城中村改造中土地法律問題研究

摘 要 本文先主要對城中村概念及當下存在的土地法律問題進行大致闡述，并在合法范圍內(nèi)針對土地問題提出相應(yīng)的解決對策，為城中村改造提出法律支持。

關(guān)鍵詞 城中村 改造 土地 法律問題

作者簡介：張燦，南京大學法學院。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.307

“城中村”問題并非單一形成，綜合大部分國內(nèi)學者想法，大多是認為我國長期實行的城鄉(xiāng)二元體制，導致市場運行規(guī)則問題受兩種土地制度（城市國有土地、農(nóng)村集體土地）影響而形成城中村問題，才是形成此類土地問題最根本原因。其中，“城中村”土地就是指納入農(nóng)村集體所有制的土地被城市國有土地圍繞形成的景象，而國家設(shè)立此類制度的根本目的，就是利用土地生產(chǎn)來保障當?shù)卮迕竦幕旧?。但是隨著我國經(jīng)濟水平的大力發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展也不斷提上進程，“城中村”土地原本具備的核心功能已經(jīng)逐漸喪失，甚至某些地區(qū)已經(jīng)完全喪失，從某個角度看，其土地性質(zhì)已經(jīng)較傳統(tǒng)集體土地性質(zhì)出現(xiàn)明顯變化。雖然這些土地仍在城市劃分范圍內(nèi)，但土地所有權(quán)仍是納入城市土地集體所有制中，且還會隨著城市化發(fā)展腳步的不斷加快，對當?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)及發(fā)展造成不利影響，是現(xiàn)今我國國有土地市場所憂慮的問題之一。此外，城中村中的治安問題及如何治理也是城市規(guī)劃及管理時所需解決的重點問題。所以，“城中村”改造工程實施勢在必行，但是工程所涉及土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)、村民社會保障制度等問題較多，尤其是土地問題，若不及時處理會不利于“城中村”改造程序的有序進行。

因此，本文筆者現(xiàn)針對此類工程所射擊的土地法律問題進行大致闡述，并提出相應(yīng)的解決方案，僅供參考。

一、“城中村”概念及其土地法律問題分析

（一）“城中村”概念

現(xiàn)今針對“城中村”概念的論述，其實仍未有個統(tǒng)一說法。追究原因都是因?qū)W術(shù)研究者都在開展研究時未能統(tǒng)一視角及方向，例如，一部分學者開展研究時，是以經(jīng)濟學方向展開探索，其觀點是城中村在城市中其實是塊特殊區(qū)域，區(qū)域特殊性具體體現(xiàn)在城市規(guī)范范圍內(nèi)保留集體所有制和實行農(nóng)村管理體制；部分學者則是表明不同觀點，覺得城中村指的是雖處邊緣但已經(jīng)劃入城市規(guī)劃和管理中，而戶籍仍然是以農(nóng)村自持；還有學者以建筑學方向開展探索，認為城中村是城市部分區(qū)域無法跟上整體城市化建設(shè)發(fā)展腳步而出現(xiàn)的特殊情況，此類現(xiàn)象多是在大中型城市中出現(xiàn) 。

綜合上述學者觀點，筆者認為“城中村”概念應(yīng)當廣狹兩義。其中，廣義指的是以下幾種情況：

第一，村里用于農(nóng)耕的土地過少或者已經(jīng)沒有，大部分農(nóng)民生活起居和家庭收入基本上等同于城市居民水平。

第二，城市建成地周邊納入城中村范圍，村內(nèi)還有農(nóng)民的基本生活是依靠農(nóng)用地耕種來維持。

第三，城中村置位于城市遠郊地區(qū)，該區(qū)域土地面積分配是以農(nóng)用地為主，故當?shù)禺a(chǎn)業(yè)是以土地耕種為主，但因土地規(guī)劃至城市區(qū)域范圍內(nèi)，所以歸為城區(qū)。

狹義則是簡單明了指出“城中村”就是上述第一種類型，表明是城市只余下小部分土地作為集體土地，大部分村內(nèi)集體土地都是通過征收來拓展擴建建設(shè)面積，故大部分村民也是以城市居民自持，但管理時卻仍然是遵循農(nóng)村管理流程來開展行。本文主要是以“城中村”狹義作前提，所提策略、考量及分析的土地法律問題也是以此為主。

（二）“城中村”土地法律問題分析

執(zhí)法人員明確掌握我國現(xiàn)行法律體系中涉及到“城中村”改造的相關(guān)法律條規(guī)，才是解決“城中村”土地現(xiàn)狀問題的重要前提。筆者先大致闡述“城中村”改造時所需涉及到的土地法律及相關(guān)障礙問題，具體如下所示：

第一， 論述層面以憲法為主的話，該條規(guī)中就明確表明城市土地屬于國家所有范疇。而農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地中，除去法律規(guī)定和劃分好的國家所有面積，剩下都是以集體所有制進行管理，包括宅基地和自留地等。憲法中對于“城市的土地”及“城中村”土地性質(zhì)作出了解釋，可以看出以前憲法制定時，結(jié)合當時國家發(fā)展進程來看，“城中村”土地性質(zhì)明顯是屬于農(nóng)村集體制，而隨著社會經(jīng)濟水平的高速發(fā)展，當下“城中村”土地屬性是與城市立法價值觀呈現(xiàn)沖突關(guān)系 。此時筆者做個設(shè)想，假如早期制定憲法時，那立法者在規(guī)劃城市區(qū)域和建設(shè)時都是將版圖投入在一個狹窄的孤島上，可想而知，城市發(fā)展陷入的難堪境地也會不言而喻。

所以，筆者認為，應(yīng)當落實“城市土地范疇”的劃分工作，為“城中村”改造奠定法律基礎(chǔ)，已達到立法者立法的根本的。

第二，論述層面以法律為主的話，早年修訂的《土地管理法》中，《土地管理實施條例》經(jīng)國務(wù)院頒布后，就可以看出，農(nóng)村集體成員身份在變更為城鎮(zhèn)居民后，其土地所有權(quán)應(yīng)當歸屬國家。“城中村”改造時可利用該條規(guī)定來作法律保障。

此外，該條規(guī)定轉(zhuǎn)制的客體是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員才可執(zhí)行，表明該條法律生效標準是當?shù)剞r(nóng)民全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民為止。

二、當前“城中村”改造的立法現(xiàn)狀

（一）土地征收程序

結(jié)合現(xiàn)下土地法規(guī)進行分析，筆者認為我國對農(nóng)村集體土地權(quán)屬變更的規(guī)定仍缺乏詳實，所以土地征收程序可以說是將“城中村”改造是土地能轉(zhuǎn)化為國家的唯一方法。其中，《土地管理法》中指出，國家開展征收土地程序時需以公共利益需要作前提，該類行為才具備合法性質(zhì)，之后再結(jié)合情況予以村民補償。而征收程序最大的問題在于其性質(zhì)與征用是大相徑庭，因為涉及的是土地所有權(quán)本質(zhì)變更，所以法律規(guī)定征收后的土地，只能在為公共利益前提下進行使用。

此外，土地征收后還需控制公權(quán)力的行使度，過度行使會提高成權(quán)力濫用現(xiàn)象發(fā)生風險，進而引發(fā)社會矛盾，會致使“城中村”土地權(quán)屬變更期間，即使有國家通過的征收程序也會出現(xiàn)很大困難，甚至還會相關(guān)執(zhí)法人員利用社會公共財產(chǎn)來為謀取個人利益。再者，土地征收期間除去土地權(quán)屬變更以為，村民的補償問題也是個棘手事件，也是一場村民、政府于開發(fā)商等多方主體間的博弈和較量，從近年屢次出現(xiàn)的“釘子戶”現(xiàn)象就可明確看出，都會間接性增加政府的財政支出費用，同時不利于土地征收程序的有序進行。

（二）集體土地國有化轉(zhuǎn)制

集體土地國有化轉(zhuǎn)制是城市化建設(shè)近年提出來的新方案，進而通過多次實踐來形成“城中村”改造土地權(quán)屬變更方案，并以《土地管理實施條例》作其法律支持。當中，有法律規(guī)條明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員的原有土地，在身份更變?yōu)槌擎?zhèn)居民后，國家就會具有該土地面積的征用權(quán)?！锻恋毓芾韺嵤l例》頒布后，發(fā)達城市政府都開始倡導應(yīng)用集體土地國有化轉(zhuǎn)制方式來推進改革，將“城中村”村民一次或多次來轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，便于變更土地權(quán)屬，也可以避免出現(xiàn)集體土地征收環(huán)節(jié)所造成的障礙。之后，國務(wù)院在2005年對該作法的合法性來以條例的形式進行否定，并規(guī)定該條款進行相關(guān)規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員只有轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民后，相應(yīng)的土地所有制更變流程才可有序開展。

鑒于此條規(guī)定，有學者指出，此類行為則是證明土地權(quán)屬變更路徑改革進程倒退的另一種表現(xiàn)。因為，國家既然已開始進行土地征收，相應(yīng)的土地權(quán)屬自然也會相繼變更，如果此時限制了農(nóng)村村民變?yōu)槌擎?zhèn)居民的途徑，那么也就證實了土地征收制度是集體土地向城市國有土地轉(zhuǎn)化的唯一途徑，也間接性控制了城中村土地轉(zhuǎn)制浪潮。

三、對土地權(quán)屬變更路徑的建議

即使體土地國有化轉(zhuǎn)制實施困難重重，但與地權(quán)屬變更及征地制度相比，其應(yīng)用價值比后者制度更有優(yōu)勢，能最大可能解決征地制度所面臨的相關(guān)問題，因此，更多的省市開始實踐集體土地國有化轉(zhuǎn)制的相關(guān)程序，并結(jié)合當?shù)貙嶋H情況來進行“城中村”改造，為城市建設(shè)作出了良好的示范 。

因此，筆者以為，國家應(yīng)適當縮減對集體土地國有化轉(zhuǎn)制的相關(guān)限制幅度，同時注重程序流程方面的細節(jié)規(guī)劃，杜絕任何執(zhí)法者或相關(guān)人員借著國有化轉(zhuǎn)制的名義來謀取利益。為促進集體土地國有化轉(zhuǎn)制方案得以大力推廣，筆者現(xiàn)大致闡述此類程序應(yīng)用的優(yōu)越性，如下：

第一，國有土地使用權(quán)早已取代了以往農(nóng)村農(nóng)民集體土地所有權(quán)，之后對所有權(quán)進行模糊處理，便能防止城鄉(xiāng)二元體制存在的一系列問題影響程序展開進度，進而保證實踐主義思路得以貫穿到底。

第二，大片的農(nóng)村閑置土地在進入市場后，不僅便于其應(yīng)有價值得以充分發(fā)揮，還解決了“城中村”改造的集體土地閑置問題，進而提升了土地使用價值，也為拓展城市發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

第三，集體土地國有化轉(zhuǎn)制的實施，程序涉及的三方間（村民，政府，開放商）的矛盾及壓力也得以有效緩解，為“城中村”改造進程分解社會壓力。現(xiàn)今，拆遷糾紛問題一直得不到有效解決，究其原因都是因為村民、政府、開發(fā)商間的利益無法得以平衡和達到共識，三方都想將利益最大化，村民希望獲取更多補償，政府和開發(fā)商都想將拆遷成本縮減至最低，涉及到利益的矛盾通常只會越演越烈。而應(yīng)用集體土地國有化轉(zhuǎn)制后，農(nóng)民的集體房屋即使更變?yōu)槌擎?zhèn)房屋，在市場中也均有流通性和自由性，為村民的土地收益提供最大限度保障。

四、討論

綜上所述，想“城中村”改造工程得以順利開展，所涉及的法律條規(guī)、社會生活都是復雜且廣泛的，包括農(nóng)民社會保障、集體經(jīng)濟組織改造等情況，都是執(zhí)法人員所需顧及和思量的問題范疇。所以，筆者認為，實施集體土地國有化轉(zhuǎn)制期間，集體土地國有化轉(zhuǎn)制土地權(quán)屬變更所涉及的法律條規(guī)需進一步詳實，同時注意相關(guān)配套制度及服務(wù)是否落實到位，堅持城鄉(xiāng)二元體制改革進度得以推進。完成的制度規(guī)章和規(guī)范的配套流程，同時配合國家制定的法規(guī)，才是推動集體土地國有化轉(zhuǎn)制進程的關(guān)鍵所在，望采納。

注釋：

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