從司法實踐視角分析小產(chǎn)權(quán)房問題

徐美建 廣東財經(jīng)大學(xué) 廣州廣東 524033

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上,由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會單獨開發(fā)或聯(lián)合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè),未繳納土地出讓金等費用,并有鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會制作房屋權(quán)屬證書的房屋,亦稱鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房.鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房的法律屬性目前尚存在較大爭議,官方認(rèn)為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房并不屬于符合法律構(gòu)成要件的產(chǎn)權(quán)房,學(xué)術(shù)界也普遍認(rèn)為其"并不是一個政策或法律概念,而是相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)商品房產(chǎn)權(quán)的一種大眾說法".

二、學(xué)界關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的觀點

小產(chǎn)權(quán)房問題的核心在于小產(chǎn)權(quán)房的交易,法律不允許集體土地使用權(quán)隨著房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移.即房屋的交易合法,土地的交易卻是違法的,以致形成了產(chǎn)權(quán)不完整的小產(chǎn)權(quán)房.對于這個問題,學(xué)界有兩種不同的觀點.有學(xué)者認(rèn)為法律應(yīng)該賦予小產(chǎn)權(quán)房完整的產(chǎn)權(quán):北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗強調(diào),小產(chǎn)權(quán)房的合法化關(guān)系到中國現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略,號召解放思想、打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)從小產(chǎn)權(quán)房開始;也有部分學(xué)者對小產(chǎn)權(quán)房的合法性持否定態(tài)度:建設(shè)部政策研究中心的學(xué)者文林峰、楊玉珍撰文指出,小產(chǎn)權(quán)房使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商獲得暴利,侵害廣大農(nóng)民利益,導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地、喪失未來長久謀生和生存的根基.

由于小產(chǎn)權(quán)房仍處于灰色地帶,沒有明確的法律規(guī)定,因此無論在學(xué)術(shù)界,還是在司法實踐中都爭論得熱火朝天.法院作為小產(chǎn)權(quán)房糾紛的最后一道防線,如何認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力,如何權(quán)衡多方當(dāng)事人的利益,該依據(jù)哪些法律法規(guī)進(jìn)行判決等一系列問題,都值得我們?nèi)タ偨Y(jié)和分析.

三、小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件的概況

本文研究的案例主要從"北大法寶"數(shù)據(jù)庫收集小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件.筆者通過研讀法寶推薦案例,分析案件的糾紛起因、各種法律關(guān)系、爭議焦點、法院判決理由等進(jìn)行思考和總結(jié),最后提出解決方案.

(一)鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房訴訟類型

小產(chǎn)權(quán)房糾紛案件的訴訟類型主要包括房屋買賣合同糾紛、確認(rèn)合同無效糾紛、租賃合同糾紛、房屋遷拆糾紛、建設(shè)工程合同糾紛、返還原物糾紛、商品房預(yù)售合同糾紛等.

(二)鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房買賣合同糾紛案件概述

1.鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房合同糾紛主體

購買"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房"主體多為城市中的低收入居民,以下崗職工、外來務(wù)工人員為主.由于房價日益上漲,讓城市普通居民難以承受巨額房價壓力,特別是現(xiàn)在學(xué)區(qū)房的涌起,再次拉起房價的上漲.而價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房滿足了低收入者住有所居的愿望,所以他們選擇了小產(chǎn)權(quán)房.

2.鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房合同糾紛的起因

此類案件買賣雙方基本上都履行了合同義務(wù),出賣人交付住房,購房人入住并給付了房款.但矛盾點在無法真正的辦理房產(chǎn)證,購房者無奈訴至法院;或因土地增值,或因土地征用、房屋拆遷等獲得補償而價格高于原房屋買賣價格等因素,出賣人受利益驅(qū)動而起訴.

3.鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房合同糾紛發(fā)生地

從糾紛發(fā)生地看,鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房糾紛案件多發(fā)生在大中城市周邊,以廣東為例.珠江三角洲城鎮(zhèn)化已經(jīng)比較成熟,在上世紀(jì)九十年代市場經(jīng)濟(jì)開始開發(fā)的時候城鎮(zhèn)化以市中心為點向周邊郊區(qū)和農(nóng)村蔓延,這就為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房滋生提供了充足的土壤.因此到目前為止,大中城市的鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房糾紛最突出.但隨著中小城市快速擴(kuò)建,鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房糾紛多發(fā)區(qū)開始轉(zhuǎn)向中小城市.

(三)鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房買賣合同的效力認(rèn)定

法院判決一面倒認(rèn)定合同為無效為多數(shù),只有極少數(shù)法院是有效的.

絕大部分法院對小產(chǎn)權(quán)房買賣合同認(rèn)定為無效.第一,從現(xiàn)有法律中認(rèn)定合同無效.《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定村民對宅基地也只享有使用權(quán),村民將房屋賣給本村以外人員的買賣行為不能受到法律的認(rèn)可與保護(hù),也不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù).第二,從相關(guān)政策支持合同無效.2011年11月,相關(guān)政策發(fā)布,明確指出"小產(chǎn)權(quán)房"不得登記發(fā)證.2012年國土部發(fā)言人表示將于當(dāng)面試點清理"小產(chǎn)權(quán)房".2014年小產(chǎn)權(quán)房最新政策明確規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房等違法用地,不得登記發(fā)證.對于不依法依規(guī)進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證或登記簿規(guī)范造成嚴(yán)重后果的,嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任.

三、對策:從立法、司法到執(zhí)法

(一)新立法和修法空間廣,立法者應(yīng)"修"、"補"并舉

1.審判認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房登記所發(fā)之證為無效缺乏法律依據(jù),應(yīng)當(dāng)作以補充

《土地管理法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對集體土地登記發(fā)證確權(quán),但沒有明確規(guī)定發(fā)證對象.后來,國土部等四部門作出《關(guān)于農(nóng)村集體確權(quán)登記發(fā)證若干意見》,明確指出"小產(chǎn)權(quán)房"不得登記發(fā)證.審判時各級法院認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府登記下發(fā)的房產(chǎn)證沒有法律效力的,但是沒有明顯的法律依據(jù).

2.集體之"地"與"房"的法律調(diào)整對象不統(tǒng)一,應(yīng)當(dāng)予以修正

《土地管理法》第63條"農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)."該條沒有明確說明所指向的對象,根據(jù)《土地管理法》規(guī)定村集體成員內(nèi)部是可以買賣的.

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定房屋不得向城市居民發(fā)售,沒有明確是否能向其他農(nóng)村集體的成員發(fā)售.立法者應(yīng)當(dāng)將集體住宅的買售行為增補進(jìn)相應(yīng)的法律規(guī)定中,并且要明確規(guī)定不得向集體以外的人出售,不只是城市居民.

3.法律對宅基地使用的規(guī)定模糊,主要限制集體內(nèi)部土地使用量,應(yīng)當(dāng)考慮集體利益

《土地管理法》第62條規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地.農(nóng)村集體成員每戶的人數(shù)差異比較大,有的家庭一戶人家有十幾人,有的只有幾個人.法律又沒有規(guī)定,對不同人數(shù)的住戶采用不同的面積標(biāo)準(zhǔn).另外,以"戶"為單位,變數(shù)是比較大的.很容易出現(xiàn)原本是一戶人家,但是卻擁有幾處住宅地,除了行政監(jiān)管不力或行政人員的失職以外,法律規(guī)定也不嚴(yán)謹(jǐn).以人數(shù)為計算單位對規(guī)范集體土地和房屋交易更為容易.

(二)從法律解釋到法律適用,司法主體摒除"一面倒"與注意"優(yōu)先適用"

我國不是判例法國家,不以先例為審判依據(jù),審判結(jié)果也不需要受約先例習(xí)慣.小產(chǎn)權(quán)房在現(xiàn)有法律規(guī)定不明確的前提下,各級法院在審判時進(jìn)行的法律解釋表現(xiàn)出一種慣性,雖然個案各異,但往往出現(xiàn)一面倒的情況,即大部分法院認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房買賣合同一律無效.

1.法院對合同無效條款擴(kuò)大適用,違背法律基本原則

《合同法》第52條"違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定"的合同無效.法院在判決的時候大部分是適用國務(wù)院有關(guān)的通知以及決定,嚴(yán)格來講,通知和決定并不是法律或者行政法規(guī).

2.國務(wù)院的決定、通知為適用頻率高,違背法律原則

雖然法院判決的法律依據(jù)各有千秋,總體來講,國務(wù)院的通知和決定適用的頻率是比較高.司法主體在審判中做到"有法可依,有法必依"是做得不完善的,對適用的法律應(yīng)當(dāng)分先后,上位法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用.

在法律沒有明文規(guī)定的情況下,最高人民法院應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的法律解釋,但是以運用行政規(guī)章來調(diào)整平等主體直接的交易行為是不妥的,違反了相應(yīng)的法律原則.

(三)行政主體對不同小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)分類處理

在司法實踐中,小產(chǎn)權(quán)房買賣合同一面倒地被法院確認(rèn)為無效,行政主體在處理小產(chǎn)權(quán)房的時候,也出現(xiàn)了一面倒地要求拆除的呼聲.由于全國各地小產(chǎn)權(quán)房的情況千差萬別,不能用一刀切的辦法解決,必須根據(jù)具體情況,分門別類,區(qū)別對待不同類型的小產(chǎn)權(quán)房,才能夠積極穩(wěn)妥地處理這一社會問題.

1.農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋

農(nóng)村建設(shè)用地上建造的房屋,房屋本身是合法的建筑,只是依法不能銷售給本集體組織以外的人員.在現(xiàn)實中,存在已建未售和已建已售兩種情況.對于第一種已建但未售的房屋,處理的方法是可以留給集體自己用,或由國家對這片土地進(jìn)行征收,建成的房屋作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房使用.而對于已建已售的,則應(yīng)本著"民生為重"的理念,由政府對這片土地進(jìn)行征收,建成的房屋作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房使用,

2.宅基地上房屋

由于法律未禁止宅基地的轉(zhuǎn)讓,在集體土地國有化前,由于集體土地的性質(zhì)未發(fā)生變化,對于農(nóng)民將自己建在宅基地上的住宅轉(zhuǎn)讓給該集體成員以外的集體成員或者城鎮(zhèn)居民"應(yīng)以認(rèn)定無效為原則,以認(rèn)定有效為例外".對于本集體組織之外集體成員可以不包括與宅基地房主有姻親關(guān)系的人員.