人大常委會增開會議的啟示

阿計

7月9日至10日，十三屆全國人大常委會舉行第四次會議，審議了大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告并展開專題詢問，同時審議通過了全國人大常委會關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議。此次會議不僅集中聚焦于環(huán)保議題，而且打破了每隔兩月開會的慣例，距離上一次常委會會議尚不足一個月。這在人大議政史上，極為罕見。

開會，是人大議事行權(quán)的基本方式，其時間節(jié)點、頻率多寡、會期長短等等，決定了國家權(quán)力機關(guān)能否平穩(wěn)、高效地運轉(zhuǎn)。追溯起來，改革開放后人大制度的一項重大變革，正是源于開會困境。由三千名左右代表組成的全國人大，雖然具有廣泛的代表性，但人數(shù)過多、每年僅開會一次且會期短暫等短板，也導(dǎo)致其難以應(yīng)對繁重的議政事務(wù)。相形之下，全國人大常委會人數(shù)有限且相對專職化，具有便于經(jīng)常開會、及時高效議事的優(yōu)勢。正因此，1982年新憲法正式賦予全國人大常委會以立法權(quán)，進(jìn)一步明晰了其他重要職權(quán)。與這一政治改革相伴的，則是會期制度框架的奠定，1987年出臺的全國人大常委會議事規(guī)則就明確規(guī)定，常委會會議一般每兩個月舉行一次，如有特殊需要，可以臨時召集會議。而在實踐中，經(jīng)過歷屆常委會的不斷探索和改進(jìn)，目前已形成了雙月下旬開會、會期4至7天的慣例。

事實證明，人大常委會的職權(quán)擴容以及會期制度的規(guī)范化，徹底終結(jié)了開會隨意紊亂的歷史，根本扭轉(zhuǎn)了人大權(quán)力虛置的局面，對于改革和法治事業(yè)的前行居功至偉。不過，相對于雙月開會慣例的成型，“臨時召集會議”的制度設(shè)計曾長期束之高閣。具有轉(zhuǎn)折意義的是，上一屆全國人大常委會期間，已經(jīng)兩次激活了這一機制。其一是遼寧賄選案發(fā)生后，常委會于2016年9月增開會議，以創(chuàng)制性的應(yīng)急方案，妥善解決了遼寧省人大的“停擺”危機。其二是為了滿足監(jiān)察體制等重大改革的緊迫需求，常委會于2018年1月再次增開會議，通過相關(guān)議案和修憲草案，為憲法的及時修訂奠定了基礎(chǔ)。

如果說，上述兩次全國人大常委會增開會議，更多側(cè)重于議題的“緊急性”；那么，此次增開會議則純粹體現(xiàn)了議題的“重大性”。由此也標(biāo)示著，這一特別開會機制的實踐，正在向更廣、更深的維度演進(jìn)。不難想象，倘若將環(huán)保這一關(guān)涉國計民生的重大議題納入慣常的會期安排，很可能遭遇議事時間不足等困窘甚至淹沒于眾多議題之中。而以增開會議的方式專注于單個議題，正是為審議報告、通過決議、專題詢問等多種行權(quán)手段的綜合性、全方位運用，提供了充裕的時間和廣闊的空間，充分驗證了集中議政資源、提高議事效率、加速問題解決的效應(yīng)。

在不到兩年時間內(nèi)，全國人大常委會三次打破開會慣例，“增開會議”由沉寂漸趨活躍，其破冰色彩和改革動向可謂鮮明。由此也意味著，為了進(jìn)一步激活、發(fā)揮這一開會機制的價值功能，需要將其納入更加完善的制度化軌道。比如就適用范圍而言，目前相關(guān)議事規(guī)則中“有特殊需要”的表述顯得過于粗疏、模糊，有必要采用“緊急性”“重大性”等更為清晰的標(biāo)準(zhǔn)，并對其作出明確界定。再比如就啟動主體而言，除了由委員長會議決定外，可以考慮一定比例的常委會組成人員提議，即可增開臨時會議。

從更長遠(yuǎn)的視野看，人大常委會的會期制度還面臨著深度改革的挑戰(zhàn)。一方面，按照目前的制度和慣例，常委會每年開會總時長僅有一個多月，相較于許多國家議會每年開會時間長達(dá)半年甚至9個月左右，差距顯著。另一方面，隨著時代的變遷，常委會所議決的立法、改革等事項日趨繁重復(fù)雜，議事時間不足的瓶頸愈加突出。就此而言，近年來有人建議常委會會議由“兩月一開”改為“一月一開”，也有人主張將每次會期翻倍增量，均不乏建設(shè)性。

同時應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，會期制度改革并非會次、時長的簡單增減，而是需要綜合考量利弊得失。頻率過低、會期過短，固然不利于常委會履職行權(quán)。頻率過密、會期過長，則會擠壓必要的時間成本，對會前準(zhǔn)備、議案質(zhì)量、落實決策等造成負(fù)面影響。正因此，如何立足現(xiàn)實國情和政治體制，合理平衡民主的成本與效率、制度的創(chuàng)新與保守、行權(quán)的規(guī)范與靈活，將是未來改革的核心所在。而由此塑造的更為科學(xué)完備、務(wù)實高效的會期制度，對于進(jìn)一步煥發(fā)人大的職權(quán)功能和行權(quán)活力，至為關(guān)鍵。