混合所有制經(jīng)濟(jì)中政府職能轉(zhuǎn)型研究*

王亞男

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，長春 130117）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，非公有經(jīng)濟(jì)作為一支重要力量迅速壯大，呈現(xiàn)出與國有經(jīng)濟(jì)相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的良好局面，這是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)別于其他社會(huì)主義國家的典型特征之一。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，現(xiàn)階段“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)，要“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)走勢逐漸分化，這對(duì)于政府結(jié)合各地實(shí)際發(fā)展混合所有制提出了新的要求。當(dāng)前，各級(jí)政府部門服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、行政干預(yù)過多、干部任免機(jī)制落后、激勵(lì)機(jī)制僵化和外部監(jiān)督不足等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到混合所有制經(jīng)濟(jì)的健康成長。因此，在政府層面如何實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)和促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為目前的迫切任務(wù)，同時(shí)將直接關(guān)系到全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的偉大勝利和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。

一、混合所有制經(jīng)濟(jì)中政府職能的特點(diǎn)

混合所有制經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要方式之一，是我國政府實(shí)施改革開放戰(zhàn)略的必然產(chǎn)物。在其內(nèi)部，不僅包括國有資本投入而形成的公有制經(jīng)濟(jì)，而且包含非國有資本投入形成的非公有制經(jīng)濟(jì)，在社會(huì)主義制度下二者之間并非機(jī)械地混合，而是通過相互協(xié)調(diào)、發(fā)揮兩種經(jīng)濟(jì)成分的比較優(yōu)勢，進(jìn)而體現(xiàn)出社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

（一）混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然性

區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國家的私有經(jīng)濟(jì)，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。新中國建立之初直到改革開放之前，中國仿照蘇聯(lián)模式，建立了公有制經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對(duì)主體地位的經(jīng)濟(jì)制度，在這一階段，非公有制經(jīng)濟(jì)基本不存在。改革開放以后，為了激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能，中央政府逐步放開對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，非公有制經(jīng)濟(jì)得以迅速壯大。與此同時(shí)，國有企業(yè)為了提高經(jīng)營效率，積極引入更具經(jīng)濟(jì)活力的非公有制經(jīng)濟(jì)參股。同樣的，部分非公有制經(jīng)濟(jì)為了突破行業(yè)壁壘、解決融資難問題，也需要公有制經(jīng)濟(jì)的加入。在上述兩種動(dòng)機(jī)的共同促進(jìn)下，混合所有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)運(yùn)而生，并呈現(xiàn)出如下特征。

第一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。在中國“摸著石頭過河”式的改革過程中，單純地施行公有制經(jīng)濟(jì)或非公有制經(jīng)濟(jì)，都難以滿足市場多元化的需求。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)有各自的優(yōu)越性，在中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的背景下，部分領(lǐng)域只有實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合，方能發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)潛力。公有制經(jīng)濟(jì)控制國家經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有引領(lǐng)、控制、統(tǒng)籌全局的作用。而非公有制經(jīng)濟(jì)具有市場適應(yīng)性強(qiáng)、機(jī)動(dòng)靈活的特點(diǎn)，積極引入非公有制經(jīng)濟(jì)，能夠增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)活力，為公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供穩(wěn)定支撐。混合所有制能夠兼顧民營資本和國有資本的優(yōu)點(diǎn)，發(fā)揮好資本的控制力，同時(shí)也將會(huì)進(jìn)一步發(fā)揮不同經(jīng)濟(jì)成分的相對(duì)優(yōu)勢。據(jù)測算，經(jīng)過混合所有制改革，工業(yè)國有企業(yè)的紅利增加率超過15%。同時(shí)，混合所有制經(jīng)濟(jì)也是國有企業(yè)執(zhí)行“抓大放小”、“放權(quán)讓利”等一系列改革的必然產(chǎn)物。發(fā)展是解決我國當(dāng)前改革面臨問題的根本，實(shí)踐證明促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要認(rèn)真研究如何更好地發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

第二，市場和政府相適應(yīng)的必然。非公有制經(jīng)濟(jì)具有產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明的優(yōu)勢，經(jīng)營主要目的在于實(shí)現(xiàn)股東利益最大化，能夠調(diào)動(dòng)市場主體公平競爭、充分競爭，提高資源的配置效率。然而市場自發(fā)調(diào)節(jié)會(huì)存在"失靈"的現(xiàn)象，因此，全面適度的政府調(diào)控是對(duì)經(jīng)濟(jì)的有益輔助。公有制經(jīng)濟(jì)正是國家發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)和引領(lǐng)作用的重要手段，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，其不僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)功能，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，而且承擔(dān)了更多的社會(huì)屬性和公益屬性，服務(wù)于國家宏觀調(diào)控、改進(jìn)社會(huì)公眾利益等一系列非企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)作為重要的制度創(chuàng)新。區(qū)別于西方企業(yè)完全私有化和其他社會(huì)主義國家的國有經(jīng)濟(jì)，我國的混合所有制，是在國家主導(dǎo)和支持下建立的，是服務(wù)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的，體現(xiàn)了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，也要更好發(fā)揮政府作用?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)體現(xiàn)了二者的有機(jī)協(xié)調(diào)和配合，是現(xiàn)階段我國發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。

（二）混合所有制經(jīng)濟(jì)中政府職能的特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限于上層建筑的設(shè)計(jì)，任何一項(xiàng)新事物的產(chǎn)生必然需要相應(yīng)的制度與之相適應(yīng)，相互促進(jìn)。具體地，混合所有制經(jīng)濟(jì)作為中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度改革中產(chǎn)生的新事物，需要政府職能層面的頂層設(shè)計(jì)與之相配合。在這一過程中，既要考慮到公有制經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的功能，又要顧及非公有制經(jīng)濟(jì)的利益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，因此，如何改進(jìn)政府職能、推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化以加速混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。

首先，消除所有制歧視思維。公有制經(jīng)濟(jì)的所有者是各地地方政府，公有制經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營業(yè)績好壞將直接影響到政府的利益，公有制經(jīng)濟(jì)業(yè)績欠佳時(shí)，政府將會(huì)面臨增加就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的巨大壓力。因此，各級(jí)政府決策往往對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行政策傾斜，甚至設(shè)置行政性壟斷和行業(yè)壁壘，這也制約了非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，政府決策不應(yīng)僅從公有制經(jīng)濟(jì)和自身利益出發(fā)，更需要消除傳統(tǒng)的所有制歧視。各級(jí)政府對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)一視同仁，才能有效降低非公有制經(jīng)濟(jì)在初始進(jìn)入博弈中的歧視成本預(yù)期，促使合作契約的達(dá)成，促進(jìn)混合所有制中各種經(jīng)濟(jì)成分的融合。

其次，需妥善協(xié)調(diào)兩類經(jīng)濟(jì)的利益目標(biāo)。公有制經(jīng)濟(jì)在承擔(dān)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的同時(shí)，往往仍然需要承擔(dān)一部分政府所需要完成的社會(huì)目標(biāo)。如在2008年奧運(yùn)會(huì)圣火運(yùn)輸過程中，中國國際航空公司不計(jì)成本擔(dān)當(dāng)重任。非公有制經(jīng)濟(jì)通常僅按照成本效益原則進(jìn)行決策，若政府需要市場提供運(yùn)輸圣火這一服務(wù)，則非公有制經(jīng)濟(jì)必然會(huì)考慮到提供服務(wù)所能帶來的收益。公有制經(jīng)濟(jì)做出有悖市場規(guī)律決策另一重要?jiǎng)訖C(jī)在于，經(jīng)營業(yè)績的好壞僅僅是決定經(jīng)理人員升遷等激勵(lì)函數(shù)的一個(gè)因素，同時(shí)還會(huì)受到政府干預(yù)的影響。若僅按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律決策，可能引起政府不滿，進(jìn)而損害決策者利益的實(shí)現(xiàn)。因此，政府必須重視和妥善解決混合所有制經(jīng)濟(jì)中兩類經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的協(xié)調(diào)問題。

再次，嚴(yán)格區(qū)分投資主體和經(jīng)濟(jì)裁判角色?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)中，政府既是企業(yè)資本的投入者，又是經(jīng)營主體涉及諸如產(chǎn)品召回、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)責(zé)任等經(jīng)濟(jì)法律事務(wù)時(shí)的重要裁判者，經(jīng)濟(jì)裁判的直接后果中政府需要承擔(dān)公有制經(jīng)濟(jì)的相應(yīng)比例，這將在一定程度上影響政府決策的中立性。因此，政府應(yīng)明確區(qū)分自身經(jīng)濟(jì)裁判和投資主體角色。換言之，經(jīng)濟(jì)裁判角色應(yīng)由政府職能部門去完成，投資主體需要由專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和國資委擔(dān)任，且二者之間的決策不能相互影響，這樣才能保證政府施政的執(zhí)行力和公信力，才能保證混合所有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

最后，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)市場活動(dòng)的外部監(jiān)督職能。作為重要的投資主體，政府已成為混合所有制經(jīng)濟(jì)中的天然股東?，F(xiàn)代企業(yè)公司治理的基本制度安排之一便是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，主要目的在于充分實(shí)現(xiàn)資本和經(jīng)營者才能相結(jié)合，使企業(yè)資源與經(jīng)營管理人員達(dá)到最優(yōu)的組合，發(fā)揮最大的效益，為投資者創(chuàng)造更多的利潤。鑒于此，混合所有制經(jīng)濟(jì)中，政府必須正視自身的股東地位，而非掌握企業(yè)經(jīng)營權(quán)的高管人員，在經(jīng)營過程中，更應(yīng)履行的是股東的外部監(jiān)督職能，而非直接經(jīng)營企業(yè)。同時(shí)，還要強(qiáng)化和明確政府外部監(jiān)督的責(zé)任，降低政府出資人所有者缺位、責(zé)任不清難以追究導(dǎo)致的負(fù)面影響。

二、混合所有制經(jīng)濟(jì)中政府職能轉(zhuǎn)型的目標(biāo)

與以往的歷次政府職能轉(zhuǎn)型有所不同，由于混合所有制經(jīng)濟(jì)而引致的政府職能轉(zhuǎn)型的基本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的利益共贏，使得作為投資人的國有資本和非國有資本的福利得到帕累托改進(jìn)。因此，混合所有制下政府職能轉(zhuǎn)型更多考慮的是經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，除此之外的目標(biāo)，則應(yīng)當(dāng)依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)完成。

（一）保證國有資本的保值增值

中國政府歷次進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革大多是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生的角度出發(fā)，國有資本作為國家宏觀調(diào)控、掌握經(jīng)濟(jì)命脈的重要手段，鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)不能動(dòng)搖。因此，政府的首要職能就是充當(dāng)好投資者的角色，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值這一基本目標(biāo)。在積極探索混合所有制經(jīng)濟(jì)的道路上，國有資本紛紛通過在股票市場上市交易、引入境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者等方式進(jìn)行股權(quán)多元化的改革，無論通過何種手段和方式，如果不能實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值目標(biāo)皆是妄談?；旌纤兄聘母锞褪菫榱藢?shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，并促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，放大國有資本功能，夯實(shí)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的微觀基礎(chǔ)，因此混合所有制經(jīng)濟(jì)理應(yīng)可以為實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值目標(biāo)服務(wù)。政府職能轉(zhuǎn)型也是為了更好地達(dá)到和完成國有資本保值增值的目標(biāo)。在這一過程中，政府應(yīng)把握具體問題具體對(duì)待的基本原則，在進(jìn)行混合所有制改革時(shí)應(yīng)視企業(yè)的具體情況決定，以實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值為準(zhǔn)繩，不可搞“一刀切”。政府在其中更多的是扮演規(guī)則制定者和引導(dǎo)者的角色，履行好監(jiān)督職能是實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

（二）促進(jìn)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展

國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式?；旌纤兄聘母锞鸵员Ｗo(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、公平競爭為基本導(dǎo)向，切實(shí)保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，調(diào)動(dòng)各類資本參與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的積極性。中國的經(jīng)濟(jì)改革成果表明，作為混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，非公有制經(jīng)濟(jì)在加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供就業(yè)機(jī)會(huì)和改善民生等方面都發(fā)揮了積極作用，已成為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。正是由于非公有制經(jīng)濟(jì)的先天性優(yōu)勢，黨和政府積極抓住機(jī)遇，在十八屆三中全會(huì)、黨的十九大上將非公有制經(jīng)濟(jì)提升到與公有制經(jīng)濟(jì)同等重要的高度，同時(shí)強(qiáng)調(diào)非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯。當(dāng)前國有企業(yè)改革的重要措施之一在于引入非公有制經(jīng)濟(jì)，也是要著重發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)經(jīng)營靈活、市場適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，促進(jìn)自身效率的改善。推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)中的非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值目標(biāo)并不矛盾，非公有制經(jīng)濟(jì)的逐利目標(biāo)會(huì)增加企業(yè)的盈利，反而可以在一定程度上確保國有資本的保值增值。政府鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上是為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破行業(yè)限制、拓展生存發(fā)展空間創(chuàng)造必要條件。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過完善混合所有制改革的各項(xiàng)制度，以保護(hù)產(chǎn)權(quán)為核心，營造公平競爭的市場環(huán)境。

（三）兼顧國有投資主體非國有投資主體利益

如前所述，國有投資主體并不一定僅僅將目標(biāo)限定在追求經(jīng)濟(jì)利益，這一點(diǎn)同非國有投資主體相比呈現(xiàn)出較大差異。政府在鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程中，如何實(shí)現(xiàn)兩大投資主體的利益相協(xié)調(diào)是政府職能轉(zhuǎn)型必須考慮的問題。如果二者目標(biāo)難以協(xié)調(diào)一致，不僅不能發(fā)揮彼此的優(yōu)勢，相反可能因?yàn)槔鏍帄Z損耗了經(jīng)營效率，不利于中國特色社會(huì)主義總體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。混合所有制經(jīng)濟(jì)中，國有資本出資人和各類非國有資本出資人均應(yīng)以股東身份履行權(quán)利和職責(zé)，以資本為紐帶完善混合所有制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，這樣才能充分激發(fā)市場參與者的積極性，釋放非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，使混合所有制企業(yè)成為真正的市場主體。因此，政府在制定相關(guān)政策的過程中，不能僅僅考慮國有投資主體的利益，而應(yīng)將國有投資主體和非國有投資主體平等對(duì)待，依法保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益。對(duì)履行國有投資主體職能的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或國有資產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)采用相對(duì)獨(dú)立的考核標(biāo)準(zhǔn)，除了關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域外，政府不應(yīng)對(duì)非國有投資主體單獨(dú)設(shè)置附加條件。概括地說，政府應(yīng)該從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型”。

（四）避免職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象

黨的十六大以來，我國建立起了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)管理體制。十多年來，這一管理模式對(duì)國有企業(yè)歷次改革創(chuàng)新起到了積極的促進(jìn)作用。但由于國有資產(chǎn)管理體制中存在的政企不分、政資不分問題，政府對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管存在的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象日益嚴(yán)重。近年來，中央巡視組在對(duì)國企的多次巡視中發(fā)現(xiàn)的利益輸送問題說明，目前對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督缺位情況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等問題突出，國有資產(chǎn)保值增值這一基本目標(biāo)也沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，國有資產(chǎn)管理委員會(huì)對(duì)國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營干預(yù)仍然存在，政府履職嚴(yán)重越位。混合所有制經(jīng)濟(jì)中如果政府依然采用行政手段對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接干預(yù)，必然會(huì)影響到與之相配合、協(xié)同發(fā)展的非公有制經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)。而政府監(jiān)管的錯(cuò)位甚至可能成為混合所有制改革順利進(jìn)行的障礙。政府職能的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重影響了市場發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，也不利于保護(hù)混合所有制中非公有制經(jīng)濟(jì)的利益。因此，政府職能轉(zhuǎn)型就要做到該放給市場和社會(huì)的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，對(duì)國有資產(chǎn)管理委員會(huì)的定位從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主。

（五）因地制宜地引導(dǎo)市場健康運(yùn)行

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，在中央政府“三去一降一補(bǔ)”的政策目標(biāo)下，供給結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，鋼鐵、煤炭等行業(yè)去產(chǎn)能成為重點(diǎn)，這對(duì)長期以來以重工業(yè)為主的東北地區(qū)提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重大，機(jī)制不靈活，難以釋放市場活力，轉(zhuǎn)型舉步維艱，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大。而以廣東、浙江等省份為代表的東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有市場化程度比較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較豐富、體制機(jī)制靈活等一系列優(yōu)勢，加之經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)較早，這些地方的市場經(jīng)濟(jì)不斷展現(xiàn)出新的活力。廣大的中西部地區(qū)的發(fā)展局面就比較復(fù)雜，既有加入到“京津冀一體化”后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有望得到升級(jí)和轉(zhuǎn)型的河北，也有通過承接?xùn)|部沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移較多實(shí)現(xiàn)外貿(mào)出口逆勢增長的湖北、四川等省份，還有由于傳統(tǒng)原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貴州等省份。從我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化水平來看，東部沿海屬于發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部還屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東部和中西部相比差距較大?？梢姡捎谑袌鰴C(jī)制的作用，各地區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)度不一，繼續(xù)深化混合所有制改革，必須考慮到地區(qū)市場化差異。這要求政府必須在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律的前提下，在政策制定方面對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予必要的傾斜，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，因地制宜地采取措施加快混合所有制經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，即政府職能應(yīng)當(dāng)從“主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)”。

三、混合所有制經(jīng)濟(jì)下政府職能轉(zhuǎn)型路徑

政府職能轉(zhuǎn)變必須服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在要求。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，政府職能必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，否則將會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)仍然處在緩慢復(fù)蘇階段，我國經(jīng)濟(jì)也面臨著多重矛盾，國內(nèi)結(jié)構(gòu)性問題突出。面對(duì)著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、利益關(guān)系深刻調(diào)整的復(fù)雜局面，需要我們堅(jiān)決貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建與混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府職能體系，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。概括起來，現(xiàn)階段應(yīng)從以下六個(gè)層面完善政府職能體系，探索政府職能轉(zhuǎn)型。

（一）重塑政府與市場關(guān)系

黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)也指出要更好發(fā)揮政府作用?？梢哉f，科學(xué)處理政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，而解決這一問題的關(guān)鍵在政府。政府應(yīng)當(dāng)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到維護(hù)公平有序的競爭環(huán)境，保障市場機(jī)制有效運(yùn)行上，通過轉(zhuǎn)變行政思路，優(yōu)化服務(wù)改革，激發(fā)市場主體的能動(dòng)性，繁榮和活躍市場機(jī)制，充當(dāng)好服務(wù)者和協(xié)調(diào)者的角色。政府的主要職能應(yīng)該是維護(hù)好企業(yè)的外部環(huán)境，通過建立科學(xué)、適度的宏觀調(diào)控體系，加快完善市場監(jiān)管體制；推進(jìn)依法行政，維護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體參與市場活動(dòng)的合法權(quán)益；打破行政性壟斷，提高各產(chǎn)權(quán)主體參與市場競爭的積極性；組織產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建立，通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，降低市場主體的各項(xiàng)成本，并消除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定。政府只有將該放給市場和社會(huì)的權(quán)利放到位，將該政府管的事情管到位，才能夠維護(hù)好公平、有序、健康、穩(wěn)定的市場環(huán)境，實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)外部監(jiān)督的有效性

現(xiàn)代企業(yè)制度的建立離不開監(jiān)督措施的支撐。在混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，政府應(yīng)當(dāng)注意監(jiān)管職能的履行，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。政府積極、有效地履行股東的外部監(jiān)督功能是保證混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。如果政府不實(shí)施監(jiān)督或監(jiān)督無效，將導(dǎo)致混合所有制經(jīng)濟(jì)為內(nèi)部人所控制的局面，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。現(xiàn)階段，首先應(yīng)當(dāng)明確政府是外部監(jiān)督的具體執(zhí)行者，厘清各級(jí)政府、政府各職能部門的責(zé)任和權(quán)限，建立清晰的獎(jiǎng)懲辦法和追責(zé)機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)和法律手段對(duì)損害公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督。其次，可以成立國有資本運(yùn)營公司，將國資委的經(jīng)營職能分離出來，僅承擔(dān)國有資本的監(jiān)管職能。此外，政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)的股東積極實(shí)施有效的外部監(jiān)督，未來可以考慮采用監(jiān)督信息共享機(jī)制，改變長期以來的外部監(jiān)督缺失問題。這些舉措既遵循市場規(guī)律，又有效解決了政府的監(jiān)管和經(jīng)營雙重身份在履行監(jiān)督職能時(shí)可能產(chǎn)生的角色混亂，既維護(hù)了政府的公信力，又有效地強(qiáng)化了政府對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督職能。

（三）減少行政干預(yù)

作為混合所有制經(jīng)濟(jì)的資本投入者和重要參與方，政府對(duì)于混合所有制經(jīng)濟(jì)中的公有制經(jīng)濟(jì)具有重大影響，而且源于大多數(shù)混合所有制經(jīng)濟(jì)是國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟(jì)主體地位思維的產(chǎn)物，政府的話語權(quán)將顯得更為重要。這些特征決定了政府或多或少地干預(yù)了企業(yè)的經(jīng)營管理，這與擴(kuò)大國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的改革方向相悖?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)中無論是公有制經(jīng)濟(jì)還是非公有制經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)平等對(duì)待。減少行政干預(yù)的要求將倒逼政府向中性政府轉(zhuǎn)型，不依靠政府偏好而是依據(jù)生產(chǎn)力高低進(jìn)行資源分配，這也是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)長期增長的重要原因。推進(jìn)混合所有制改革，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)致力于簡政放權(quán)，最大限度取消涉及企業(yè)依法自主經(jīng)營的行政許可審批事項(xiàng)，這也是減少政府行政干預(yù)的主要方式。此外，政府還應(yīng)進(jìn)一步減少政府收費(fèi)，包括政府定價(jià)的涉企經(jīng)營性收費(fèi)，降低金融、鐵路貨運(yùn)等領(lǐng)域的涉企經(jīng)營性收費(fèi)，并加強(qiáng)對(duì)市場調(diào)節(jié)類經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)的監(jiān)管。政府精簡職能，減少行政干預(yù)的行為無疑將降低企業(yè)的用能成本、物流成本和融資成本，保障混合所有制經(jīng)濟(jì)的成長壯大。

（四）提高政策制定水平

我國在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，各地之間的發(fā)展出現(xiàn)明顯的分化，各地區(qū)優(yōu)勢和短板各不相同，全國“一刀切”的政策顯然不符合新發(fā)展理念，這對(duì)地方對(duì)各級(jí)政府的施政能力提出了更高的要求，從而強(qiáng)調(diào)政策制定的科學(xué)性、合理性和有效性。地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各自發(fā)展中存在的問題，提高政策制定水平，探索彌補(bǔ)各地短板、凸顯優(yōu)勢的道路，將混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來。各地方政府還應(yīng)借助財(cái)政、稅收、融資等政策的傾斜，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各產(chǎn)權(quán)主體發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，并通過進(jìn)一步完善制度環(huán)境，維護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益。國家也要通過各種扶持政策促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，支持資源枯竭等地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)得以通過混合所有制改革增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。另外，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)給地方以更大的決策自主權(quán)、資金統(tǒng)籌權(quán)和改革先行先試權(quán)，鼓勵(lì)地方政府改革創(chuàng)新。只有不斷提高政府的政策制定水平，才能切實(shí)提高政府的執(zhí)政能力，為混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造有利的政策氛圍。

（五）建立、健全法律法規(guī)

混合所有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展取決于公平有序的市場環(huán)境，這離不開完善法律體系的保障，通過完善的法律賦予非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)享有同等地位。因此，在混合所有制經(jīng)濟(jì)下，政府要持續(xù)完善與其相關(guān)的法律法規(guī)，取消一批明顯不合理的行政法規(guī)，放寬部分國有資產(chǎn)壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入限制，保障非國有資本的公平競爭和收益權(quán)。如國務(wù)院在2014年就開始支持基礎(chǔ)電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者，并推動(dòng)中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實(shí)現(xiàn)混合所有制發(fā)展。政府一方面繼續(xù)探索和嘗試更多的領(lǐng)域有條件地向各產(chǎn)權(quán)主體開放，另一方面，對(duì)關(guān)乎國家戰(zhàn)略全局的特殊行業(yè)，也要通過明確相關(guān)法律規(guī)定，限制非公有制經(jīng)濟(jì)有條件地參與，保證國有經(jīng)濟(jì)的利益。此外，政府應(yīng)當(dāng)從立法層面完善多元投資主體的相關(guān)法律規(guī)定，在法律框架內(nèi)積極協(xié)調(diào)各方利益，推動(dòng)適合混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系的建立。政府科學(xué)執(zhí)政必須通過依法執(zhí)政途徑實(shí)現(xiàn)，堅(jiān)持運(yùn)用法律手段，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，才能夠促進(jìn)社會(huì)整體進(jìn)步。

（六）創(chuàng)新干部任免機(jī)制

概括地說，政府在創(chuàng)新混合所有制經(jīng)濟(jì)中干部任免機(jī)制時(shí)，需要把握兩個(gè)關(guān)鍵要素：其一政府的股東角色，其二通過市場遴選人才。大多數(shù)混合所有制經(jīng)濟(jì)是國企改革而至，公有制經(jīng)濟(jì)仍發(fā)揮主導(dǎo)作用，這導(dǎo)致現(xiàn)階段政府任命高層管理人員的現(xiàn)象屢見不鮮。而且，上述高管人員通常具有一定的行政級(jí)別，可以通過干部交流等方式在企業(yè)和政府部門之間流動(dòng)?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)中公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)地位是對(duì)等的，都是企業(yè)的股東，所不同的是所持股份比例的多少，政府任命的高管人員往往在經(jīng)營決策中受限于政府，難以徹底從實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的利益角度考慮問題，因此，政府必須轉(zhuǎn)變借助絕對(duì)控股地位行政任命高管人員的思路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求下，政府應(yīng)當(dāng)履行同混合所有制經(jīng)濟(jì)中非公有制經(jīng)濟(jì)主體相同的職能，即股東角色，高層管理人員需要積極主動(dòng)采用市場化招聘的方式產(chǎn)生，讓資本同企業(yè)家的才能相結(jié)合，充分發(fā)揮混合所有制經(jīng)濟(jì)的制度優(yōu)越性。同時(shí)，政府可以積極推動(dòng)股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃、員工持股計(jì)劃、薪酬同業(yè)績相掛鉤等措施，加強(qiáng)企業(yè)高層管理人員的積極性，徹底轉(zhuǎn)變以往干好干壞一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣的被動(dòng)局面。

發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)混合所有制改革是我國堅(jiān)持新發(fā)展理念的必然選擇。深化經(jīng)濟(jì)體制改革，就要處理好政府和市場的關(guān)系，關(guān)鍵是加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)簡政放權(quán)，在全面依法治國的框架內(nèi)更好發(fā)揮政府作用，保障市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步釋放公有制和非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，更好地服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。