公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的探析

吳亮 張俊杰

摘 要 隨著檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能愈加凸顯，如何開展檢察監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督，也是一個(gè)愈加重要的課題。本文將從現(xiàn)有司法實(shí)踐中對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的模式、存在的問題以及相應(yīng)的建議等角度進(jìn)行分析，探討對(duì)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的可行性。

關(guān)鍵詞 公安機(jī)關(guān) 偵查活動(dòng) 檢察監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：吳亮、張俊杰，龍泉市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.324

隨著監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)發(fā)生了變化，檢察的法律監(jiān)督職能愈加凸顯，那么如何開展監(jiān)督，如何履行好檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，又是當(dāng)下檢察人所需要探討和研究的問題，也是今后檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展方向。張軍檢察長(zhǎng)指出：“要把法律監(jiān)督落實(shí)到每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能說到底要在辦案中實(shí)現(xiàn)，案件辦不好，監(jiān)督必然要落空。在辦案的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)法律監(jiān)督?！?/p>

一、司法實(shí)踐中對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的模式

司法實(shí)踐中，基層公安機(jī)關(guān)的刑事辦案任務(wù)主要由各派出所以及經(jīng)偵、禁毒等部門承擔(dān)，但相較而言基層派出所在公安機(jī)關(guān)刑事辦案任務(wù)中占的比例仍是重頭，也就是派出所承擔(dān)著公安機(jī)關(guān)的主要辦案量，因而檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安偵查活動(dòng)的監(jiān)督也主要體現(xiàn)在對(duì)派出所的偵查活動(dòng)監(jiān)督。

另外，基層派出所同時(shí)還要負(fù)責(zé)大量的民間糾紛處理和地方治安任務(wù)，相對(duì)于專職類案辦理的經(jīng)偵等部門，其案件辦理存在的問題和瑕疵更為突出明顯，所以對(duì)公安派出所的偵查活動(dòng)監(jiān)督也就顯得尤為重要。

現(xiàn)實(shí)中，對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)監(jiān)督主要通過檢察機(jī)關(guān)的偵監(jiān)部門和公訴部門在案件辦理過程中實(shí)施監(jiān)督（主要為偵監(jiān)部門），表現(xiàn)為在個(gè)案的辦理中針對(duì)存在的辦案問題要求公安機(jī)關(guān)予以糾正，可以說是“碰到一樁是一樁”，而對(duì)于許多游離于報(bào)捕或起訴之外的問題則缺少監(jiān)督。而今，隨著人民群眾的權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)，對(duì)司法公正、對(duì)公安刑事執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的要求越來越高，以及司法改革對(duì)檢察監(jiān)督職能要求的凸顯，各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況開展了多種對(duì)公安偵查活動(dòng)監(jiān)督的探索和嘗試，有許多成功的經(jīng)驗(yàn)也有一些存在的問題。

（一）通過專項(xiàng)檢察進(jìn)行監(jiān)督

該種方式一般以定期或不定期的自上而下的專項(xiàng)行動(dòng)方式開展，主要由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，通過一定時(shí)間內(nèi)專門對(duì)某一類案件或某一類程序問題進(jìn)行檢查，主要通過查詢梳理公安辦理的案件，需要依托公安部門提供的檔案或辦案系統(tǒng)，從而發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、解決問題。例如“刑拘未報(bào)捕專項(xiàng)檢察”、“另案處理專項(xiàng)檢察”等。該種方式具有較強(qiáng)的靈活性和針對(duì)性，對(duì)于一定時(shí)期內(nèi)一類案件或問題的發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督有很明顯的成效，也有利于促進(jìn)公安部門的偵查活動(dòng)，在被發(fā)現(xiàn)問題的一方面及時(shí)徹底地進(jìn)行整改。但其不足之處也顯而易見，即這種運(yùn)動(dòng)式的專項(xiàng)活動(dòng)，未能形成一個(gè)長(zhǎng)期的機(jī)制，缺乏穩(wěn)定性，監(jiān)督的問題也容易反復(fù)。另外針對(duì)于這種專項(xiàng)活動(dòng)的開展，檢察部門一般都需要成立一個(gè)專門的負(fù)責(zé)小組或者人員，抽出一定的時(shí)間全身心投入，才可能真正地查找出問題，然而，對(duì)于一個(gè)平時(shí)辦案人員已經(jīng)捉襟見肘的基層檢察院，在已經(jīng)安排好日常工作量的情況下很難再專人專職負(fù)責(zé)一項(xiàng)工作，進(jìn)而也就容易使該項(xiàng)工作流于表面、流于形式，專項(xiàng)檢察也就難以真正達(dá)到其深入監(jiān)督的效果。

（二）通過檢察室或派駐辦公室進(jìn)行監(jiān)督

該種方式主要通過設(shè)立檢察室或檢察官辦公室，專人專職對(duì)公安偵查活動(dòng)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，一般定期對(duì)公安派出所等進(jìn)行日常的立案、訊問、強(qiáng)制措施使用等偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，從而發(fā)現(xiàn)公安執(zhí)法中的源頭性、普遍性、機(jī)制性問題 ，相較而言更具有制度化和規(guī)范化，且能對(duì)公安偵查活動(dòng)進(jìn)行更為全面和及時(shí)的監(jiān)督，也解決了許多游離于報(bào)捕或起訴之外的監(jiān)督問題，可以說是監(jiān)督全覆蓋，然而其不足之處亦是有限的檢力問題。設(shè)立檢察室進(jìn)行監(jiān)督較為成功的是上海檢察，其通過社區(qū)檢察這種方式對(duì)基層“兩所”進(jìn)行專門檢察，對(duì)派出所和司法所實(shí)施有效的專門監(jiān)督。其能夠這樣開展檢察室監(jiān)督的一大優(yōu)勢(shì)是，上?；鶎訖z察檢察為各區(qū)檢察院，人員相對(duì)集中且充足，能夠?qū)⒐ぷ骷?xì)化分配，有足夠的檢力設(shè)置檢察室。而一般縣級(jí)只有三四十人的小院，也只能通過設(shè)置派駐辦公室等方式，且是由個(gè)別檢察人員兼任的模式（一般為偵監(jiān)部門人員兼任），定期或不定期對(duì)被派駐的公安部門進(jìn)行監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)的派出所通常就有幾十個(gè)，還有經(jīng)偵、禁毒等辦案部門，僅靠一個(gè)派駐辦公室，還是兼職的檢察人員，光翻一遍公安的辦案臺(tái)賬都來不及，更何談發(fā)現(xiàn)監(jiān)督問題。更何況許多檢察院還不止一個(gè)派駐辦公室，故而，實(shí)踐中許多的派駐辦公室也是心有余而力不足，未能切實(shí)地達(dá)到監(jiān)督的目的。

（三）通過設(shè)立專門的訴訟監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督

該種方式主要通過設(shè)立訴訟監(jiān)督部門專門負(fù)責(zé)訴訟監(jiān)督工作的開展，其通常是在刑事執(zhí)行部門、民行部門的基礎(chǔ)上，基于司法改革的要求而新成立的部門 ，理論上專門針對(duì)執(zhí)法部門的執(zhí)法、偵查活動(dòng)開展監(jiān)督，實(shí)踐中因不直接辦案，很少能發(fā)現(xiàn)審查逮捕、審查起訴等過程中的偵查活動(dòng)問題，亦無法起到相應(yīng)的監(jiān)督作用。故而，其實(shí)事上仍由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)公安偵查活動(dòng)的監(jiān)督工作。

二、對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)督模式

針對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的檢察監(jiān)督，如前文所述，模式多樣但無統(tǒng)一制度，缺乏規(guī)范，各有優(yōu)缺，且成效不一。造成這種情況的原因在于，檢察監(jiān)督的重提或是發(fā)掘乃是近幾年開始甚至是監(jiān)察體制改革后才注重的問題，其原有的偵查監(jiān)督職能范圍過窄，已不能滿足現(xiàn)下檢察監(jiān)督工作的需要，而新的監(jiān)督方式正逐步探索中，缺乏統(tǒng)一的部署和規(guī)劃。進(jìn)而也導(dǎo)致了偵查監(jiān)督的方式各樣，成效不一，使得一些監(jiān)督方式確實(shí)能夠全面及時(shí)地對(duì)公安偵查活動(dòng)做到動(dòng)態(tài)監(jiān)督，而一些監(jiān)督方式僅能對(duì)部分偵查活動(dòng)達(dá)到監(jiān)督，有的甚至僅僅是走個(gè)形式的監(jiān)督，使得原本人手就緊缺的檢察工作更加為難，不僅不能達(dá)到監(jiān)督效果，還疲于應(yīng)付。此外，這幾年來的檢察相關(guān)改革較多，緊接著又將迎來捕訴合一的改革，機(jī)構(gòu)設(shè)置變動(dòng)較大，人員變動(dòng)也較頻繁，如何形成一個(gè)統(tǒng)一有效的監(jiān)督模式，是一個(gè)重要的問題，而且捕訴合一后如何重新探索經(jīng)驗(yàn)開展偵查活動(dòng)的有效監(jiān)督將又是一個(gè)問題。

（二）缺乏監(jiān)督的剛性

傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督，針對(duì)偵查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問題一般采用的是糾正違法或檢察建議的方式，讓公安機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正整改，以達(dá)到司法的依法規(guī)范。而實(shí)踐中，這種方式在一般情況下是能夠促使公安機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行整改的，但也有許多時(shí)候，整改是不徹底的，甚至根本沒有轉(zhuǎn)變的，因?yàn)榉刹⑽疵鞔_規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使得檢察的監(jiān)督缺少剛性。雖然在刑事訴訟法修正草案中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟違法的偵查權(quán)限，但相比于專業(yè)的職務(wù)犯罪偵查，這些權(quán)限缺少了專業(yè)職務(wù)犯罪偵查力量的支撐，實(shí)踐中將會(huì)有許多的不足，也將導(dǎo)致訴訟違法監(jiān)督工作缺乏應(yīng)有的效果。

（三）檢警關(guān)系問題

檢警關(guān)系問題隨著檢察監(jiān)督的深入將是一個(gè)無法回避的問題。

一方面，但凡監(jiān)督多多少少會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問題，面對(duì)增加的工作負(fù)擔(dān)和一種不信任感的監(jiān)督，被監(jiān)督方難免會(huì)有所抵觸，而一旦發(fā)現(xiàn)了問題，對(duì)問題的整改進(jìn)而對(duì)相關(guān)人員的追責(zé)就不可避免。尤其現(xiàn)今以審判為中心的訴訟制度改革更是對(duì)案件的證據(jù)要求提高了不少，在嚴(yán)格條件的限制下，公安偵查人員又要承擔(dān)著繁重的辦案任務(wù)，其差錯(cuò)甚至個(gè)別違規(guī)之處也在所難免，面對(duì)著檢察機(jī)關(guān)如“緊箍咒”般的監(jiān)督與制約，必然帶來檢警關(guān)系間潛在矛盾的激化。

另一方面，隨著同步監(jiān)督的開展，公安偵查人員還可能會(huì)出現(xiàn)一種消極的被監(jiān)督模式，如其認(rèn)為既然檢察都要監(jiān)督，索性就完全依靠檢察人員，把案件是否構(gòu)罪、犯罪嫌疑人應(yīng)采取何種強(qiáng)制措施等等問題都理所當(dāng)然地交由派駐檢察人員拿主意，把案件在偵查期間的處理都交檢察機(jī)關(guān)決定，將會(huì)令檢察機(jī)關(guān)很是被動(dòng)，也失去了檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義。因此，無論何種情況，如何正確地把握檢警關(guān)系，仍將是要十分重視的一個(gè)問題。

三、對(duì)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的建議

（一）檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建需要頂層設(shè)計(jì)

目前來說，各地檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公安偵查活動(dòng)的監(jiān)督可謂形式各異，而最高檢對(duì)于該方面的檢察監(jiān)督只是提出了大致的要求和方向，但無具體的立法指導(dǎo)和制度構(gòu)建，對(duì)于檢察監(jiān)督的形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)無明確規(guī)定， 使得地方檢察只能在偵查監(jiān)督的路上“各顯神通”，監(jiān)督效果也不盡如人意。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督著國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施，其對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也應(yīng)該有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，即使在偵查活動(dòng)監(jiān)督中有一些地方的差異，但也應(yīng)該就監(jiān)督的內(nèi)容、形式和要求上進(jìn)行規(guī)范明確，確定檢察監(jiān)督的宗旨和工作原則，建立行之有效的檢察監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督而監(jiān)督、為宣傳而監(jiān)督，而是要有實(shí)質(zhì)性的工作可行性可操作性，再進(jìn)行與之相應(yīng)的監(jiān)督，有的放矢，從而也體現(xiàn)司法的權(quán)威性和檢察的公信力。

（二）提高監(jiān)督的質(zhì)量

要提高檢察監(jiān)督的質(zhì)量，一方面“打鐵還需自身硬”。要讓偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法依規(guī)，提高刑事偵查的能力和水平，首先就要保證作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察人員要業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬，善于發(fā)現(xiàn)問題查找問題，并有能力指導(dǎo)工作解決問題，通過提前介入和引導(dǎo)偵查，明確辦案方向、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范行為，只要素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)夠強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)的問題也是切切實(shí)實(shí)的，能抓住其痛處所在，那么被監(jiān)督方也是會(huì)心服口服，也是會(huì)積極整改的，相應(yīng)的抵觸情緒也會(huì)減少，畢竟確實(shí)是其工作不足在先。而不是做面上的監(jiān)督，走個(gè)形式，這樣久而久之就有失檢察的監(jiān)督權(quán)威，檢察公信力也就蕩然無存。

另一方面，發(fā)現(xiàn)了問題也要敢于監(jiān)督，涉及到法律底線的問題，就要堅(jiān)持原則。雖然根據(jù)刑事訴訟法等相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是偵查活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢警兩家是“分工合作、相互配合、相互制約”的關(guān)系，但在司法實(shí)踐中，該類問題往往涉及到檢警兩家的關(guān)系處理，較為微妙，處理不當(dāng)，就會(huì)十分不利于檢察監(jiān)督的順利開展，因此這就很需要注意方式方法，并形成一種良性的溝通機(jī)制。該種情況，除了基層檢警兩家之間的溝通之外，更重要的是雙方高層達(dá)成的合意。唯有自上而下的要求，雙方都認(rèn)可的監(jiān)督模式，才不會(huì)令一方產(chǎn)生明顯的抵觸情緒。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)有的各種對(duì)公安偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督機(jī)制，都是近年來各地檢察不斷摸索和實(shí)踐所積累的經(jīng)驗(yàn)，亦是存在一定的不足和缺陷，我們的目的就是在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行剖析和總結(jié)，針對(duì)所面臨的問題，提煉出有效和可操作的對(duì)策，最終形成符合我國(guó)司法實(shí)踐的對(duì)公安偵查活動(dòng)的有效檢察監(jiān)督機(jī)制。

注釋：

江明.強(qiáng)化對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)的檢察監(jiān)督.犯罪研究.2018（1）.112.

楊飛.公安派出所偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督實(shí)證研究.中國(guó)檢察官.2018（1）.57.

劉婷、戴澤昶.公安派出所偵查活動(dòng)檢察監(jiān)督的機(jī)制分析.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào).2018（1）.12.