬離中心城區(qū)，選擇郊區(qū)居住，而老城區(qū)的住宅留給一批有問(wèn)題的人群，比如貧困戶、非西方移民、吸毒者、失業(yè)者和無(wú)家可歸的人，當(dāng)然在新的就業(yè)中心形成后，在依賴于制造業(yè)為主的大中型城市中，例如底特律、匹茲堡、利物浦和謝菲爾德等，有關(guān)“老城區(qū)”的負(fù)面影響經(jīng)常被報(bào)道。但部分城市老城區(qū)的衰落，絲毫沒(méi)有影響副中心數(shù)量的增加。美國(guó)各大城市副中心的數(shù)量逐年增加。1991年Genevieve Giuliano和Small根據(jù)就業(yè)密度超過(guò)某一確定閾值，來(lái)判斷某區(qū)域是否形成了“副中心”。根據(jù)他們確定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，洛杉磯已經(jīng)有29個(gè)分中心。1994年，Samll和Song的研究解釋了洛杉磯地區(qū)人口密度的變化，發(fā)現(xiàn)1970年的洛杉磯有5個(gè)分中心，而到了1980年增加到8個(gè)。因此，單中心的假設(shè)幾乎都被越來(lái)越多的城市發(fā)展實(shí)踐所否定。Cervero和Wu在1997年的研究中發(fā)現(xiàn)舊金山灣區(qū)已有22個(gè)分中心：McMillen使用了1980年和1990年的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)芝加哥在1998年已有15分中心，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到24個(gè)。為了量化分中心的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，美國(guó)學(xué)者逐步探索城市在從單中心向多中心方向發(fā)展后土地價(jià)格、人口密度和就業(yè)密度的關(guān)系模型。

奧德蘭德的模型也許是最簡(jiǎn)潔而又有解釋力的諸多模型之一。奧德蘭德假設(shè)城市是有一定數(shù)量的、離散的土地所包圍，城市內(nèi)部可以生產(chǎn)出價(jià)格相對(duì)平均的商品，相對(duì)平均的價(jià)格既可能是規(guī)模效應(yīng)的后果，也可能是集聚效應(yīng)的產(chǎn)物。分散發(fā)展有利于減少土地成本，擁擠也會(huì)造成效用損失。通過(guò)非線性規(guī)劃模型將人口和商品的生產(chǎn)分配到不同區(qū)域，以盡量減少擁擠、通勤成本、生產(chǎn)成本和實(shí)際收入損失的總和。每當(dāng)中心區(qū)的生產(chǎn)成本上升，邊際效益遞減時(shí)，就更多的工人分配到城市的其他地區(qū)，讓城市范圍擴(kuò)大，促進(jìn)商品的生產(chǎn)和滿足人口數(shù)量的增加。因而，每個(gè)城市都可以有多個(gè)中心，地租級(jí)差是北美和歐洲城市多中心形成的重要原因，但就業(yè)密度在新的分中心形成過(guò)程中增加，而人口密度下降是一個(gè)城市多中心形成的結(jié)果。伴隨著分中心數(shù)量的不斷增加，在北美和西歐的城市研究中出現(xiàn)了“無(wú)邊界的城市”、“邊緣城市”、“后郊區(qū)”、“無(wú)序的郊區(qū)”等新概念，這些新概念反映了西方學(xué)者對(duì)城市無(wú)序向郊區(qū)發(fā)展的擔(dān)憂。“城市蔓延”概念的出現(xiàn)，本意是用來(lái)形容一個(gè)城市的居民住得離城市中心越來(lái)越遠(yuǎn)了，每天穿過(guò)大片的空地或農(nóng)田去郊區(qū)工作，蔓延的問(wèn)題是由郊區(qū)能提供的工作較少，人們依然在中心城區(qū)工作。如果某一類(lèi)型的工廠或公司被限制到郊區(qū)，工人們居住在附近，既可以減少通勤費(fèi)用，又可以節(jié)約住房成本。在郊區(qū)發(fā)展城市的分中心，僅僅依賴于住房和基礎(chǔ)交通設(shè)施的快速建設(shè)仍然不夠。通州在作為北京行政副中心之前，就曾有過(guò)近20年作為新城的歷史，承載了北京東部城區(qū)（國(guó)貿(mào)）就業(yè)人口的居住功能，為大量涌入的外來(lái)人口提供可以買(mǎi)得起的住房，緩解了北京的住房短缺問(wèn)題。通州在新城建設(shè)階段，為北京的多中心發(fā)展模式奠定了一定的基礎(chǔ)，但通州在城市的商品生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域始終沒(méi)有找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，本地就業(yè)率極低，中心城區(qū)依然是通州人口的就業(yè)“圣地”。

二、遠(yuǎn)低于核心功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度

從2015年北京市的人口密度和GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，通州區(qū)比北京核心功能區(qū)（東城、西城）的人口密度低15倍左右。如果僅從人口密度1521人/km²來(lái)看通州的人口集聚程度并不算低，已經(jīng)高出北京市的平均人口密度。但為什么通州的新城建設(shè)沒(méi)有形成有效的“中心”？以Mcmillen D P為代表的美國(guó)城市結(jié)構(gòu)理論家認(rèn)為就業(yè)密度是評(píng)價(jià)“中心”的關(guān)鍵。他認(rèn)為不論城市是單中心還是多中心，“中心”的定義都可以從以下兩方面著手：（1）比附近地區(qū)有著更高的經(jīng)濟(jì)密度；（2）對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)總量有顯著影響。

以北京市核心功能區(qū)的西城區(qū)和通州區(qū)進(jìn)行比較，在2015年西城區(qū)每平方公里創(chuàng)造了64.12億的GDP，而通州單位面積則僅創(chuàng)造了0.66億元，懸殊接近100倍，通州地區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度0.66億/km²低于北京市的平均數(shù)1.4億/km²，人口密度1521人/km²高于北京市的平均數(shù)1323/km²

2015年北京市西城、東城、通州人口密度和經(jīng)濟(jì)密度統(tǒng)計(jì)表（表

根據(jù)北京市第三次經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示：2013年末，北京市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)法人單位共有從業(yè)人員1111.3萬(wàn)人，而通州區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員為40.3萬(wàn)人；西城區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員為117.00萬(wàn)人；東城區(qū)為85.6萬(wàn)人，根據(jù)這一數(shù)據(jù)不難算出通州在就業(yè)密度和首都功能核心區(qū)之間的差距，通州的就業(yè)密度是0.04萬(wàn)人/km²，而東、西城均在每平方公里2萬(wàn)人以上。

2013年北京市西城、東城、通州就業(yè)人口密度統(tǒng)計(jì)表（表2）

根據(jù)表1和表2的數(shù)據(jù)對(duì)比，可以得出以下結(jié)論：通州在副中心的建立過(guò)程中，人口密度的增加并非重點(diǎn)。因?yàn)橥ㄖ輩^(qū)的人口密度高于北京市的平均人口密度，而就業(yè)人口密度0.04萬(wàn)人/km²低于北京市的平均就業(yè)密度0.07萬(wàn)人/km²。通州區(qū)作為北京市的一個(gè)近郊區(qū)，又被定位于北京市的行政副中心，北京市政府可以通過(guò)行政的力量引導(dǎo)中心城區(qū)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的企業(yè)扎根通州才是關(guān)鍵。通州沒(méi)有經(jīng)濟(jì)總量、就業(yè)密度的增加，就難以形成事實(shí)意義上的“中心”。那么通州現(xiàn)在定位于北京行政副中心職能之后，通州地區(qū)的人口、功能會(huì)在多大程度上發(fā)生變化？哪些新舉措將可能會(huì)將中心城區(qū)的人口、功能真正轉(zhuǎn)移到通州？

三、促進(jìn)就業(yè)密度增加的政策措施

傳統(tǒng)城市結(jié)構(gòu)的理論模型是基于所有工作都位于CBD的假設(shè)，雖然這個(gè)假設(shè)從來(lái)都不是真的，但它為研究提供了一個(gè)有用的近似值。因?yàn)镃BD的位置是眾所周知的，通過(guò)對(duì)房?jī)r(jià)，地價(jià)，人口密度和通勤距離以及其他感興趣的變量進(jìn)行建模。但近年來(lái)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)證研究都在表明：一個(gè)特大城市可以有更多的就業(yè)副中心，超越傳統(tǒng)單中心城市的CBD就業(yè)總量。即使是單中心城市，也可以分散就業(yè)。

北京自2004年起就開(kāi)始調(diào)整空間布局，提出了“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃。北京市有中關(guān)村科技園區(qū)、金融街、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、商務(wù)中心區(qū)（CBD）、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)和奧林匹克中心區(qū)六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)模以上法人單位共吸納從業(yè)人員311.2萬(wàn)人，這就意味著全市有三分之一從業(yè)人員在上班高峰期間涌向這6個(gè)地區(qū)，可以看出北京市就業(yè)空間分布的多中心態(tài)勢(shì)已逐漸明顯，常年無(wú)法解決的早、晚高峰擁堵區(qū)域正是這些就業(yè)密度高的“中心”區(qū)，特別是中關(guān)村、金融街和商務(wù)中心區(qū)。如何疏解這些高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的人口到通州就業(yè)？那么通州需要作好哪些準(zhǔn)備，才能承擔(dān)城市新中心的功能？

政策已經(jīng)為通州區(qū)的發(fā)展提供了很好的條件。一方面，通州在宣布成為行政副中心后，北京市住建委專(zhuān)門(mén)發(fā)布了通州新的住房政策，保證了通州住房?jī)r(jià)格的平穩(wěn)發(fā)展，不被惡意炒高，為吸引初次購(gòu)房的年輕人提供了政策保護(hù)和優(yōu)惠。另一方面，為了保證和京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)形成集聚效益，大廠、三河、香河、廊坊等公路和公共交通與北京實(shí)行“同城化”管理，防止城市蔓延的不良后果，為新的城市中心交通提供保障。三，實(shí)行了選擇性就業(yè)人口遷移，通州規(guī)劃在未來(lái)吸納60至80萬(wàn)就業(yè)人口，北京市行政機(jī)關(guān)人員和科學(xué)、教育、文化從業(yè)人員將是通州就業(yè)人口增加的重點(diǎn)，確保了通州移民人口的“中產(chǎn)階級(jí)化”。把這三方面綜合起來(lái)看，大大增強(qiáng)了通州行政副中心的文化成就和居住環(huán)境。

在當(dāng)前全球城市中心功能日益多元化的情況下，試圖制造一個(gè)完整的城市中心區(qū)可能會(huì)失敗，城市新中心的發(fā)展越來(lái)越依賴于“創(chuàng)意、創(chuàng)新、知識(shí)”，通州在這方面有政策優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)。到2020年，通州區(qū)將形成“一核兩區(qū)、一線兩園”的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)空間布局。其中，“一核”為“新城核心區(qū)”，將成為文化機(jī)構(gòu)和文化設(shè)施的密集區(qū)，在城市景觀上形成歷史與現(xiàn)代交相輝映的文化街區(qū)；“兩區(qū)”中的宋莊文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)將著力打造以藝術(shù)品創(chuàng)作、交易及衍生品開(kāi)發(fā)為核心內(nèi)容的新興產(chǎn)業(yè)鏈；文化旅游區(qū)將建設(shè)首都面向世界的現(xiàn)代時(shí)尚旅游目的地?！耙痪€兩園”主要指運(yùn)河沿線文化、養(yǎng)生、康體產(chǎn)業(yè)帶和以原創(chuàng)音樂(lè)和版權(quán)交易為特色的九棵樹(shù)數(shù)字音樂(lè)產(chǎn)業(yè)園、以出版發(fā)行為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的臺(tái)湖國(guó)際圖書(shū)產(chǎn)業(yè)園。

與北美或歐洲國(guó)家不同，北京的城市問(wèn)題主要是源于特大城市的人口數(shù)量巨大，城市交通擁擠不堪，此外，在傳統(tǒng)文化、政治制度和城市發(fā)展背景與歐美國(guó)家也存在著較大的差異，北京城市副中心的發(fā)展，并非是“自發(fā)”式的，而是在地方政府的推動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的，各級(jí)政府在其中扮演著相當(dāng)重要的角色。北京市政府在新的歷史發(fā)展階段，將通州定位為行政副中心，北京市委、市政府、人大、政協(xié)四大行政機(jī)關(guān)率先于2017年底搬入通州，試圖為北京的未來(lái)發(fā)展注入新的活力，釋放北京的發(fā)展?jié)摿Γ本┑亩嘀行幕l(fā)展道路取得成功已成為北京社會(huì)各界拭目以待的愿景。