舉報人對行政機關(guān)舉報處理行為的原告資格研究

■ /

鄭州大學(xué)

一、指導(dǎo)性案例的認定

舉報人對行政機關(guān)的舉報處理行為是否享有原告資格一直是個有爭議的問題。最近幾年職業(yè)打假人的出現(xiàn)更是使這個問題變得更受關(guān)注了。職業(yè)打假人又被稱為職業(yè)舉報人，他們的主要工作就是故意去買假買偽劣產(chǎn)品，之后就向有關(guān)機關(guān)舉報。有些人認為他們就是社會的蛀蟲，而執(zhí)法者也因為他們大量的舉報而被迫做了大量的工作，甚至不堪重負，導(dǎo)致其他的正常工作無法展開，對他們的印象并不好。而在另一部分人和職業(yè)舉報人自己看來，自己的行為客觀上打擊了不良的商販，維護了社會的公平正義。通常來說，這些職業(yè)舉報人在故意購買偽劣產(chǎn)品后向有關(guān)部門舉報，并要求執(zhí)法人責(zé)令商家支付懲罰性的補償。而如果職業(yè)舉報人的要求得不到滿足的話，他們很多都會提起行政復(fù)議或向法院提起訴訟。這個時候就要判斷舉報人是否對行政機關(guān)的舉報處理行為是否具有原告資格。而最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例77號[1]在一定程度上提供了答案。

本案的基本案情是原告在運營商營業(yè)廳辦理手機號碼時，運營商非法收去了原告一定數(shù)額的卡費。原告于是向市物價局舉報，明確提出了要求被告處理違法行為及作出書面答復(fù)的請求。被告在之后作出了書面答復(fù)，但是答復(fù)僅僅載明被告調(diào)查時發(fā)現(xiàn)的一個文件的部分內(nèi)容，卻沒有載明調(diào)查處理結(jié)果。原告于是向法院提起行政訴訟請求判決市物價局的回復(fù)并處查違法行為。

在第77號指導(dǎo)性案例的裁判要點中法院認為舉報人的舉報行為與行政機關(guān)的舉報處理行為具有利害關(guān)系，具有提起訴訟的權(quán)利。看起來答案是肯定的。但是如果仔細分析該案就會發(fā)現(xiàn)法院之所以判決行政機關(guān)敗訴是因為行政機關(guān)在舉報答復(fù)函中沒有載明對舉報事項的處理結(jié)果，而法院最后的判決也是責(zé)令市物價局重作舉報回復(fù)。指導(dǎo)性案例的關(guān)鍵是案是市物價局沒有按照法律要求告知舉報人處理結(jié)果而不是舉報人不滿舉報處理結(jié)果。如果行政機關(guān)告知了舉報人處理結(jié)果，而舉報人對處理結(jié)果不滿意，舉報人是否有資格起訴則需要進一步的分析。

二、判斷的標(biāo)準(zhǔn)是利害關(guān)系

2014年新修改的行政訴訟法從人大制定的法律層面正式而更具體地確定了判斷原告資格的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。確定原告資格的關(guān)鍵在于利害關(guān)系的認定，判斷利害關(guān)系的存在從理論上來說可以分為三步：合法權(quán)益是否存在；合法權(quán)益是否受到影響；權(quán)益受到影響是否與被告的行為構(gòu)成因果關(guān)系。下面簡述這三個方面。

(一)合法權(quán)益是否存在

首先要確定的是起訴人是否具備某項合法權(quán)益。起訴人向法院起訴所要保護的權(quán)益是其本身已經(jīng)擁有并且是合法的受到法律保護的權(quán)益，不能是不存在的或者違法的或者是他人的權(quán)益。合法權(quán)益可以是基于法律的明確的規(guī)定，可以基于法律的原則，可以基于對其他當(dāng)事人或?qū)Υ蠖鄶?shù)人的義務(wù)性的規(guī)定。合法權(quán)益一般以憲法規(guī)定的最基本、最重要的人權(quán)為基礎(chǔ)，體現(xiàn)在各種具體的法律法規(guī)中的具體規(guī)定，甚至隱含在法律的精神中。而且這個合法權(quán)益必須是特地的一個人或更多人的利益，不能是不確定的大部分或者一部分的利益，是特定的人的利益，不能是公共的利益。

(二)合法權(quán)益是否受到影響

如果起訴人的合法權(quán)益得到實現(xiàn)，那起訴人不能也沒必要去法院起訴。需要起訴到法院能請求保護的必須是已經(jīng)受到影響或就要受到被起訴人影響的權(quán)益。對于一個行政行為來說，雖然其是在行政機關(guān)與行政相對人之間作出，但是其影響并不僅僅存在于這兩者之中，很多行政行為會對第三人甚至相關(guān)的更多多人產(chǎn)生影響。一般來說行政相對人都是受到行政行為直接影響的，行政相對人的權(quán)益受到行政行為的影響是比較明顯的、易于判斷的。但是對于相對人以外的其他的受到影響的人的權(quán)益是否受到影響以及影響的程度往往難以判斷。而且法律不可能管到事無巨細，對于受到何種程度的影響構(gòu)成法律上合法權(quán)益的損害一般都有取舍，且各個國家都有所側(cè)重，在中國的理論以及實踐上也是沒有具體明確的標(biāo)準(zhǔn)。但是對于受到明顯影響的其他人的權(quán)益法律上也要予以保護是肯定的。

(三)權(quán)益受到影響是否與被告的行為構(gòu)成因果關(guān)系

法律上的因果關(guān)系是“通過立法或司法活動確認的、作為承擔(dān)法律責(zé)任之基礎(chǔ)的、存在于加害行為與加害結(jié)果之間的聯(lián)系”。[2]從更一般的意義上來說因果關(guān)系存在于事物的普遍的聯(lián)系中，幾乎所有的事物都能通過各種不同的媒介聯(lián)系到一塊兒。這樣就產(chǎn)生一個問題：所謂的法律上的利害關(guān)系是否包括間接的因果上的聯(lián)系。這是一個到現(xiàn)在也沒有弄清楚的問題。通常能被法律認可的是直接的聯(lián)系，而間接的利害關(guān)系要為法律所肯定的話一般要基于法律法規(guī)的直接規(guī)定或者有充分的理由進行說明，因為間接因果關(guān)系是可以無限延伸下去的，法律上既不能也沒有必要全部歸結(jié)到可以進行訴訟的“利害關(guān)系”中去。

在說明了判斷標(biāo)準(zhǔn)之后，我們再回到指導(dǎo)性案例中分別分析舉報人對舉報答復(fù)行為和舉報處理行為的原告資格。

三、舉報答復(fù)行為

前述的指導(dǎo)案例中法院肯定了以自身的利益進行舉報的舉報人對行政機關(guān)的舉報答復(fù)行為可以進行起訴，具有原告資格，同時也隱含了如果是公益性的舉報則舉報人不具有原告資格的意思。不過用上文提到的判斷標(biāo)準(zhǔn)去分析，則也不盡然。

在這個案例的裁判理由中法院指出依照相關(guān)法律測規(guī)定，行政機關(guān)在處理完舉報事項后，如果舉報人要求行政機關(guān)回復(fù)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)按照法律規(guī)定的形式進行回復(fù)。因此行政機關(guān)有把舉報處理結(jié)果告知舉報人的義務(wù)，舉報人有權(quán)獲得舉報處理結(jié)果的回復(fù)。

我們可以看出舉報人獲得答復(fù)是一項法律規(guī)定的權(quán)利，性質(zhì)上屬于程序權(quán)利。如果行政機關(guān)不答復(fù)或者沒有按照法律的規(guī)定的要求去答復(fù)，就侵害了舉報人的這項程序權(quán)利，這個權(quán)利是法律明確賦予的。那么這時舉報人的程序性權(quán)利受損就與行政就機關(guān)的不按照法律要求進行答復(fù)的行政行為產(chǎn)生了法律上的利害關(guān)系，那么舉報人就具備了提起訴訟的原告資格。

行政機關(guān)的舉報答復(fù)義務(wù)一般基于法律法規(guī)的明確規(guī)定，當(dāng)行政機關(guān)不履行或遲延履行時就侵犯了舉報人的程序性權(quán)利，舉報人可基于此向法院起訴，這一點與指導(dǎo)性案例中法院的觀點有所不同。法院認為舉報人基于自身的實體權(quán)益進行舉報時才具有舉報答復(fù)之訴的原告資格，本文的觀點是舉報人的原告資格來自于法律法規(guī)賦予的程序性權(quán)利，無論是自益性的舉報還是公益性的舉報，當(dāng)法律法規(guī)對行政機關(guān)的舉報答復(fù)義務(wù)有明確規(guī)定，行政機關(guān)不履行或遲延履行時，舉報人即有原告資格，可向法院起訴。

四、舉報處理行為

就指導(dǎo)性案件事實來說舉報人作為原告提起訴訟時針對的是舉報答復(fù)行為，如果舉報人就舉報處理行為不滿想要提起行政訴訟，則很難類推出舉報人具有原告資格的結(jié)論。從理論上進行分析，應(yīng)當(dāng)將就自身權(quán)益進行舉報的舉報人與公益性的舉報人作出區(qū)分，在原告資格的問題上，他們是不同的。

(一)公益性舉報的情形

公益性舉報是指舉報人對與自身的權(quán)益沒有直接關(guān)系的行政機關(guān)的行為進行的舉報，舉報人舉報的目的是維護公共利益。在這樣的情形中，如果舉報人對有關(guān)機關(guān)的舉報處理行為不服而提起行政訴訟，則法院一般會認為舉報人沒有權(quán)益與行政機關(guān)的舉報處理行為具有直接聯(lián)系，只有牽強的間接聯(lián)系，構(gòu)不成法律上的利害關(guān)系，這一點大家?guī)缀鯖]有爭議，爭議較大的是舉報人就自身利益進行舉報的情形。

(二)舉報人就自身利益舉報的情形

一部分學(xué)者認為幾乎沒有法律規(guī)定舉報人有要求行政機關(guān)對其舉報的違法行為進行處罰的權(quán)利，否則還要行政機關(guān)干什么。而且事實上舉報人在行政處罰法律關(guān)系中也不是當(dāng)事人，法律上也只是要求行政機關(guān)聽取相對人的意見，而并沒有規(guī)定要聽取受害人的意見。那舉報人既然在行政處罰程序中不是當(dāng)事人，那么在訴訟中是不應(yīng)當(dāng)具有原告資格的。舉報人要維護自身的權(quán)益應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟解決。有臺灣學(xué)者就認為權(quán)利的救濟不能超過實體法的規(guī)定，舉報人進行舉報投訴的功能僅僅是使行政機關(guān)行動起來。這是一種很有力的觀點。從根本上來說上來，這樣的觀點是要求舉報人的權(quán)益與行政機關(guān)的舉報處理行為有明確的寫入法條的所謂的“法律上的利害關(guān)系”，舉報人只有在法律上明確規(guī)定的權(quán)利受到影響后才具有提起訴訟的原告資格。

在另外的很多學(xué)者看來，這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)是不符合最大程度上保護被侵害人權(quán)益的法律精神的。他們認為行政訴訟法在2014年進行了修改以后原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)就得到了拓展。社會上的新事實、新案列隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展需要法律上彈性的適用，因為很多重大的被權(quán)利被侵害的情況是沒有法條的直接規(guī)定的，這就要求法律界從業(yè)人員從法律精神、法律原則、法律解釋上入手使得跟不上社會快速發(fā)展的法律能夠適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實社會。如果權(quán)利被侵害人的權(quán)利被侵害的事實與行政機關(guān)的行政行為有著比較明顯的利害關(guān)系，就應(yīng)該肯定被侵害人的原告資格。

以此觀點來看自益性舉報人的原告資格的話，舉報人因為自身的合法權(quán)益受到了他人的損害從而要求行政機關(guān)進行查處，雖然行政機關(guān)對舉報事項的處理不直接涉及舉報人，而是直接指向被舉報人，看起來與舉報人的合法權(quán)益沒有直接關(guān)系，但事實上被舉報行為的最終處理結(jié)果卻實際上影響著舉報人合法權(quán)益的實現(xiàn)。舉報人進行舉報在事實上向行政機關(guān)提出了權(quán)利保護的合法申請，并且與行政機關(guān)的處理結(jié)果有著密切的利害關(guān)系。行政機關(guān)處理舉報事項后，如果舉報人對最后的處理結(jié)果不服，自然可以提起行政訴訟，其原告資格應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ā纳鐣嶋H發(fā)展的角度來說，這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)說是符合未來法律的發(fā)展方向的。

參考文獻：

[1]指導(dǎo)案例77號:羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案[EB/OL].最高人民法院網(wǎng),http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-34342.html,2017-1-3.

[2]方世榮.論具體行政行為[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1996:31.