改革開放四十年地方性立法在中國城市房屋拆遷制度中的變遷與績效分析
————以成都市為例

汪 灝

改革開放后，我國開始逐漸進(jìn)入大規(guī)模的城市擴(kuò)張和舊城改造時期，城市房屋也經(jīng)歷著以公有制房屋為主體向以私有制房屋為主體轉(zhuǎn)軌的住房制度改革。本文以改革開放后作為觀察起點(diǎn)，對成都市各個時期的城市房屋拆遷、征收的地方性立法及實(shí)施效果進(jìn)行梳理、分析和評述，考察地方性立法在中國房屋拆遷制度中的地位和作用。

一、 《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》頒布前成都市城市房屋拆遷的地方性立法及實(shí)施效果(1978—1990年)

改革開放后，國內(nèi)開始出現(xiàn)小規(guī)模的舊城改造，成都市也開始自己的城市房屋拆遷活動。通過查閱成都市拆遷工作檔案可知，早在1985年就出現(xiàn)了一些省、市行政事業(yè)單位的拆遷項(xiàng)目，20世紀(jì)80年代后期也有一些零星開發(fā)商主導(dǎo)的開發(fā)項(xiàng)目。這一時期的房屋拆遷規(guī)模普遍較小，涉及戶數(shù)也不多，公房占絕大多數(shù)，拆遷補(bǔ)償安置絕大部分采取以房換房的形式?？傮w來看，這個時期城市房屋拆遷工作阻力較小，社會矛盾少。

這一階段，國家層面尚無專門的房屋拆遷法律制度，1986年出臺的《土地管理法》也并無針對性的表述，《城市規(guī)劃法》也尚未出臺，但地方性法律法規(guī)體系開始逐步形成。四川省政府早在1980年就出臺了《四川省城市基本建設(shè)拆遷安置暫行辦法》(川府發(fā)〔1980〕200號)，成都市在1982年出臺了《關(guān)于印發(fā)〈成都市基本建設(shè)拆遷安置實(shí)施細(xì)則〉(試行)的通知》(成府發(fā)〔1982〕34號)。1986年12月26日，成都市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了《成都市城市基本建設(shè)拆遷管理?xiàng)l例》(成人發(fā)〔1986〕14號)，這是成都市有關(guān)城市房屋拆遷、舊城改造方面最早的地方性立法，該條例首次明確了“拆遷人持建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和拆遷安置方案，向拆遷管理機(jī)關(guān)申請領(lǐng)得《拆遷決定書》后方可拆遷”的原則，可謂是房屋拆遷許可制度的雛形。這一時期的成都市城市房屋拆遷地方性立法及實(shí)施效果主要有以下特點(diǎn)：

(一) 立法層次低，主要依據(jù)具體政策開展拆遷工作。當(dāng)時還沒有國家層面的立法，四川省成都市雖然出臺了地方性法規(guī)，但是立法水平較低，條文比較簡單，在成都市城市房屋拆遷實(shí)踐中主要以政府規(guī)范性文件為主，即以具體政策為主要的工作依據(jù)。這種以政策為主的制度體系，靈活性強(qiáng)但規(guī)范性不夠，往往會根據(jù)個案出臺政策進(jìn)行調(diào)整。這也造成了在一個城市中，不同的拆遷項(xiàng)目適用不同的拆遷安置政策，造成群眾的攀比。

(二) 在立法技術(shù)上重實(shí)體輕程序。政府規(guī)范性文件的規(guī)范對象偏重于補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行辦法，對項(xiàng)目的啟動程序、準(zhǔn)入制度等程序性規(guī)范沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中往往通過政府臨時性批文的方式來代替。如成都市政府在1987年就針對一環(huán)路擴(kuò)建下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)建一環(huán)路征地拆遷安置工作實(shí)行責(zé)任承包制的通知》(成府發(fā)〔1987〕2號)，明確由市干道指揮部組織實(shí)施，并對拆遷安置工作的一些具體程序進(jìn)行規(guī)定。

(三) 安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取政府定價原則。這一時期的房屋拆遷規(guī)模普遍較小，涉及戶數(shù)也不多，公房占絕大多數(shù)，拆遷阻力小。在具體安置中，安置補(bǔ)償工作尚未市場化，行政色彩濃厚，基本采取政府定價的原則來確定安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：一是注重實(shí)物安置，拆遷補(bǔ)償安置絕大部分采取以房換房的形式；二是注重按人頭安置，也叫“補(bǔ)人頭”，即進(jìn)行補(bǔ)償時以居民的人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置，人口多的家庭得到的安置多[注]參見《成都市基本建設(shè)拆遷安置實(shí)施細(xì)則(試行)》(成府發(fā)〔1982〕42號)第七條：“被遷居民安置住房的數(shù)量，本著分得開，住得下，方便生活，節(jié)約住房的原則，并結(jié)合我市居民水平和實(shí)際狀況，按以下具體辦法辦理：1.以當(dāng)?shù)卣艨跒闇?zhǔn)安置房屋。但插隊(duì)知識青年(不包括在當(dāng)?shù)亟Y(jié)婚安家的)，在部隊(duì)服役的義務(wù)兵戰(zhàn)士(不包括干部)，本書戶口臨時遷至學(xué)校、托兒所或工作單位而回家居住的直系親屬，公安部門允許返回原籍的勞動教養(yǎng)人員，以及夫婦一方在外地工作的職工，應(yīng)包括在安房人數(shù)內(nèi)。2.異性未婚子女和其他單身成員最小年滿十二周歲以上的，可按異性分居的原則進(jìn)行安置，同性不分室，但三人以上的同性子女，可按二人一室安置。3.兩個以上不滿十二周歲的子女，可以和父母同室安置。4.已領(lǐng)取獨(dú)生子女證的夫婦，視同兩個子女安置。5.已登記結(jié)婚的子女，可分室安置。6.所住房屋一部分劃入拆遷范圍，分開居住不便，可以全戶安置，但必須騰出其未拆部分房屋交征地單位。7.原居住面積較寬，可根據(jù)人口現(xiàn)狀給予適當(dāng)照顧，可以全戶安置，但不能保持其原居住面積?！?。這種安置方式，在當(dāng)時的歷史背景下，比較注重公平性，但也有個別群眾為多獲得安置房屋，在拆遷前突擊遷入人口，造成了大多數(shù)群眾的不滿，在一定程度上對這種安置方式帶來了負(fù)面影響。

二、 《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》頒布后成都市城市房屋拆遷的地方性立法及實(shí)施效果(1991—2000年)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，城市房屋拆遷中的矛盾已初露端倪。1991年，我國第一部城市房屋拆遷管理的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第78號，以下簡稱國務(wù)院78號令)出臺，對城市房屋拆遷的管理體制、審批權(quán)限和程序、補(bǔ)償安置原則、法律責(zé)任等做出了原則性規(guī)定，正式設(shè)立了房屋拆遷行政許可制度，使我國城市房屋拆遷走上法制化的軌道[注]張慶元.完善我國城市房屋拆遷制度的思考——以《物權(quán)法》為視角[J]. 法治論壇,2007(5)：106.。各地紛紛依國務(wù)院的拆遷行政法規(guī)制定了自己的拆遷辦法或者細(xì)則，成都市也于1991年10月18日公布了重新修訂后的《成都市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，同年10月17日，成都市第一個有關(guān)房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)章《成都市城市房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行程序辦法》(市政府令第19號)出臺，1993年1月22日成都市又出臺了《成都市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(1993市政府令第30號，以下簡稱30號令)，對城市房屋拆遷進(jìn)行了更全面、更細(xì)致的規(guī)定。

與此同時，我國對城鎮(zhèn)土地制度進(jìn)行了重大改革，在堅(jiān)持城市土地國家所有的基礎(chǔ)上，建立了有償、有限期、可依法進(jìn)行交易的土地使用制度，理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使土地的財(cái)產(chǎn)性得到了體現(xiàn)。但土地出讓程序尚未規(guī)范，土地開發(fā)建設(shè)的主體往往要承擔(dān)房屋拆遷的任務(wù)，即通常所說的“毛地出讓”。如國務(wù)院78號令第三條就明確規(guī)定：“本條例所稱拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位或者個人。”

除房屋拆遷和土地等法律法規(guī)外，我國第一部有關(guān)規(guī)劃的法律《城市規(guī)劃法》自1990年4月1日起施行，從規(guī)劃的角度對城市房屋拆遷、舊城改造提出了原則要求，但未對舊城改造中的規(guī)劃設(shè)計(jì)、審批程序等進(jìn)行明確的規(guī)范。

這一系列的法律法規(guī)為成都市城市房屋拆遷建立了一套比較完整、規(guī)范的制度體系，成都市的城市房屋拆遷有了明確的規(guī)范指引。這一時期，城市房屋拆遷法規(guī)體系正式形成，國家和省、市都出臺了具有里程碑意義的法律法規(guī)，特別是成都市不僅對地方性法規(guī)進(jìn)行了修訂，還出臺了有關(guān)房屋拆遷和強(qiáng)制執(zhí)行的配套規(guī)章，房屋拆遷制度的基本框架正式確立。這一時期，成都市城市房屋拆遷地方性立法及實(shí)施效果有如下主要特點(diǎn)：

(一) 拆遷安置以實(shí)物安置為主

這一時期在拆遷安置上堅(jiān)持以產(chǎn)權(quán)調(diào)換、土地置換為主，不再簡單采用“補(bǔ)人頭”的標(biāo)準(zhǔn)，而是開始用房屋面積作為主要的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也即“補(bǔ)磚頭”?！把a(bǔ)磚頭”充分考慮百姓利益，不以拆遷作為牟利的手段，安置房最終都使居民的居住條件得到很大改善。因此，社會輿論整體上是支持拆遷，鄙視那些提出超過補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求的拆遷戶。

(二) 重視公眾參與

在這一時期拆遷規(guī)模巨大，成都市充分認(rèn)識到光靠政府的力量是肯定不夠的，必須讓全社會都參與拆遷過程中，讓群眾充分參與拆遷改造工作的各個環(huán)節(jié)，凝聚各方面的正能量。以成都市府南河改造項(xiàng)目為例，這一項(xiàng)目涉及37000戶居民，約12萬人，上千家商鋪，整個改造共拆遷11萬戶，約兩千余萬平方米，這樣的規(guī)模在三年之內(nèi)完成拆遷安置，無一拆遷遺留問題，其成功的根源就是得到了群眾發(fā)自內(nèi)心的支持。成都市通過各種宣傳手段，介紹府南河改造項(xiàng)目的公益目的和拆遷政策，讓群眾充分了解這個拆遷項(xiàng)目的重要意義和安置政策。同時，組織大規(guī)模的工作人員入戶做群眾工作，了解群眾的需求，在拆遷安置上充分考慮群眾的利益，在安置房選址、戶型、交通配置上都體現(xiàn)群眾利益至上，贏得了群眾的理解和支持。通過廣泛的社會參與，拆遷群眾都認(rèn)識到這個項(xiàng)目對個人、對整個成都的意義。隨著拆遷工作的推進(jìn)，原來骯臟污穢的府南河沿岸變得眉清目秀，成為成都市的風(fēng)景帶、城市明珠，群眾的居住條件也得到了根本改善，更是從內(nèi)心中支持這個項(xiàng)目的建設(shè)，加快了拆遷進(jìn)度，在整個社會輿論上，形成了支持拆遷光榮、當(dāng)釘子戶可恥的氛圍，基本上不需要強(qiáng)制執(zhí)行，也沒有一起大規(guī)模群眾上訪事件的發(fā)生。

(三) 社會轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始對城市房屋拆遷產(chǎn)生重大影響

這一時期城市房屋拆遷尚處于探索期，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始對城市房屋拆遷產(chǎn)生重要影響。轉(zhuǎn)型過程中，制度體系的不完善給城市房屋拆遷也帶來了一系列問題，拆遷“釘子戶”開始普遍出現(xiàn)。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在當(dāng)時鑼鍋巷、大小科甲巷、騾馬市等拆遷項(xiàng)目的遺留問題至今未解決，一些拆遷群眾一直就拆遷安置問題進(jìn)行上訪，對社會穩(wěn)定帶來一定的負(fù)面影響。

三、 《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改后成都市城市房屋拆遷的地方性立法及實(shí)施效果(2001—2011年)

進(jìn)入2l世紀(jì)以后，國家進(jìn)行了住房制度改革，房地產(chǎn)業(yè)日益成為我國經(jīng)濟(jì)的支柱之一[注]劉征，王春婷，李健.城市房屋拆遷制度變遷研究[J]. 經(jīng)濟(jì)縱橫, 2012(12)：24.。在房地產(chǎn)業(yè)成為我國支柱產(chǎn)業(yè)后，城市房屋拆遷開始偏離公益性目的，成為各方利益主體牟利的手段。在制度層面上，1991年的國務(wù)院78號令已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。在多方呼吁下，從1997年起歷經(jīng)5年時間，2001年6月6日國務(wù)院第40次常務(wù)會議通過了修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年國務(wù)院令第305號，以下簡稱國務(wù)院305號令)，對城市房屋的拆遷工作進(jìn)行了新的規(guī)范與調(diào)整。

國務(wù)院305號令較78號令有了較大的變化。首先，國務(wù)院305號令就政府在拆遷工作中的角色進(jìn)行了重新定位，取消了政府統(tǒng)一拆遷，而將政府定位于管理者的角色；其次，補(bǔ)償方式更加靈活多樣；再次，取消了安置面積標(biāo)準(zhǔn)確定過程中的戶籍因素。2003年，為了解決新條例中的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷房屋價格估價制度以及拆遷裁決等方面存在的問題，建設(shè)部頒布了《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)劃》兩項(xiàng)規(guī)范。隨后，國務(wù)院辦公廳先后下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急通知》和《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》。這一系列法律制度的制定和實(shí)施，標(biāo)志著城市房屋拆遷工作進(jìn)入了一個新的階段。

國務(wù)院305號令出臺后，各地紛紛出臺地方性法規(guī)政策，這一時期，有關(guān)房屋拆遷制度的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件大量制定出臺。四川省在2005年出臺了有關(guān)房屋拆遷的第一個地方性法規(guī)《四川省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，成都市在2001年11月份就完成了對1993年30號令的修訂，出臺了《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》(2001年市政府令第88號，以下簡稱88號令)。此后，成都市就房屋拆遷和補(bǔ)償有關(guān)問題出臺了若干個規(guī)章及規(guī)范性文件，如《成都市城市房屋拆遷補(bǔ)償評估管理實(shí)施辦法》(2003年市政府令第100號)、《成都市城市房屋拆遷糾紛裁決程序暫行規(guī)定》(成府發(fā)〔2002〕59號)、《成都市城市房屋拆遷行政強(qiáng)制執(zhí)行程序規(guī)定》(2005年市政府令第115號)等，成都市房管局還就拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w問題出臺了一系列配套文件。

2006年起成都市將拆遷糾紛行政裁決、拆遷許可證簽發(fā)及拆遷監(jiān)察權(quán)等市級拆遷管理職權(quán)逐步下放給五城區(qū)政府及高新區(qū)管委會行使。市級權(quán)力下放后，各區(qū)舊城改造的積極性和能動性都得到了很大的提高，但成都市中心城區(qū)開始出現(xiàn)拆遷阻力不斷增大、拆遷規(guī)模逐漸減小、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亟待統(tǒng)一等不可忽視的新情況，全市舊城改造整體推進(jìn)受到了影響。市級權(quán)力下放到各區(qū)之后，部分拆遷業(yè)主為加快拆遷進(jìn)度，擅自超越政策規(guī)定，自行增設(shè)補(bǔ)償項(xiàng)目，提高補(bǔ)償和獎勵標(biāo)準(zhǔn)，造成各城區(qū)之間、拆遷人之間、被拆遷人之間互相攀比，影響了正常的拆遷秩序。比如從2006年青羊區(qū)人民中路地鐵項(xiàng)目單戶獎勵5000元，到2007年9月錦江區(qū)染房街項(xiàng)目戶均獎勵10萬元，再到2008年4月金牛區(qū)永陵公園項(xiàng)目戶均獎勵17萬元，兩年時間內(nèi)搬遷獎勵標(biāo)準(zhǔn)翻了5番。這些個別項(xiàng)目的做法對拆遷補(bǔ)償價格不斷攀升客觀上起了促進(jìn)作用。全市拆遷補(bǔ)償價格已高出被拆遷房屋周邊地區(qū)新建普通商品房價格。這一時期，成都市城市房屋拆遷地方性立法及實(shí)施效果有如下主要特點(diǎn)：

(一) 拆遷安置糾紛增多

在房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的背景下，隨著以國務(wù)院305號令為核心的城市房屋拆遷法律法規(guī)體系的出臺，政府不再作為拆遷主體，而是管理者參與拆遷，拆遷補(bǔ)償安置開始走向市場化。拆遷項(xiàng)目實(shí)施過程中圍繞補(bǔ)償安置問題的矛盾糾紛也開始日益增多，被拆遷人與拆遷單位的沖突日益升級，因?yàn)椴疬w到政府部門上訪的現(xiàn)象越來越多。這時，“拆遷難”已經(jīng)成為全國關(guān)注的熱點(diǎn)和城市建設(shè)的難點(diǎn)，全國相繼發(fā)生了安徽農(nóng)民朱正亮因拆遷矛盾自焚未遂、湖南嘉禾暴力拆遷等事件[注]陳中強(qiáng). 成都陽光拆遷模式的形成及特點(diǎn)[J]. 中國房地產(chǎn), 2011(3):77.。成都市也不例外，在調(diào)研中，我們通過查閱拆遷檔案，統(tǒng)計(jì)得出：2002年到2005年間僅成都市中心城區(qū)共受理拆遷行政裁決近2000件，其中2003年更是高達(dá)991件；共作出行政裁決將近700件，市政府批準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行120多件，實(shí)際執(zhí)行60多戶。

在2006年成都市將市級拆遷管理職權(quán)下放后，各區(qū)為避免和減少拆遷矛盾，控制拆遷上訪量，不嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)規(guī)定，片面追求“和諧”，擅自采取 “妥協(xié)”方式一“放”了之，滿足“釘子戶”不正當(dāng)要求。 “經(jīng)過若干年的沉淀，逐漸在拆遷戶當(dāng)中形成了一種‘共識’——‘不鬧就得不到更多的補(bǔ)償’。在這一‘共識’的支配下，那些沒有后臺的‘良民’自然也奮不顧身了[注]周建國. 沖突能否走向和諧？——唐福珍自焚事件引發(fā)的思考[J]. 學(xué)習(xí)月刊，2010(1)：30.?！边@種“共識”嚴(yán)重挫傷了廣大先搬遷住戶的拆遷積極性，造成了大范圍的拆遷戶心存疑慮，相互觀望，不愿意積極搬遷。

(二) 拆遷過程中強(qiáng)制執(zhí)行數(shù)量急劇減少

2006年后，行政裁決和強(qiáng)制執(zhí)行力度也較以前弱化，有的城區(qū)不積極利用市級下放的拆遷管理職權(quán)，對拆遷糾紛依法處置力度不夠，該裁決的不裁決，該強(qiáng)拆的不強(qiáng)拆，個別拆遷糾紛一拖數(shù)年。在調(diào)研中，通過查閱檔案，我們發(fā)現(xiàn)2006年到2008年6月中心城區(qū)拆遷糾紛裁決數(shù)量和行政強(qiáng)拆數(shù)量大量減少(如表1所示)，拆遷工作缺乏應(yīng)有的法治環(huán)境。特別是2009年唐福珍自焚案后，成都市拆遷幾乎就沒有一起行政強(qiáng)制執(zhí)行的案例。

表1 2006—2008年6月成都市中心城區(qū)拆遷統(tǒng)計(jì)表

(三) 在實(shí)踐中創(chuàng)新了被拆遷人參與城市房屋拆遷的多種工作模式

“城市拆遷攸關(guān)被遷拆人的基本權(quán)益。如何擴(kuò)大被拆遷人的參與,讓其利益得到充分地表達(dá),而又不至于膨脹公民的心理預(yù)期,導(dǎo)致拆遷工作難以開展的困境,是城市拆遷決策過程中亟待思考的問題?！盵注]寧騷，孔祥利. 城市拆遷決策過程中公民參與的困境及其突破——對S商店拆遷中公民參與的個案研究[J]. 湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007(4)：9.既要控制強(qiáng)制執(zhí)行的數(shù)量，減少與被遷拆人之間的沖突，又要讓被拆遷人順利搬遷走，核心就是要讓被拆遷人合適地參與到城市拆遷中，實(shí)現(xiàn)從“要我拆”到“我要拆”的轉(zhuǎn)變。這一時期最為典型和成功的當(dāng)屬成都市成華區(qū)東郊惠民工程的“自主改造”模式和錦江區(qū)南光廠宿舍“模擬拆遷”模式。

東郊惠民工程拆遷中既沒有行政裁決，也沒有強(qiáng)制拆遷，而是通過發(fā)揮群眾的主體作用、引入第三方組織進(jìn)行監(jiān)管的方式，在平等自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商談判，充分發(fā)揮群眾的積極性，從而實(shí)現(xiàn)搬遷改造的目的，這是成都市“自主改造”模式的探索和雛形。

此后錦江區(qū)南光廠宿舍改造項(xiàng)目中采用的“模擬拆遷”模式更有代表性，在全市大面積推廣。所謂“模擬拆遷”，其主要方式和步驟是：(1) 期望改造的居民自愿申請拆遷改造達(dá)到相應(yīng)比例后，啟動模擬拆遷；(2) 由政府指定的改造業(yè)主單位與居民代表通過公開方式確定評估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行房屋資產(chǎn)預(yù)評估；(3) 改造業(yè)主單位制定拆遷安置補(bǔ)償方案，開展協(xié)議簽訂工作；(4) 在雙方約定期限內(nèi)，協(xié)議簽訂率達(dá)相應(yīng)比例，所簽協(xié)議正式生效，模擬拆遷即轉(zhuǎn)為正式拆遷，反之，模擬拆遷則自行終止。模擬拆遷的精髓在于尊重市場規(guī)則、尊重群眾意愿[注]成都市委政策研究室區(qū)縣處. 模擬拆遷:力破舊城改造之難的“金鑰匙”——對錦江區(qū)龍舟路1號院拆遷工作的調(diào)查與思考[N].成都日報(bào),2008-09-26(A03).。

四、 《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布后成都市城市房屋拆遷的地方性立法及實(shí)施效果(2011年至今)

經(jīng)過近五年的呼吁，兩次向社會公開征詢意見，多方論證修改，2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(國務(wù)院第590號令，以下簡稱《征收條例》)終于頒布實(shí)施。《征收條例》的實(shí)施，是我國城市房屋拆遷制度變遷的一個里程碑，標(biāo)志著我國城市國有土地上房屋拆遷時代的結(jié)束，從此進(jìn)入了房屋征收時代。成都市為貫徹執(zhí)行《征收條例》先后出臺了《成都市人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)〈國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉有關(guān)問題的暫行意見》(成辦發(fā)〔2011〕71號)、《成都市人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)〈國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉有關(guān)問題的暫行意見》(成辦發(fā)〔2012〕42號)及系列配套文件，建立了市區(qū)聯(lián)動的工作機(jī)制，規(guī)定房屋征收工作一般由區(qū)(市)縣政府具體實(shí)施，市政府主要負(fù)責(zé)實(shí)施重大和跨區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的房屋征收與補(bǔ)償工作，房管部門作為房屋征收部門，可以委托市、區(qū)(市)縣政府確定的事業(yè)單位或國有企業(yè)作為房屋征收實(shí)施單位。房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本沿用了原有五項(xiàng)費(fèi)用構(gòu)成。這一時期，成都市城市房屋拆遷地方性立法及實(shí)施效果有如下主要特點(diǎn)：

(一) 明確了公益征收與商業(yè)開發(fā)之間的界限

《征收條例》出臺前后，無論是學(xué)術(shù)界還是業(yè)界，都普遍認(rèn)為開發(fā)商參與拆遷將成為歷史，房屋征收將是舊城改造的唯一模式。但隨著《征收條例》的頒布實(shí)施以及項(xiàng)目的進(jìn)一步推進(jìn)，這一認(rèn)識逐步改變。根據(jù)《征收條例》第八條的規(guī)定，“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”。這一規(guī)定實(shí)際上是對采用公權(quán)力實(shí)施房屋征收行為的限制，不僅規(guī)定了適用前提，還明確要“確需征收房屋”的情況才能做出房屋征收決定，按照立法原意來看，應(yīng)當(dāng)是限制房屋征收行為，而非鼓勵。《征收條例》出臺后，成都市98%以上的舊城改造項(xiàng)目是通過房屋征收以外的方式完成的，且《征收條例》出臺至今成都市未有一例司法強(qiáng)制執(zhí)行案例。

《征收條例》出臺后，成都市舊城改造并未停滯，根據(jù)筆者的調(diào)研，成都市每年有近200個舊城改造項(xiàng)目，涉及房屋搬遷安置，只有2%是按照《征收條例》走征收程序進(jìn)行的。而絕大多數(shù)是民事收購的方式，即通過平等協(xié)商的原則收購房產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對土地使用權(quán)的收回。這種民事收購有的是政府指定企事業(yè)單位實(shí)施的，如各區(qū)的危改部門；也有的是改造范圍內(nèi)居民自發(fā)組織的，即所謂的“自主改造”，由房屋業(yè)主作為改造主體，由政府進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，由居民議事委員會組織實(shí)施改造，由居民成立的公信評議組實(shí)施全過程監(jiān)督，充分發(fā)揮改造片區(qū)居民的主體作用。

(二) 政府定位再次調(diào)整

房屋征收制度與以往拆遷制度有很大的不同。

1. 主體不同。房屋拆遷的主體主要包括拆遷管理部門、拆遷人、拆遷單位以及被拆遷人,具體實(shí)施拆遷的單位是企業(yè)。房屋征收的主體是指征收決定主體、征收部門、征收實(shí)施單位以及被征收人，具體實(shí)施征收的主體是政府。

2. 監(jiān)督體制不同。房屋拆遷是政府部門對企業(yè)的民事行為進(jìn)行監(jiān)管，而房屋征收是上級人民政府監(jiān)管下級人民政府的行政行為。

3. 啟動的前提條件不同。房屋拆遷并未區(qū)分公共利益和非公共利益，實(shí)行的是行政許可制度。房屋征收要求必須是“保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要”，并符合《征收條例》規(guī)定的范圍。

4. 強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制不同。房屋拆遷是先進(jìn)行行政裁決，然后由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。而房屋征收則取消了由政府組織實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《征收條例》第28條的規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由征收決定主體依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，相比房屋拆遷，房屋征收由于規(guī)范的是政府行為，其程序性更強(qiáng)、更復(fù)雜。

(三) 模擬搬遷模式全面推行

在模擬拆遷的基礎(chǔ)上，成都市又推行了模擬搬遷模式。模擬拆遷是指政府確定的國有企業(yè)或事業(yè)單位即拆遷項(xiàng)目業(yè)主，在取得拆遷許可證前根據(jù)城市規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，就城市房屋拆遷補(bǔ)償事宜與房屋所有權(quán)人協(xié)商并簽訂模擬拆遷協(xié)議的活動。同意拆遷的戶數(shù)達(dá)到相應(yīng)比例的，即可啟動模擬拆遷。在規(guī)定時間內(nèi)，模擬拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到相應(yīng)比例的，模擬拆遷補(bǔ)償協(xié)議生效，拆遷項(xiàng)目業(yè)主申請取得房屋拆遷許可證，模擬拆遷即轉(zhuǎn)為正式拆遷；反之，模擬拆遷終止?！墩魇諚l例》出臺后，由于項(xiàng)目業(yè)主無法申請辦理房屋拆遷許可證，模擬拆遷就不存在轉(zhuǎn)為正式拆遷的程序，相應(yīng)的也無法解決項(xiàng)目收尾問題。

于是，一些采取民事收購方式的項(xiàng)目業(yè)主將原來的模擬拆遷改造為模擬搬遷模式，即將模擬搬遷補(bǔ)償協(xié)議生效的條件設(shè)置為100%簽訂協(xié)議。在規(guī)定時間內(nèi)，模擬搬遷補(bǔ)償協(xié)議簽約率沒有達(dá)到100%的，模擬搬遷終止。由于模擬搬遷模式的效果明顯，但需要在征收制度的框架下運(yùn)作，為了將模擬搬遷模式與征收制度相結(jié)合，2012年6月成都市房管局印發(fā)《關(guān)于在房屋征收中做好模擬搬遷工作的指導(dǎo)意見》(成房發(fā)〔2012〕36號)，將模擬搬遷作為房屋征收的重要環(huán)節(jié)，把模擬搬遷和房屋征收有機(jī)結(jié)合起來，在房屋征收程序中，增加改造意愿調(diào)查和簽訂模擬搬遷協(xié)議兩個程序，根據(jù)群眾的改造愿望和簽約比例來決定是否啟動房屋征收程序。從此，模擬搬遷模式這一制度創(chuàng)新得到了正式承認(rèn)，無論是房屋征收還是民事收購，模擬搬遷都成為一個重要的環(huán)節(jié)。2014年9月26日四川省第十二屆人大常委會第十二次會議表決通過了《四川省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱省《條例》)，該《條例》通過兩個條文吸收了成都市模擬搬遷模式的成功做法[注]參見《四川省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十條：“實(shí)行舊城區(qū)改建，應(yīng)對尊重房屋所有權(quán)人的意愿。啟動房屋征收程序前，房屋征收部門應(yīng)對組織征求房屋所有權(quán)人的意見，進(jìn)行先行協(xié)商。房屋所有權(quán)總面積過三分之二且總戶數(shù)過三分之二的房屋所有權(quán)人明確同意改建的，方可納入舊城區(qū)改建范圍，并按照前條啟動房屋征收程序。”第二十一條：“實(shí)施舊城區(qū)改建的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織被征收人根據(jù)補(bǔ)償方案，簽訂附條件的補(bǔ)償協(xié)議。在簽約期限內(nèi)，簽訂附生效條件的補(bǔ)償協(xié)議的戶數(shù)達(dá)到規(guī)定比例的，由市、縣級人民政府作出征收決定；未達(dá)到規(guī)定比例的，終止征收程序。簽訂附生效條件的補(bǔ)償協(xié)議的戶數(shù)比例由市、縣級人民政府確定，但不得低于百分之九十。”，從而通過地方性立法將模擬搬遷模式與征收制度結(jié)合到了一起，實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。

五、 結(jié) 語

城市化進(jìn)程中，舊城改造、城市更新是合理布置公共服務(wù)資源、提升城市功能的重要手段。為推進(jìn)舊城改造、城市更新，必然要對原住民、原來的建筑進(jìn)行搬遷改造。從舊城改造、城市更新的初衷看，城市功能得到提升，居民的居住條件得到改善，生活水平得到提高，是一個雙贏的結(jié)果，應(yīng)該是政府、居民攜手共同推進(jìn)的好事。但為什么在實(shí)踐中拆遷成為“天下第一難”？

改革開放以來，成都市城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，蛻變成一個大都市。在這個發(fā)展過程中，成都市的舊城改造一直走在全國前列，不斷進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，從府南河改造開始，就在全國創(chuàng)造出一個又一個舊城改造的典型經(jīng)驗(yàn)。在這個過程中，成都市是怎么解決拆遷這個難題的？本文對改革開放后成都市城市房屋拆遷地方性立法及實(shí)施效果進(jìn)行歷史考察，深入研究了成都市城市拆遷問題產(chǎn)生、發(fā)展的歷史脈絡(luò)，重點(diǎn)分析不同時期解決這一問題的政策、制度的實(shí)施效果。通過歷史考察和比較研究，我們更加清楚地把握了城市房屋拆遷沖突的焦點(diǎn)所在：

(一) 盼拆遷與拆遷難的交織

住在舊城區(qū)、老城區(qū)的居民都迫切希望拆遷，貧困群體因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)條件所限，無法通過自身的力量改善自己的居住條件，只能寄希望于政府對舊城區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的改造，從而實(shí)現(xiàn)自己的“安居夢”；富裕群體已經(jīng)有了多套住房，自己早已搬到環(huán)境好的住宅居住，在舊城區(qū)、老城區(qū)的房屋只是用于出租，通過拆遷可以獲得比市場價格高得多的搬遷補(bǔ)償款，從而實(shí)現(xiàn)“拆遷富”。但是一旦正式進(jìn)入到拆遷程序，無論是貧困群體，還是富裕群體都變成了希望利益最大化的“理性人”。前者認(rèn)為拆遷這是改變自己人生命運(yùn)的“最后一次機(jī)遇”，一定要通過拆遷徹底改變自己的貧困命運(yùn)；后者認(rèn)為自己反正有房子住，多搞一點(diǎn)是一點(diǎn)，不到最后不簽字。于是，居民會找出各種各樣的理由，要求高于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，“盼拆遷”變成了“拆遷難”。

(二) 統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與特殊利益需求的沖突

無論是改革開放初期的“補(bǔ)人頭”，還是后來的“補(bǔ)磚頭”，城市房屋拆遷補(bǔ)償都會有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從法治的角度，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)面前人人平等，都應(yīng)該按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償安置。但是每一個舊城改造項(xiàng)目，一旦啟動都會面臨各種各樣的利益需求，這是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)無法涵蓋的。如有的家庭，人口眾多，七八個人擠在一間小房間，進(jìn)行貨幣安置，獲得的拆遷補(bǔ)償款無法在城里購買一套商品房，容納這些人；進(jìn)行實(shí)物安置，原地還建最小的還建房進(jìn)行評估后折算，還需要補(bǔ)差價 ，但家庭貧困無法支付。要堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這樣的困難家庭就搬不走，而給予超標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，又會被其他群眾攀比。

(三) 維護(hù)多數(shù)人利益與保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的困局

有的舊城改造項(xiàng)目，95%以上的居民都同意搬遷了，但是還有不到5%的居民堅(jiān)持不獲得超過統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償就堅(jiān)決不搬遷。從維護(hù)大多數(shù)人的利益角度，進(jìn)行搬遷將極大改善他們的生活境況，舊城改造項(xiàng)目應(yīng)該推進(jìn)，完成拆遷。但少數(shù)人不同意搬遷，他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也要得到法律的保障。怎樣在法律的框架內(nèi)，既維護(hù)大多數(shù)人的利益，又保護(hù)少數(shù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是破解城市房屋拆遷困境的核心。

這些不斷發(fā)展著的矛盾就是社會主要矛盾變化在城市房屋拆遷、征收領(lǐng)域的投射。為順應(yīng)社會主要矛盾變化，成都市城市房屋拆遷地方性立法不斷進(jìn)行著制度創(chuàng)新，在國家法律框架內(nèi)創(chuàng)造出各種能夠解決問題、化解矛盾的具體做法、操作模式。其中，最具特色的就是“模擬搬遷”模式?！澳M搬遷”模式發(fā)軔于浙江浦江縣，被成都市借鑒后又進(jìn)行制度上的創(chuàng)新，然后迅速在全市推廣。成都市全面推進(jìn)的“模擬搬遷”模式，通過與征收制度的融合，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)形成一種新的博弈格局，讓利益訴求各種各樣的拆遷居民與政府之間實(shí)現(xiàn)了一種多元合作博弈格局。這種制度設(shè)計(jì)已經(jīng)被《四川省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所吸收，上升為更高層面的地方性立法，在法治的框架內(nèi)既能滿足社會發(fā)展需要，又能維護(hù)好公民的合法權(quán)利，做到民生工程讓民眾滿意，具有明顯的啟示性。通過對成都市城市房屋拆遷地方性立法及實(shí)施效果進(jìn)行考察，我們發(fā)現(xiàn)在全國性法律框架內(nèi)，地方性立法能夠充分考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、文化背景、地理特點(diǎn)，更好地體現(xiàn)以人為本的理念，更有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。