改革開放四十年大氣污染防控的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示

王 迪，向 欣，聶 銳

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量化石能源燃燒導(dǎo)致的大氣污染問題日益受到社會(huì)的關(guān)注。黨的十九大報(bào)告明確指出要加快生態(tài)文明體制改革，著力解決突出的環(huán)境問題，堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。目前，我國(guó)大氣環(huán)境治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，研究轉(zhuǎn)型期中國(guó)大氣污染的時(shí)空演化特征，并根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求及其環(huán)境治理能力的差異，因地制宜、因時(shí)制宜地提出針對(duì)性的分類治理政策十分必要，對(duì)于區(qū)域空氣質(zhì)量改善和城市經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、能源的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。相比之下，諸多發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化已經(jīng)完成，比我國(guó)更早地面臨大氣污染問題，經(jīng)過多年的實(shí)踐，積累了大量環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)。因此，分析中國(guó)大氣污染的時(shí)空演化特征及其影響因素,剖析大氣污染的治理政策及其管理體制變革，并結(jié)合國(guó)外大氣污染的治理實(shí)踐與有益經(jīng)驗(yàn)，有助于探索未來中國(guó)大氣污染治理的路徑。

一、 中國(guó)大氣污染時(shí)空特征與來源解析

(一) 中國(guó)大氣污染的時(shí)空差異

在過去幾十年，我國(guó)在城市化和工業(yè)化方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但區(qū)域大氣環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重[注]Zheng S M, Yi H T, Li H. The impacts of provincial energy and environmental policies on air pollution control in China[J]. Renewable and Sustainable Energy Reviews, 2015, 46: 386.。SO2、NOX、PM2.5、PM10等區(qū)域性復(fù)合型大氣污染最為突出，且在時(shí)空維度上呈現(xiàn)不同的演化特征。眾所周知，由于大氣污染的外部性特征，區(qū)域大氣污染程度通常受到本地源和周邊源的綜合影響[注]Chen X Y, Shao S, Tian Z H, et al. Impacts of air pollution and its spatial spillover effect on public health based on China's big data sample[J]. Journal of Cleaner Production, 2017, 142: 915.，致使不同區(qū)域的大氣污染變化過程呈現(xiàn)出不同演化特征。

從區(qū)域大氣污染情況來看(如表1所示)，東部地區(qū)的PM2.5排放大體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中北京、天津、河北、上海、江蘇、山東等省市PM2.5排放相對(duì)較大，海南省PM2.5排放量相對(duì)較小。中部地區(qū)的河南、安徽等能源消費(fèi)大省PM2.5排放相對(duì)嚴(yán)重，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等省份PM2.5排放量較小。相比之下，西部地區(qū)PM2.5排放較之于東、中部地區(qū)明顯偏小，且變動(dòng)幅度不大。總體來看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與中部能源消費(fèi)大省的PM2.5排放較為嚴(yán)重，大氣污染排放與區(qū)域經(jīng)濟(jì)及其能源消費(fèi)總量密切相關(guān)。

表1 中國(guó)省域PM2.5時(shí)空變化(2000—2012年)

續(xù)表1

注：數(shù)據(jù)來源于美國(guó)宇航局社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)與應(yīng)用中心(NASA Socioeconomic Data and Applications Center，SEDAC)，利用中分辨率成像光譜儀(MODIS)和多角度成像儀(MISR)測(cè)得年平均大氣氣溶膠厚度(AOD)數(shù)據(jù)，通過該數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)得到PM2.5的年平均濃度數(shù)據(jù)，其測(cè)量單位是1000 微克每立方米(1000μg/m3)。

從中國(guó)城市層面來看，大氣污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻(如圖1所示)。2016年7月6日至今全國(guó)367個(gè)城市的大氣污染數(shù)據(jù)表明，中國(guó)城市大氣污染集中于冬季，夏季空氣質(zhì)量最優(yōu)，且總體表現(xiàn)為春冬高、夏秋低的季節(jié)性周期變化規(guī)律[注]Feng J L, Hu J C, Xu B H, et al. Characteristics and seasonal variation of organic matter in PM2.5 at a regional background site of the Yangtze River Delta region, China[J]. Atmospheric Environment, 2015, 123: 288.[注]Ming L L, Jin L, Li J, et al. PM2.5 in the Yangtze River Delta, China: Chemical compositions, seasonal variations, and regional pollution events[J]. Environmental Pollution, 2017, 223: 200.。如楊冕等分析了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶PM2.5的時(shí)空演變規(guī)律，認(rèn)為冬季PM2.5濃度相對(duì)較高，春秋兩季次之，夏季空氣質(zhì)量最好[注]楊冕, 王銀. 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶PM2.5時(shí)空特征及影響因素研究[J]. 中國(guó)人口?資源與環(huán)境, 2017, 27(1):91.。自2016年11月6日始，全國(guó)有193城市空氣受不同程度的污染，此后，污染城市數(shù)量居高不下，并于2017年1月26日達(dá)到頂峰。受春節(jié)燃放煙花爆竹習(xí)俗的影響，1月26日全國(guó)空氣污染城市205個(gè)，占受監(jiān)測(cè)城市總數(shù)的55.85%，其中26個(gè)城市為嚴(yán)重污染，37個(gè)城市為重度污染，38個(gè)城市為中度污染，104個(gè)城市為輕度污染，大氣污染具有明顯的節(jié)日效應(yīng)[注]Tan P H, Chou C, Liang J Y, et al. Air pollution "holiday effect" resulting from the Chinese New Year[J]. Atmospheric Environment, 2009, 43(13): 2114.[注]Feng J L, Sun P, Hu X L, et al. The chemical composition and sources of PM2.5 during the 2009 Chinese New Year's holiday in Shanghai[J]. Atmospheric Research, 2012, 118: 436.[注]丁明月, 劉海晨, 徐健, 等. 江浙滬春節(jié)燃放煙花爆竹對(duì)垂直大氣的影響[J]. 環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào), 2016, 36(09):3372.?？傮w來看，我國(guó)城市大氣污染具有明顯的節(jié)日效應(yīng)和季節(jié)性特征。

圖1 中國(guó)城市大氣污染程度分布

不同地區(qū)的大氣污染并不是獨(dú)立存在的，在空間上呈現(xiàn)一定的集聚特征以及空間溢出效應(yīng)[注]Chu H J,Huang B,Lin C Y.Modeling the spatio-temporal heterogeneity in the PM10-PM2.5 relationship[J].Atmospheric Environment,2015,102:176.[注]Cheng Z H,Li L S,Liu J.Identifying the spatial effects and driving factors of urban PM2.5 pollution in China[J].Ecological Indicators,2017,82:61.。Wang和Fang指出區(qū)域大氣污染在空間上分布不同，且存在一定的集聚現(xiàn)象[注]Wang Z B,Fang C L.Spatial-temporal characteristics and determinants of PM2.5 in the Bohai Rim Urban Agglomeration[J].Chemosphere,2016,148:148.。Liu等的研究也表明，區(qū)域大氣污染存在著顯著的空間正向自相關(guān)[注]Liu H M,Fang C L,Zhang X L,et al.The effect of natural and anthropogenic factors on haze pollution in Chinese cities: A spatial econometrics approach[J].Journal of Cleaner Production,2017,165:323.。總體來看，我國(guó)大氣污染呈現(xiàn)明顯的階段性、區(qū)域性特征。污染物復(fù)雜化、方式輕型化、范圍擴(kuò)大化、時(shí)間持續(xù)化逐漸成為當(dāng)前我國(guó)大氣環(huán)境的“新常態(tài)”。

(二) 中國(guó)大氣污染的來源分析

從城市大氣污染源來看，不同時(shí)點(diǎn)污染源的貢獻(xiàn)有所不同。根據(jù)環(huán)保部的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，本文統(tǒng)計(jì)了近年來中國(guó)367個(gè)城市不同時(shí)點(diǎn)首要污染物的排放情況。統(tǒng)計(jì)表明，臭氧8小時(shí)、PM2.5、PM10以及NO2是出現(xiàn)頻率最多的大氣污染物，但不同時(shí)節(jié)不同污染物發(fā)生的頻率并不一致。冬季受PM2.5污染的城市相對(duì)較多，而在夏季受臭氧污染的城市相對(duì)較多(如圖2所示)。針對(duì)這一現(xiàn)象，有學(xué)者指出PM2.5、NO2、CO、SO2等污染物濃度冬季高夏季低，而O3濃度為夏季高冬季低[注]Li H,Ma Y L,Duan F K,et al.Typical winter haze pollution in Zibo,an industrial city in China: Characteristics,secondary formation, and regional contribution[J].Environmental Pollution,2017,229:339.[注]尉鵬,任陣海,王文杰,等.基于細(xì)模態(tài)AOT的中國(guó)PM0.5時(shí)空分布特征[J].環(huán)境科學(xué)研究,2014,27(9):943.?？傮w來看，中國(guó)大氣污染存在季節(jié)性差異，冬季大氣污染物主要以PM2.5、PM10的排放為主，夏季則以臭氧為主。

圖2 中國(guó)主要污染物發(fā)生城市統(tǒng)計(jì)

王冰與賀璇從污染源、污染物、污染方式、污染尺度、污染頻率等維度歸納和總結(jié)了我國(guó)城市大氣污染的演變特征[注]王冰,賀璇.中國(guó)城市大氣污染治理概論[J].城市問題,2014(12):2.。如表2所示，影響大氣污染的因素在時(shí)空上具有顯著差異，各地區(qū)在不同時(shí)點(diǎn)上導(dǎo)致大氣污染的主導(dǎo)因素不能一概而論。但共識(shí)性的研究認(rèn)為，大氣污染來源于多方面的因素，既有氣象與地形等自然因素的影響，又有資源消耗、交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等人為因素的影響。而諸多學(xué)者認(rèn)為自然因素只是大氣污染形成的原因之一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素才是區(qū)域大氣污染的更深層次的決定性因素[注]Paatero P,Hopke P K,Hoppenstock J,et al.Advanced factor analysis of spatial distributions of PM2.5 in the eastern United States[J].Environmental Science & Technology,2003,37(11):2460.[注]Guan D,Su X,Zhang Q,et al.The Socioeconomic Drivers of China's Primary PM2.5 Emissions[J].Environmental Research Letters,2014,9(2):024010.[注]Xu B,Luo L Q,Lin B Q.A dynamic analysis of air pollution emissions in China: Evidence from nonparametric additive regression models[J].Ecological Indicators,2016,63:346.[注]Fang C,Liu H,Li G,et al.Estimating the impact of urbanization on air quality in China using spatial regression models[J].Sustainability,2015,7(11):15570.[注]Wu J N,Zhang P,Yi H T,et al.What causes haze pollution? An empirical study of PM2.5 concentrations in Chinese cities[J].Sustainability,2016,8(2):132.。因此，厘清大氣污染排放的影響因素及其治理機(jī)制，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、完善正式環(huán)境規(guī)制是有效進(jìn)行大氣污染治理的路徑選擇。

表2 中國(guó)城市大氣污染防治主體的演變趨勢(shì)

資料來源：王冰,賀璇.中國(guó)城市大氣污染治理概論[J].城市問題,2014,(12):2-8.

二、 中國(guó)大氣污染治理政策與管理體制

(一) 中國(guó)大氣污染治理政策演化

從改革開放以來，我國(guó)大氣污染防治政策不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善。本文對(duì)1979年以來大氣污染防治的相關(guān)政策進(jìn)行了梳理，具體如圖3所示。

總體來看，我國(guó)大氣污染防治政策逐步完善，大氣污染防治由傳統(tǒng)的工業(yè)廢氣、消煙除塵逐步擴(kuò)大到綜合型、區(qū)域復(fù)合型大氣污染治理，治理重心也開始向區(qū)域污染控制轉(zhuǎn)變，大氣污染治理主要依賴法制與行政手段，并開始運(yùn)用多種市場(chǎng)型政策工具。特別是近期大氣污染防治政策密集出臺(tái)，政策力度開始向頂層設(shè)計(jì)集中，引導(dǎo)跨部門、跨區(qū)域合作共治和全社會(huì)共同參與，治理模式也逐步由屬地管理模式向區(qū)域協(xié)同治理方式轉(zhuǎn)變。

(二) 中國(guó)大氣污染管理體制變革

早期我國(guó)大氣污染問題雖時(shí)有發(fā)生，但尚未引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，政府部門的大氣環(huán)境治理的中心多集中于工業(yè)廢氣、消煙除塵工作。后期由于我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致大氣污染已成為關(guān)系民生健康、社會(huì)發(fā)展和迫切需要解決的重大政策問題，大氣污染治理的工作重心也開始向區(qū)域污染控制轉(zhuǎn)變，嘗試打破屬地管理模式，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。從我國(guó)大氣污染管理體制的變化過程來看，經(jīng)過政策設(shè)計(jì)、試點(diǎn)和整合，我國(guó)大氣污染防治政策體系與管理體制正逐步完善(如表3所示)。

表3 我國(guó)大氣污染管理體制變革

續(xù)表3

資料來源：王清軍.區(qū)域大氣污染治理體制：變革與發(fā)展[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2016, 69(1):112.

總體來看，我國(guó)大氣污染管理體制實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的方式，如表4所示。一方面，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染治理進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理；另一方面，在環(huán)境保護(hù)行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理下，實(shí)行由各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)分部門分級(jí)別的負(fù)責(zé)制度。

表4 大氣污染防治管理主體及其相應(yīng)職責(zé)

由于當(dāng)前中國(guó)大氣污染的區(qū)域復(fù)合型特征，傳統(tǒng)的屬地管理模式已難以解決當(dāng)前日趨嚴(yán)峻的大氣污染問題。為此，相關(guān)部門圍繞大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策，從大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的提出，到排污權(quán)交易制度的建立，我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控體系正在逐步完善。由于區(qū)域復(fù)合型空氣污染不斷加劇，傳統(tǒng)分部門分級(jí)的環(huán)境管理體制容易導(dǎo)致部門或區(qū)域間的相互扯皮。在此背景下，跨區(qū)域、跨部門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、協(xié)調(diào)，是改善區(qū)域空氣質(zhì)量的有效途徑[注]Wang H, Zhao L. A joint prevention and control mechanism for air pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei region in China based on long-term and massive data mining of pollutant concentration[J]. Atmospheric Environment, 2018, 174:25.。

三、 國(guó)外大氣污染治理的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

大氣污染不僅威脅著人類的身體健康，也造成了大量的經(jīng)濟(jì)損失以及氣候變化等問題。歷史上很多發(fā)達(dá)國(guó)家都曾發(fā)生過大規(guī)模的大氣污染事件，如倫敦“煙霧事件”、美國(guó)光化學(xué)煙霧事件和“多諾拉事件”、日本“哮喘事件”?？傮w來看，大氣污染事件的發(fā)生既有偶然性也有必然性，大氣污染事件多是發(fā)生于極端氣候條件或特定地理?xiàng)l件下，但又都是在工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期。這些大氣污染問題引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，并導(dǎo)致大量的群體性發(fā)病和死亡事件。本文通過對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染治理實(shí)踐的梳理和歸納(如圖4所示)，為中國(guó)大氣污染治理提供借鑒和參考。

圖4 發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染治理實(shí)踐的梳理

(一) 完善法律制度，規(guī)范權(quán)責(zé)體系

鑒于大氣污染的嚴(yán)重性，英、美等國(guó)家針對(duì)大氣污染物排放的來源針對(duì)性地制定了一系列政策法規(guī)。通過完善立法和嚴(yán)格執(zhí)法，為大氣污染治理提供依據(jù)和保障。美國(guó)在1990年對(duì)《空氣清潔法》進(jìn)行了一次根本性的調(diào)整，明確規(guī)定了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物清單，使該法成為全世界控制大氣污染最具深遠(yuǎn)意義的法律之一[注]國(guó)際空氣污染防治協(xié)會(huì)聯(lián)盟. 全球空氣污染控制的立法與實(shí)踐[M]. 北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社, 1992：216.。從立法歷程來看，美國(guó)立法重心從早期主要針對(duì)大氣污染排放的末端治理，逐步轉(zhuǎn)為前段預(yù)防與中間轉(zhuǎn)化。在執(zhí)法方面，英國(guó)政府秉持“誰污染誰治理”的理念，采取第三方治理、污染企業(yè)付費(fèi)的方式，從根本上杜絕了污染企業(yè)弄虛作假的可能。針對(duì)違法排污的處罰，英國(guó)不設(shè)罰款上限，對(duì)污染企業(yè)形成威懾。

除此之外，國(guó)外大氣污染治理過程中非常重視社會(huì)民眾的參與。在立法過程中往往涉及社會(huì)利益的調(diào)整，通常會(huì)受到既得利益集團(tuán)的反對(duì)。而在大氣污染法治過程中，美國(guó)政府鼓勵(lì)社會(huì)民眾在環(huán)保立法和實(shí)施過程中參與，從而有效制衡既得利益集團(tuán)。

(二) 倡導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變生活方式

技術(shù)減排是國(guó)外進(jìn)行大氣污染治理的一個(gè)重要舉措，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在治理大氣污染、提升空氣質(zhì)量的歷史進(jìn)程中，無不倚重技術(shù)創(chuàng)新的手段實(shí)現(xiàn)污染減排這一目標(biāo)?？傮w來看，國(guó)外技術(shù)創(chuàng)新對(duì)大氣污染治理的貢獻(xiàn)主要有直接減排與間接減排兩種路徑。一方面，面對(duì)大氣污染排放嚴(yán)重的局面，英、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家組織科研力量針對(duì)大氣污染的末端治理技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新升級(jí)。美國(guó)針對(duì)交通尾氣排放和燃料生產(chǎn)設(shè)定約束，如洛杉磯“車油共管”措施成功將臭氧濃度降低了60%以上[注]林巖, 朱怡芳. 洛杉磯治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 世界環(huán)境, 2016(6):37.。相比之下，英國(guó)還改善能源結(jié)構(gòu)，從根本上減少化石燃料燃燒導(dǎo)致的大氣污染物排放。另一方面，英、美等國(guó)家還采取技術(shù)進(jìn)步的措施轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和生活方式。奧巴馬政府和英國(guó)政府都倡導(dǎo)綠色發(fā)展，轉(zhuǎn)變依賴石油煤炭的生產(chǎn)方式。

除此之外，開展污染減排技術(shù)的研究工作也是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染治理的一個(gè)有效手段。如在2005-2008年，澳大利亞政府資助140萬澳元開展國(guó)家空氣質(zhì)量管理的研究工作，支持、鼓勵(lì)相關(guān)政策和管理措施，以降低空氣污染對(duì)人類身體健康的危害[注]楊玉川. 澳大利亞大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)研究與啟示[J].環(huán)境保護(hù), 2014, 42(18):71.。

(三) 改變監(jiān)管方式，健全管理機(jī)制

梳理國(guó)外大氣污染管理體制發(fā)現(xiàn)，早期大氣環(huán)境管理多采用屬地管理模式。由于大氣污染的跨區(qū)域傳輸特性，大氣污染的區(qū)域協(xié)同治理成為重中之重。美國(guó)為實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，合理分擔(dān)成本，成立了區(qū)域防控協(xié)會(huì)，對(duì)區(qū)域間大氣污染聯(lián)合治理進(jìn)行交流和協(xié)調(diào)。英國(guó)地方政府通過大量合作來開展對(duì)空氣污染的整體治理，既包括政府部門之間的合作，也包括政府與社會(huì)團(tuán)體的合作。與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的治理模式有別，協(xié)同治理模式下，通過政府部門的引領(lǐng)，建立規(guī)范的溝通和參與平臺(tái)，使得企業(yè)與公眾能夠影響政府決策[注]楊拓, 張德輝. 英國(guó)倫敦霧霾治理經(jīng)驗(yàn)及啟示[J]. 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理, 2014, 36(4):93.。

政府主導(dǎo)、公眾參與是英國(guó)大氣污染協(xié)同治理的顯著特點(diǎn)。具體而言，政府是大氣污染協(xié)同治理的主體支撐，通過引導(dǎo)與限制企業(yè)生產(chǎn)，依靠企業(yè)和社會(huì)解決大氣問題，逐漸完成由治理向防治模式的轉(zhuǎn)換。公眾參與則是實(shí)現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理的重要手段，英國(guó)政府通過提高公眾的環(huán)保意識(shí)及其對(duì)環(huán)境治理的關(guān)注與參與度，確保了所做決策的科學(xué)性和有效性。

(四) 注重利益協(xié)調(diào)，完善減排機(jī)制

由于大氣污染的流動(dòng)性，鄰界污染往往導(dǎo)致本地區(qū)的空氣質(zhì)量的下降。因此，跨國(guó)/地區(qū)大氣環(huán)境合作治理成為各國(guó)、地區(qū)的共識(shí)。各國(guó)在實(shí)施跨區(qū)大氣質(zhì)量提升過程中，對(duì)區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)以及排污權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制建設(shè)等方面愈加重視。歐洲多國(guó)簽署的《遠(yuǎn)距離跨界大氣污染公約》，主要通過一系列基金的運(yùn)作來增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的公平性，實(shí)現(xiàn)大氣質(zhì)量的提升，僅在10年間使歐洲SO2排放量下降了50%，樹立了控制和減少跨地區(qū)污染的典范[注]鄭軍. 歐洲跨地區(qū)大氣污染防治合作長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示[J]. 環(huán)境保護(hù), 2017(5):75.。

從大氣污染減排的市場(chǎng)機(jī)制來看，排污許可證制度、排放權(quán)交易制度等市場(chǎng)機(jī)制逐步成為減排的重要手段。由于臨界污染會(huì)影響本地區(qū)的大氣環(huán)境，美國(guó)規(guī)定各州污染排放配額可積累或在市場(chǎng)自由交易。大氣污染排污權(quán)交易機(jī)制是目前國(guó)外應(yīng)用較為廣泛的經(jīng)濟(jì)手段之一，該機(jī)制在考慮大氣質(zhì)量條件下，為企業(yè)進(jìn)行成本最低的減排提供了新方法。鑒于美國(guó)實(shí)施該政策的顯著效果，英、德、澳等國(guó)也陸續(xù)開始應(yīng)用，并建立起各具特色的排污交易體系[注]周景坤, 黎雅婷. 國(guó)外霧霾防治金融政策舉措及啟示[J]. 經(jīng)濟(jì)縱橫, 2016(6):115.。總體來看，大氣污染排放配額制與市場(chǎng)交易機(jī)制對(duì)污染減排起到了較好的效果。

(五) 建立監(jiān)測(cè)體系，鼓勵(lì)公眾參與

空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)是進(jìn)行大氣質(zhì)量污染程度評(píng)估的最根本保障，也是相關(guān)管理部門制定大氣污染治理政策的決策基礎(chǔ)。從國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，科學(xué)的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系歷來是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行大氣污染治理工作的首選措施。美國(guó)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)全國(guó)空氣質(zhì)量，通過官網(wǎng)發(fā)布平臺(tái)向公眾提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及污染程度是否危害身體健康。英國(guó)處理發(fā)布實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)和污染物濃度及每周趨勢(shì)圖，為公眾提供詳細(xì)的污染物的數(shù)值以及變化趨勢(shì)。

在大氣環(huán)境信息公開制度層面，美國(guó)、法國(guó)等通過立法手段對(duì)大氣質(zhì)量信息發(fā)布制度、公開原則等都有明確的規(guī)定，要求對(duì)環(huán)保信息的公布渠道予以明確。信息公開制度不僅能規(guī)避和減少大氣污染對(duì)人身健康的影響，還可以增加民眾的環(huán)保意識(shí)，是公眾參與監(jiān)管的前提。此外，公眾參與也是改善大氣質(zhì)量、促進(jìn)大氣污染治理的重要推進(jìn)力量。公眾可以通過向政府施壓、宣傳減排常識(shí)、向議會(huì)提交議案、進(jìn)行科學(xué)研究與國(guó)際合作等方式，改變政府在空氣污染治理上的不作為狀況，從而推動(dòng)大氣污染治理工作的開展。

四、 國(guó)外大氣污染治理對(duì)中國(guó)的啟示

改革開放40年以來，中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程迅速推進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。與此同時(shí)，能源資源的大量消耗與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展也面臨著諸多挑戰(zhàn)，特別是基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展訴求的背景下，日趨嚴(yán)峻的空氣污染嚴(yán)重影響公眾健康及交通安全，大氣環(huán)境污染治理迫在眉睫。國(guó)際大氣污染治理經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐，無論在政策立法、治理模式還是市場(chǎng)減排機(jī)制建設(shè)等方面都積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此，根據(jù)我國(guó)發(fā)展訴求及其空氣環(huán)境治理能力，借鑒大氣污染治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，有助于因地制宜、因時(shí)制宜提出針對(duì)性的分類治理政策。

(一) 推進(jìn)大氣環(huán)境立法，完善頂層制度管理機(jī)制設(shè)計(jì)

大氣污染來源具有時(shí)空差異，諸多國(guó)家針對(duì)不同區(qū)域不同發(fā)展階段大氣污染的差異進(jìn)行針對(duì)性的立法管制。結(jié)合中國(guó)改革開放以來大氣污染來源的時(shí)空差異，中國(guó)改善大氣污染現(xiàn)狀需要借助立法手段，并制定針對(duì)性的法律規(guī)制辦法，實(shí)現(xiàn)大氣污染法律規(guī)制的持續(xù)性、系統(tǒng)性與動(dòng)態(tài)性。借鑒美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家大氣環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)在推進(jìn)大氣環(huán)境立法過程中，一方面可以針對(duì)違法排污的處罰不設(shè)置上限，另一方面可以通過立法手段制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而在大氣污染末端治理、預(yù)防和中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)法制化。

除此之外，中國(guó)空氣污染防治的頂層設(shè)計(jì)需要提供“治本之策”，兼顧不同地區(qū)污染成因、減排成本、減排能力等差異，充分依托區(qū)域內(nèi)各省區(qū)市的資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各城市的功能定位、建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)布局，形成空氣污染區(qū)域聯(lián)合治理的合力。與此同時(shí),堅(jiān)持政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)并進(jìn)、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破共舉、區(qū)域聯(lián)合與屬地管理結(jié)合也是必要之舉，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)施治、市場(chǎng)調(diào)控、公眾共同參與的空氣污染防治新體系。

(二) 靈活制定政策工具，健全污染減排市場(chǎng)交易機(jī)制

比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染防治實(shí)踐可知，不同國(guó)家由于大氣污染來源及其發(fā)展階段的國(guó)情差異，所采取的措施存在顯著的區(qū)別。中國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)在大氣污染成因機(jī)理、治理能力、減排成本等方面都有很大的時(shí)空差異，一刀切的大氣污染治理模式難以實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境的有效治理。因此，各地區(qū)在減少大氣污染的過程中，應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展階段、污染發(fā)生機(jī)制、地理地形條件、減排技術(shù)及減排成本承受能力，采取針對(duì)性的減排政策，且污染減排政策工具應(yīng)根據(jù)不同階段大氣污染的形成原因靈活制定。

大氣環(huán)境治理僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段難以持續(xù)，必須強(qiáng)化市場(chǎng)手段、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿。結(jié)合歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染減排市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，如減排配額制、排污許可證制度、排放權(quán)交易等,都是有效的減排市場(chǎng)工具。中國(guó)可以針對(duì)“兩高”行業(yè)進(jìn)行大氣環(huán)境資源有償使用的試點(diǎn)工作，促進(jìn)環(huán)境資源從無償配置到市場(chǎng)化有償獲取的過渡。針對(duì)已有污染源，政府逐步提高排污標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制企業(yè)減少排污量。針對(duì)新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目，進(jìn)行環(huán)境資源有償獲取一級(jí)市場(chǎng)交易，項(xiàng)目在進(jìn)入環(huán)評(píng)階段后可向市場(chǎng)購(gòu)買排污權(quán)。除此之外，為鼓勵(lì)企業(yè)參與和減少企業(yè)對(duì)排污市場(chǎng)建設(shè)的阻力，政府相關(guān)管理部門應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用及其公共服務(wù)職能。

(三) 完善協(xié)同治理模式，落實(shí)區(qū)域減排成本分擔(dān)政策

從改革開放以來大氣污染管理體制變革趨勢(shì)來看，屬地管理模式難以解決區(qū)域性大氣污染問題，跨區(qū)域合作治理成為必然選擇[注]Wei Y G, Gu J, Wang H W, et al. Uncovering the culprits of air pollution: Evidence from China's economic sectors and regional heterogeneities[J]. Journal of Cleaner Production, 2018, 171: 1481.。然而這一機(jī)制如何規(guī)避地方利益失衡，如何劃分主體合作治理的權(quán)責(zé)關(guān)系，如何建立區(qū)域協(xié)同治理的政府間責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，關(guān)系到跨域協(xié)同治理規(guī)范合法的運(yùn)行及有效監(jiān)管。借鑒國(guó)外大氣污染跨域合作治理的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)大氣污染的協(xié)同治理，既要打破地方主義的約束，又要合理配置資源，通過部門和地區(qū)間的協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)大氣污染的合作治理。

由于不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)存在差異，導(dǎo)致區(qū)域大氣污染減排的治理成本存在外部性、收益伴生性和分層異質(zhì)性特征[注]Watkiss P. Estimating environmental health costs: Monetary valuation of greenhouse gases[J]. Encyclopedia of the Anthropocene, 2018(4):257.[注]Giannadaki D, Giannakis E, Pozzer A, et al. Estimating health and economic benefits of reductions in air pollution from agriculture[J]. Science of the Total Environment, 2018, 622:1304.。針對(duì)大氣污染區(qū)域協(xié)同治理問題，首先需要根據(jù)各地區(qū)對(duì)大氣污染的“貢獻(xiàn)”不同區(qū)分減排責(zé)任，建立有分別的責(zé)任承擔(dān)原則，編制區(qū)域排放清單是厘清各區(qū)域減排責(zé)任的關(guān)鍵；其次，考慮到大氣污染減排的區(qū)域公平性與可行性，尚需建立有區(qū)別的責(zé)任關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，而各地區(qū)發(fā)展訴求、減排技術(shù)儲(chǔ)備、減排能力差異是其決定性因素[注]張世秋. 京津冀一體化與區(qū)域空氣質(zhì)量管理[J]. 環(huán)境保護(hù), 2014(17):30.?？傮w來看，地方政府間“責(zé)任共擔(dān)、明確劃分、成本分擔(dān)”的核心機(jī)制是實(shí)現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理的必然選擇。具體而言，要求域內(nèi)各級(jí)政府/部門都具有大氣污染減排的法定義務(wù)，并明確各自區(qū)域/部門的減排義務(wù)，進(jìn)一步統(tǒng)籌考慮各地區(qū)大氣環(huán)境容量、資源/區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)展訴求、減排能力以及污染來源等因素，建立大氣污染減排的成本分?jǐn)傮w系。