外部行政行為下的公務(wù)員義務(wù)本位

摘 要 公務(wù)員往往既是本國公民，又是公權(quán)力的掌控者和代言人，其身份具有多重性，同一主體卻身處多種權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系。而公務(wù)員所掌控的權(quán)力或其身份權(quán)從何而來？公務(wù)員行使公權(quán)力的目的何在？公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)因身份權(quán)及職權(quán)的獲得而負(fù)有特殊義務(wù)？這些都是厘清公務(wù)員權(quán)義結(jié)構(gòu)，判定公職人員在外部行政關(guān)系下應(yīng)當(dāng)以義務(wù)為根本性、第一位的邏輯起點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 公權(quán)力 起源 公務(wù)員 義務(wù)本位

作者簡介：張子君，南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇省宿遷市宿城區(qū)委組織部，綜合干部科，科長，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.303

一、公務(wù)員多重身份分析

分析公務(wù)員的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系，必然要以厘清公務(wù)員的多重身份屬性為前提，否則義務(wù)本位必將混淆公務(wù)員多重身份與法律關(guān)系。

公務(wù)員作為一個(gè)特殊群體，一方面，公務(wù)員一般均具有本國國籍，如我國《公務(wù)員法》第11條規(guī)定，我國公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國國籍，即公務(wù)員是憲法確定的本國公民。另一方面，公務(wù)員作為國家機(jī)關(guān)工作人員，代表國家機(jī)關(guān)依法履行行政職責(zé)。公務(wù)員所實(shí)施不同性質(zhì)的行為，都將決定其不同的法律身份。具體來說，有三種情況：第一，當(dāng)公務(wù)員以普通公民的身份，從事民事活動時(shí)，其為自然人；第二，當(dāng)公務(wù)員代表國家機(jī)關(guān)，并以行政主體的名義實(shí)施外部行政行為時(shí)，其為行政人；第三，當(dāng)公務(wù)員在國家機(jī)關(guān)內(nèi)部處于被管理地位時(shí)，其為內(nèi)部行政行為相對人。

在不同的身份背景下，公務(wù)員將處于不同的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系。當(dāng)公務(wù)員作為普通公民從事私人活動時(shí)，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具有作為公民憲法賦予的基本權(quán)利及其他法定權(quán)利；當(dāng)公務(wù)員依法履行公職時(shí)，公務(wù)員就具有代表國家從事公務(wù)活動的資格，掌握著管理社會事務(wù)的公共權(quán)力，也就擁有了一般公民不具有的行政職權(quán)。

當(dāng)多種權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系處于一個(gè)主體時(shí)，若不加以區(qū)分、相互混淆，將會造成嚴(yán)重的不良后果。一方面，當(dāng)公務(wù)員處于外部行政活動中，如果不對其義務(wù)予以明確、權(quán)利（權(quán)力）加以必要限制，必然將給公務(wù)員留下以行使公權(quán)力的便利而謀求其個(gè)人私利的極大空間，最終造成權(quán)力的異化，即公共權(quán)力的行使者以權(quán)謀私、侵害公共利益的情況。另一方面，公務(wù)員處于內(nèi)部行政活動中或私人身份下的民事活動中，特別是我國深受特別權(quán)力關(guān)系的影響，在內(nèi)部行政活動中，公務(wù)員往往處于服從、被支配的不對等地位，如果過分強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的義務(wù)本位，又必然造成對公務(wù)員合法權(quán)利的漠視甚至侵害。

因此，本文重點(diǎn)討論外部行政行為語境下的公務(wù)員義務(wù)本位。

二、公權(quán)力源頭追溯

關(guān)于權(quán)力的起源，千百年來探索不止、爭論不休，從奴隸制社會、封建社會的“君權(quán)神授”、“父權(quán)論”，到近代西方社會以霍布斯、洛克、盧梭為代表的“社會契約說”，再到馬克思、恩格斯、列寧的“社會沖突說”。對權(quán)力起源的不斷探索，對權(quán)力屬性認(rèn)識的不斷更新，也正是社會生產(chǎn)力不斷發(fā)展、民主政治不斷進(jìn)步的結(jié)果。只有對權(quán)力追本溯源，才能正確判斷權(quán)力的價(jià)值屬性，清晰認(rèn)識權(quán)力的運(yùn)行目的，從而明確權(quán)力的行使者所負(fù)職責(zé)與義務(wù)。

有關(guān)“君權(quán)神授”、“父權(quán)論”等以剝削為目的的權(quán)力學(xué)說自然不必再費(fèi)筆墨。近代西方，啟蒙學(xué)者們在論述政府的起源時(shí)，提出了“社會契約論”。該理論是對國家神權(quán)說的批判和否定，其基本觀點(diǎn)是：在政府形成之前，人們處于無政府的自然狀態(tài)，并享有自然法賦予的平等自由的自然權(quán)利。但由于人們對自然權(quán)利的濫用，人們生命及財(cái)產(chǎn)不能得到充分保障。為了擺脫此種自然狀態(tài)，人們通過訂立“契約”、“協(xié)議”自愿放棄了平等享有的自然權(quán)利，并將其交付統(tǒng)治者，由此建立國家和政府，形成了社會權(quán)力。根據(jù)社會契約理論，公權(quán)力來自每一位公民，而公民放棄自然權(quán)利的目的是為了更好地保護(hù)自身生命、財(cái)產(chǎn)和自由，如果統(tǒng)治者違背契約，人民有權(quán)推翻政府。因此，由社會契約論也推導(dǎo)出了主權(quán)在民論。

“社會沖突說”把公共權(quán)力的起源視為人類不同階級之間爭奪利益的斗爭結(jié)果。 具體來說，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展、社會關(guān)系的日益復(fù)雜，私人利益與公共利益逐漸出現(xiàn)了對抗的局面，原本維護(hù)公共利益的公共權(quán)力就轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤厥獾墓矙?quán)力”，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)上居統(tǒng)治地位的階級用來維護(hù)本階級利益的工具，而且此時(shí)統(tǒng)治階級的利益已經(jīng)披上“公共利益”的外衣。這種源自“公共權(quán)力”的“特殊公共權(quán)力”就是政治權(quán)力也被稱為國家權(quán)力。 結(jié)合唯物史觀，站在“歷史活動是群眾的事業(yè)”的立場，不難理解我國《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定本身，就包含了公民權(quán)利主導(dǎo)國家權(quán)力的全部含義。

三、公務(wù)員的義務(wù)先定論

隨著我國法治建設(shè)的不斷深入，人權(quán)觀念不斷普及，在國家與公民、權(quán)利與義務(wù)的本位定位中，也發(fā)生了潛移默化的變化。從國家角度來看，從國家權(quán)力本位逐漸走向國家義務(wù)本位的發(fā)展趨勢愈發(fā)突出；從公民角度來看，在公民義務(wù)本位與權(quán)利本位的交鋒中，也呈現(xiàn)出從公民義務(wù)本位逐漸走向公民權(quán)利本位發(fā)展趨勢。在公民權(quán)利和國家權(quán)力的關(guān)系中，權(quán)利本位的法律精神則意味著：公民的權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，也是國家權(quán)力配置和運(yùn)作的目的和界限。 國家權(quán)力存在的價(jià)值在于維護(hù)國家利益與社會公益、保護(hù)私權(quán)與維護(hù)社會秩序，實(shí)現(xiàn)社會的良性運(yùn)行。由此，權(quán)力應(yīng)該是姓“公”，履行設(shè)立權(quán)力的職能，實(shí)現(xiàn)人們美好的初衷，權(quán)力也應(yīng)該為“公”服務(wù)。

但在國家權(quán)力的運(yùn)行過程中，人民作為權(quán)力的擁有者在實(shí)際的操作層面，難以完全地實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的充分行使和自由支配。因此，公權(quán)力必然要委托于國家機(jī)關(guān)及公職人員代為行使。而公務(wù)員身份的獲得，即意味著公職人員履行公職、行使職權(quán)資格的獲得。這種特殊資格的獲得，是源于外部附加的支配力，而獲得該支配力的前提，應(yīng)當(dāng)是義務(wù)的先認(rèn)。

正如洛克認(rèn)為，權(quán)利是人所固有的，是不可轉(zhuǎn)讓的，而“執(zhí)行權(quán)利的權(quán)力”是由權(quán)利人轉(zhuǎn)讓給政府的，沒有義務(wù)的先行認(rèn)諾，權(quán)利人是不會向其轉(zhuǎn)讓這種執(zhí)行權(quán)的，契約論的授權(quán)是以義務(wù)認(rèn)諾為前提條件的。

綜合來說，公務(wù)員的特殊身份權(quán)源于人民的授權(quán)，其本身就是一個(gè)添附和追加義務(wù)、責(zé)任的過程。因此，縱然公職人員作為公民所具有的人權(quán)權(quán)利是自在的自由，但其身份權(quán)則是他者自由權(quán)利的附加條件，即：當(dāng)身份主體獲得對他者自在自由域界形成一定支配力，須以限制甚至克減自身權(quán)利與自由為前提——公務(wù)員身份的確定必然是以義務(wù)先定的。

四、防止利益沖突理論

國家機(jī)關(guān)本應(yīng)沒有私利的，但在實(shí)際的操作中，國家機(jī)關(guān)的組成人員卻有著自身的利益，而且存在著借助行使公權(quán)力的便利，來實(shí)現(xiàn)自身利益的極大可能和操作空間。

具體說來，公務(wù)員在行使公共權(quán)力、支配公共資源的過程中，由于多重社會關(guān)系的影響，公務(wù)員總是面臨著服從公共意志、謀求一己私利的良心拷問、利益誘惑。一旦個(gè)人利益占據(jù)上風(fēng)，公務(wù)員將公共權(quán)力異化，就會公權(quán)私用、權(quán)力濫用、錢權(quán)交易，最終導(dǎo)致公共利益受到侵害。也就將如洛克所說：“他們原來把這權(quán)力交托給另一個(gè)人，目的是為他們自己謀福利，而現(xiàn)在卻發(fā)覺被用來損害他們了?！?/p>

利益沖突概念與防止利益沖突理論源于西方國家。利益沖突被認(rèn)為是行政倫理沖突中的一種典型形式，美國學(xué)者馬國泉認(rèn)為“利益沖突指公務(wù)員的社會關(guān)系、金錢財(cái)往來或個(gè)人信念有可能會妨礙其從公眾利益出發(fā)，依照法律秉公辦事?！?防止利益沖突理論則是在西方社會對權(quán)力的恐懼和警惕下，圍繞如何限制權(quán)力、防止權(quán)力濫用這一目標(biāo)而建立起來的。利益沖突的理論基點(diǎn)是“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”理論和“無賴”原則?！袄硇越?jīng)濟(jì)人假設(shè)”理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中最基本的前提假設(shè)，源自英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密，他認(rèn)為人的行為動機(jī)根源于經(jīng)濟(jì)誘因，人都要爭取經(jīng)濟(jì)利益最大化的。而“無賴”原則由18世紀(jì)英國哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·休謨提出。他認(rèn)為，在設(shè)計(jì)任何政府制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)將所有掌握公共權(quán)力的公職人員，假設(shè)成只圖謀求個(gè)人私利、并無服務(wù)公共大眾之心的“無賴”。

基于這兩種理論的考量，在政治制度設(shè)計(jì)時(shí)就應(yīng)當(dāng)把公務(wù)員假設(shè)為具有并非大公無私，而是心存私念、趨利避害的“理性經(jīng)濟(jì)人”，甚至是無所不用其極的“無賴”，并設(shè)計(jì)規(guī)避利益沖突的相關(guān)規(guī)定，防止握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲得自身經(jīng)濟(jì)利益，即防止權(quán)力尋租。

從本質(zhì)上來講，防止利益沖突是通過合理的權(quán)力限制、利益安排，分離公共權(quán)力和私人利益，防止公職人員權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗的重要理論。在具體的操作層面，防止利益沖突制度是一種防微杜漸的防范機(jī)制和關(guān)口前移的制度設(shè)計(jì)，包括了公務(wù)員的利益公開、利益回避和利益處理。

利益公開，特別是對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)情況的公開，是防止公私利益沖突的前提，“陽光是最好的防腐劑”。公民的知情權(quán)也是其履行監(jiān)督權(quán)的重要保障，將更多的信息資源秘密公布于公眾，也是現(xiàn)在民主政治的題中應(yīng)有之意。利益回避，其實(shí)質(zhì)是公務(wù)員的義務(wù)本位原則。因公務(wù)員“雙重利益身份”極易發(fā)生公私利益錯(cuò)位，當(dāng)公私利益沖突或公共利益處于極易被公務(wù)員個(gè)人利益侵害的情況下，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)犧牲個(gè)人利益，具體包括公務(wù)回避、地域回避、任職回避等形式。利益處理，是防止利益沖突的重要措施，即對領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員中存在的實(shí)際或潛在利益沖突的資產(chǎn)進(jìn)行處理，處理的形式一般有資產(chǎn)出售、資產(chǎn)委托等。

總而言之，公務(wù)員作為公共權(quán)力的行使者、代言人，其行使職權(quán)的資格源于人民的授權(quán)，應(yīng)當(dāng)自覺接受監(jiān)督，堅(jiān)持義務(wù)本位，恪盡職守、依法履職，始終堅(jiān)持以維護(hù)國家利益與社會公益，實(shí)現(xiàn)社會的良性運(yùn)行為己任。

注釋：

①胡建淼.行政法學(xué).法律出版社.2010.

②⑦趙磊.論社會權(quán)力的起源.社會學(xué)研究.1991（4）.

③丁永剛.論馬克思主義的權(quán)力觀.深圳大學(xué)學(xué)報(bào).2007（5）.

④魏振瀛.民法（第4版）.北京大學(xué)出版社、高等教育出版社.2010.

⑤張維新.公共權(quán)力異化及其治理.廉政文化研究.2011（3）.

⑥鄭剛.論公職人員人權(quán)克減之理據(jù).云南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2012（3）.

⑧聶資魯.防止公職人員利益沖突立法的理論與實(shí)踐.中國法學(xué).2013（6）.

⑨顧陽、唐曉清.防止利益沖突制度：理論內(nèi)涵、制度功能和實(shí)踐途徑.探索.2011（2）.